新時期我國體育博彩產(chǎn)品的適度供給與政策選擇

張增帆

(北京社會管理職業(yè)學(xué)院 民政管理系，北京 101601)

黨的十九大指出中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主義主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當前，這一矛盾在體育博彩產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)的尤為突出。我國體育博彩業(yè)作為一種娛樂服務(wù)業(yè)，還無法提供優(yōu)質(zhì)高效、娛樂性強的產(chǎn)品以滿足廣大人民對美好娛樂休閑生活需求。針對這一問題，本文嘗試分析供需矛盾，并提出政策選擇。

1. 問題提出

世界旅游組織研究報告預(yù)計，2020年我國有望成為全球最大的旅游客源國，預(yù)計將有1億人次以上出境旅游，排名全球第四位，并占到全球出境游總?cè)舜蔚?.2%。由于我國內(nèi)地合法的博彩產(chǎn)品只有彩票，博彩產(chǎn)品供給嚴重短缺，常常處于供不應(yīng)求狀態(tài)，所以許多人不惜舟車勞頓到千里、萬里之外去博彩，以博彩為目的的出境游十分火爆。博彩出境游以周邊國家或地區(qū)，如韓國、馬來西亞、新加坡和我國澳門、香港等為主要目的地，同時，中國人也是美國拉斯維加斯、加拿大、歐洲等國賭場的常客。根據(jù)英國《經(jīng)濟學(xué)人》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年中國人在境外博彩中消費掉740億美元，僅次于美國人的1190億美元，成為全球“第二大輸家”[1]，因此，我國有13億人口，公民博彩消費需求旺盛，博彩產(chǎn)品供需不平衡的現(xiàn)狀不容忽視。

馬斯洛需求層次理論表明，當人們的基本的生理和安全需求獲得滿足后，就會追求社交、休閑、娛樂等高層次的社會需求。從人性的觀點上看，“賭”本身就是一種人性，是人類對于概率事件的心理博弈過程。博彩產(chǎn)品的產(chǎn)生，通常是為了滿足人的社會需求(特別是現(xiàn)在的游戲和娛樂的休閑需求)而存在的。目前，我國內(nèi)地合法的博彩產(chǎn)品只有彩票。然而，隨著博彩需求的升級，人們對購買彩票靠運氣中獎，缺乏過程的博弈性、刺激性和參與性日漸不滿，消費彩票的動力不足，彩票銷量增速緩慢。這表明，我國博彩產(chǎn)品處于嚴重供給不足狀況。

2. 我國博彩產(chǎn)品供不應(yīng)求原因分析

目前，各國對禁賭與開賭持不同立場，我國屬于禁賭國。由于禁賭國根本不存在博彩供給，其賭徒會紛紛奔走開賭國，開賭國的博彩產(chǎn)品、博彩資源往往供不應(yīng)求。博彩業(yè)的特殊性，使得博彩業(yè)具有強烈的政策性。正如英國Salford大學(xué)博彩研究中心主任Collin教授所指出的：“世界上沒有任何產(chǎn)業(yè)部門像博彩業(yè)這樣，其賺錢發(fā)財主要取決于政府說什么而不是取決于公眾要什么。”所以，博彩業(yè)的發(fā)展取決于各國的政策選擇，正是由于不少國家禁賭無法供給，而需求仍在，才造成博彩業(yè)“供不應(yīng)求”的局面。

而另一方面，由于人們的生活水平日益提高，實行每周五天工作制日，每天的付薪工作時間大多不超過8小時，休閑時間相對較多，人們閑暇時的娛樂需求不斷增強[2]。隨著對博彩游戲的了解和參與，人們不再把博彩活動視為禁忌和罪惡，博彩游戲逐漸被社會普遍接受。另外，博彩業(yè)在全球范圍之所以能夠超速發(fā)展，既有人們觀念的變化因素，更重要的還在于各國政府在財稅面前變的更加務(wù)實，以致西方國家一般都認為博彩業(yè)的正面效應(yīng)大于負面效應(yīng)。如今，賭場就像電影院、KTV等娛樂場所一樣，能滿足人們的休閑需求，并促進經(jīng)濟增長。

3. 我國博彩產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

3.1 “內(nèi)憂”：地下私彩泛濫需“疏”

由于合法博彩產(chǎn)品供給不足，而社會需求不減，非法博彩產(chǎn)品應(yīng)運而生。如地下“六合彩”和地下賭球現(xiàn)象長期存在，參與者眾多，且屢禁不止。因此，直面問題，因勢利導(dǎo)，對博彩產(chǎn)品疏堵結(jié)合以疏為主，才能解決內(nèi)憂。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，我國將在海南探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票，此舉對于減少私彩和賭球，擴大供給，豐富博彩產(chǎn)品市場有著積極作用。

3.2 “外患”：巨額賭資流失需“堵”

當本國博彩產(chǎn)品不能滿足社會需求時，富裕闊綽的博彩者就會攜帶巨資前外他國體驗這種豐富多彩、邊際效應(yīng)遞增的“上癮”物品。事實上，周邊國家已對我國形成“包圍之勢”。

