新中國70年法治中國建設的實踐理路

張華民

一、引言：有“曲折”更有“成功”

“法治中國”這一法治命題的提出是在中共十八大以后，習近平總書記在2013年全國政法工作會議上發表的重要講話中首次提出“法治中國”，2014年黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 (以下簡稱《決定》)進一步把“為建設法治中國而奮斗”作為《決定》的結束語，這意味著“法治中國”建設成為我國全面推進依法治國的奮斗目標。2017年，中共十九大報告指出“成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導”，強調必須在黨的領導下健康有序地推進“法治中國”實踐。盡管“法治中國”的提出是在中共十八大以后，但“法治中國”建設理論與實踐的探索卻是貫穿黨領導中國革命，尤其是新中國成立后中國共產黨領導中國社會主義建設和改革開放的全過程。

唯物史觀認為，人類文明進步的過程是歷史的、具體的，是由社會發展所處的歷史階段以及社會生產力的發展狀況決定的。人類法治文明進步是人類文明進步的重要組成部分，所以人類法治文明進步的過程也是歷史的、具體的。法治中國建設是人類法治文明進步在當代中國的具體實踐，這一實踐不但體現了人類法治文明進步的優秀成果，而且體現了當代中國社會所處歷史階段和現實生產力發展狀況，蘊含了豐富的中國元素，其核心內容和成功實踐就是現代法治理論與中國實際緊密結合的中國特色社會主義法治建設，所以法治中國建設的過程實質上是一個人類法治文明進步中國化的過程。

法治中國建設的探索伴隨中國共產黨領導人民進行革命、建設和改革的全過程，其中體系化、規范化探索是在新中國成立以后的社會主義現代化建設過程中。新中國成立前，中國共產黨在領導中國革命時期就進行了法治中國建設的探索，如領導制定并實施的第一部土地法《井岡山土地法》，但囿于特殊時期，法治建設的碎片化、應急性較明顯。新中國成立初期，我國法治建設取得了重要成就，后來雖然經歷過一段嚴重挫折時期，但從法治建設的廣度和深度來說，體系化、規范化的程度總體上越來越高，現代法治建設的理念和實踐也在不斷推進和深入，法治中國建設的良好局面正在持續展開。新中國成立七十年，中國共產黨領導中國人民進行了一系列法治建設的艱難探索，取得了許多法治建設的寶貴經驗，如1954年制定了新中國第一部《憲法》、1978年中共十一屆三中全會確立了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的社會主義法制建設的十六字方針、1982年制定了至今仍在施行的“82憲法”、1997年中共十五大明確把“依法治國，建設社會主義法治國家”作為黨領導人民治理國家的基本方略并于1999年正式把“依法治國”寫進《憲法》、2014年中共十八屆四中全會明確提出“全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家”等。這些探索和經驗使法治中國建設無論是在形式還是在內容上都日臻完善。

正如人類文明進步的過程從來都不是一帆風順的一樣，法治中國建設的探索和推進也不可能一蹴而就，而是一個在曲折中不斷深化、不斷完善的過程。總結分析我國社會主義法治建設的理論探索和實踐經驗，可以得出新中國成立后法治中國建設在歷史演進上的主要特征：由“公共權力導向型”走向“公民權利導向型”。這里所說的法治建設歷史演進上的“公共權力導向型”，其主要表現是突出公權力行使者的意志、強調公權力的運行，工具性較強；所說的“公民權利導向型”，其主要表現是突出大多數公民的意志、強調公民權利的實現，人本性較強。從新中國成立后尤其是改革開放后的法治實踐過程分析，由“公共權力導向型”走向“公民權利導向型”的主要體現包括四個方面：立法上由“被動”走向“主動”，執法上由“以法”走向“依法”，司法上由“感性”走向“理性”，守法上由“他律”走向“自律”。以下做具體分析。

二、立法：由“被動”走向“主動”

《荀子·君道篇第十二》中記載:“法者，治之端也”,(1)《荀子》，方勇、李波譯注，中華書局，2011年，第23頁。意思是說法制是一個國家治國理政的開始。無論是古代還是現代、是東方還是西方，任何一個國家的治理都必須遵循一定的規矩，正所謂“沒有規矩不成方圓”，否則國家將因無序而混亂，只不過不同時期、不同國家遵循的規矩的內容不一樣、效果不一樣。從法律制度層面看，首先就是立法的動力和性質不一樣，從而導致法律的內容和產生的效果不一樣。新中國成立以來，我國的立法工作也經歷了一個不斷發展、不斷完善的過程。總體來看，我國立法進程的主要表現是由“被動”走向“主動”。

“被動”立法的主要體現是因事立法、應急立法，突出權力控制和運行的需要，忽視立法的規劃性、程序性、穩定性。新中國成立初期，由于受特殊年代經濟單一、政治主導和社會同質化等客觀環境的影響，當時權力機關的立法行為與政府政策的制定行為之間并沒有根本性的差別，立法突出權力控制和運行的需要的特征，立法的動力主要來自因為權力控制和運行的需要而必須滿足因事而立或應急而立的法律需求。如新中國成立初期，我國《土地改革法》 《懲治反革命條例》 《懲治貪污條例》等法律的制定，尤其是后來“75憲法”的制定，都體現出權力控制和運行的需要的特征。正是因為立法的主要目標和基本功用是強化權力控制和運行的需要，突出因事應急，所以立法缺乏深層次的現代法治價值追求和內在邏輯，其外在表現就是忽視立法的規劃性、程序性、穩定性。“這一時期的立法工作存在這樣那樣的不足和缺陷, 除了立法體制上的弊病外, 在立法主體設置、立法運作、立法體系建設、立法技術等方面也多有缺憾, 更重要的是, 立法大多是為了實現暫時和近期的目標進行的, 從整體上看, 立法缺少長遠的和持久的動力。”(2)趙穎坤:《“均質”與“激情”下的規則制定——建國初期的立法及其社會背景分析》，《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2008年第3期。

“主動”立法的主要體現是為民立法、科學立法，在充分反映民意和遵從社會發展規律的前提下，積極發揮立法的規范和引領作用，有規劃、按程序地開展立法。隨著我國經濟社會的發展尤其