東北面有朝鮮、韓國開設(shè)賭場，東南隔海相望有菲律賓開設(shè)賭場，南邊有越南、老撾、緬甸、馬來西亞、柬埔寨以及隔海相望的新加坡開設(shè)賭場，大多希望吸引中國賭客，有的甚至會講中國話就可以免檢進入部分賭場；我國西面鄰國印度、尼泊爾的賭場也以中國游客為目標客源；北面鄰國俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、蒙古紛紛開設(shè)賭場。以俄羅斯為例，俄羅斯政府也早已決定將賭場“發(fā)配”到臨近中國的邊境地區(qū)，以吸引中國賭客。綜上可見，中國的東南西北所有與中國接壤、隔海相望的國家，都開設(shè)了賭場，大都以中國人為博彩消費的目標對象。甚至遠在萬里之外的美國拉斯維加斯為了吸引數(shù)十萬華人觀光客，專門建起一座“中國城”。目前，中國已成為拉斯維加斯的最大客源地。正如新加坡內(nèi)閣資政李光耀所說：“除了一些因宗教因素而禁止賭博的國家之外，亞洲大多數(shù)國家已出現(xiàn)從賭博行業(yè)賺取收入的‘無可避免的漸進潮流’”。

綜上可見，我國大陸博彩產(chǎn)品不是缺乏需求，而是供不應(yīng)求，提供的博彩產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)也還有較大不足。由此導(dǎo)致大量“需求外溢”，大量消費流向了其他國家，這一嚴峻問題必須通過供給改革來解決。

4. 博彩產(chǎn)品的適度供給與政策選擇

按照國際通常劃分，博彩產(chǎn)品包括彩票、賽馬和賭場。按照博彩業(yè)漸進、謹慎的發(fā)展原則，目前，我國博彩業(yè)的政策選擇應(yīng)該是：繼續(xù)做大彩票業(yè)，適度發(fā)展賽馬，禁止開放賭場。

4.1 繼續(xù)做大彩票

2017年我國彩票銷售總收入4266.69億元，為我國籌集了1143億元公益金。雖然2017年我國彩票銷售收入再創(chuàng)新高，但彩票銷售總收入僅占全國GDP的0.52%，遠低于發(fā)達國家1-3%的水平。因此，我國彩票的發(fā)展空間還很大。在短期內(nèi)我國無法提供其他博彩產(chǎn)品的條件下，改革彩票產(chǎn)品設(shè)計、發(fā)行和銷售方式，提高吸引力和參與度，仍舊是堵住資金外流，遏制私彩野蠻發(fā)展的有效策略。盡管對彩票業(yè)進行改革能夠在短時期內(nèi)取得一定成效，但我國博彩業(yè)的根本困境還在于供給品種的短缺，因此，從長計議，在加強發(fā)展彩票業(yè)的同時，拓展博彩方式，擴大博彩產(chǎn)品就成了必然選擇。根據(jù)我國的現(xiàn)實國情，博彩產(chǎn)業(yè)應(yīng)該按循序漸進、小心謹慎逐步試點開放的原則，以免因社會負效應(yīng)的過大而造成社會秩序的失控。因此，下一步我國的政策選擇是適度發(fā)展賽馬，繼續(xù)禁止賭場。

4.2 適度發(fā)展賽馬

20世紀30年代，我國上海和天津就有了賽馬場，上海賽馬場甚至一度成為亞洲最大的賽馬場。50年代后，賽馬開始成為各類運動會的一個節(jié)目。直至1991年我國深圳成立了第一個賽馬俱樂部，標志著賽馬運動進入了產(chǎn)業(yè)化階段。伴隨著賽馬運動的發(fā)展，賽馬博彩開始試行。2011年武漢舉辦“第六屆中國武漢國際賽馬節(jié)”，體育彩票進入賽馬場，賽馬博彩試點重新啟動。2016年，賽馬彩票研發(fā)工作被列入體育彩票十三五發(fā)展規(guī)劃中。

由于存在低收入群體購彩的悖論[3]，應(yīng)適當嘗試開放博彩方式，提高博彩門檻，從而把博彩的參與主體圈定在高收入人群之內(nèi)。據(jù)此，我們認為，現(xiàn)階段開展賽馬博彩是一個可行選擇，目前，我國已有400余家馬術(shù)俱樂部，馬術(shù)運動已趨成熟，并走入了百姓生活。另外，在博彩形式上，賽馬與足球博彩類似，均是競猜型玩法，而我國足球彩票已經(jīng)發(fā)行17年，其積累的豐富經(jīng)驗將有助于賽馬博彩的開展。因此，賽馬博彩可在試點的基礎(chǔ)上，逐步放開到發(fā)達城市。我們預(yù)計，賽馬博彩的開展將與體彩、福彩形成互補之勢，并實現(xiàn)博彩業(yè)的宗旨和理念。

4.2.1 制定一套有關(guān)賽馬的法律規(guī)范，使賽馬活動一開始就有法可依，走上法制軌道。明確賽馬博彩的合法身份，才能使賽馬活動在法律許可的范圍內(nèi)活動。在法律法規(guī)的制定上，可以借鑒香港賽馬會的經(jīng)驗，并結(jié)合大陸實情進行裁剪。

4.2.2 選擇合適的賽馬試點。可考慮已有馬場和現(xiàn)有馬場的條件，選擇海南、廣州、武漢、北京或天津做為試點，綜合考慮地理位置、市場發(fā)展、組織能力和將來長遠發(fā)展等多方面因素。哪里試點，國務(wù)院享有唯一的審批權(quán)，其操作和管理由統(tǒng)一組織完成，以保證賽馬行業(yè)的公信力和公益性。

4.2.3 確保賽馬的公益性。在扣除賽馬活動相應(yīng)的成本的同時，做好賽馬活動利潤分配，保障其資金使用的公益性目的。

要適度發(fā)展賽馬業(yè)要有以下七方面的保障：(1)法律。以立法承認現(xiàn)代賽馬的合法化地位。以立法規(guī)范中國的賽馬是在政府直接領(lǐng)導(dǎo)和高度參與下發(fā)展的。以立法使社會各階層認同賽馬的地位和社會作用，更多地給予寬容和支持。(2)組織。健全馬業(yè)協(xié)會和馬術(shù)協(xié)會，加強職能建設(shè)和政府支持。中國馬業(yè)協(xié)會和中國馬術(shù)協(xié)會是中國馬業(yè)的兩個主要管理機構(gòu)。目前的城市馬術(shù)俱樂部和馬業(yè)協(xié)會的職能只局限于馬匹登記，難以承擔重任。(3)技術(shù)。賽馬屬于特種行業(yè)，其對場地、安全等硬件設(shè)施要求極高，評估機制必須出臺。(4)性質(zhì)。所有馬場的所有權(quán)應(yīng)由中央政府壟斷控制，地方政府或企業(yè)可獲得經(jīng)營權(quán)。(5)區(qū)域。重點考慮賽馬試行地區(qū)的城市規(guī)劃、發(fā)展需求、市場條件及組織能力。(6)公益。制定相應(yīng)的規(guī)則和利潤分成比例時，確保政府收益更多地分配到社會公益事業(yè)。(7)經(jīng)驗。借鑒國際通行的有效的管理經(jīng)驗；如香港賽馬會的經(jīng)驗，并邀請給予實地指導(dǎo)。

4.3 禁止開放賭場

盡管賭場作為金融工具在留住賭資、緩解私彩壓力、創(chuàng)造財稅收入等方面的經(jīng)濟正效應(yīng)比較突出，但其因其管控難度大，安全性低，直接或間接導(dǎo)致的社會負效應(yīng)也比較大。與彩票和賽馬不同，賭場博彩極易導(dǎo)致違法犯罪、問題賭徒或病態(tài)賭徒。一是賭場籌碼上不封頂，既可以一夜暴富，也可以一夜傾家蕩產(chǎn)，國內(nèi)賭客在澳門動輒一夜輸?shù)舭偃f、千萬，以致妻離子散、身敗名裂的案例不在少數(shù)，這種財富大搬家式的游戲一般人都難以承受；二是由于利益驅(qū)動，非法高利貸與賭場如影隨形，而高利貸往往背靠黑社會組織，賭客一旦涉足其中，代價將極其慘重；三是賭場衍生出的各種黑社會組織給地方社會治安形成威脅，當?shù)鼐用竦陌踩薪档停凰氖琴€場的冒險性、刺激性雖能滿足人們的部分娛樂需求，但也容易讓賭客沉溺其中無法自拔，從而產(chǎn)生很多問題賭徒或病態(tài)賭徒。除此之外，開辦賭場還可能會帶來其他一些意想不到的負面影響，一旦失控，對我國的政治、經(jīng)濟、社會造成的破壞可能會超越國家的承受限度。我國有13億人口，人的嗜賭本性在賭場合法化后可能會急劇放大，在理論研究尚不充分，治理經(jīng)驗嚴重缺乏的條件下，貿(mào)然發(fā)展賭場，并不穩(wěn)妥。

按照國際經(jīng)驗，一個國家或地區(qū)發(fā)展博彩業(yè)首先要考慮其負面影響，一般都遵循彩票、賽馬、賭場的順序依次開放；在賽馬業(yè)還沒成熟之前，不建議引入賭場這種博彩產(chǎn)品。國際經(jīng)驗還表明，賽馬博彩可以在一定程度上替代賭場滿足部分出國博彩者的需要。從世界上大部分國家的具體實踐看，全面開放博彩的國家和地區(qū)還是少數(shù)。因此，目前階段，我國在試點發(fā)展賽馬的同時，應(yīng)該繼續(xù)禁止發(fā)展賭場。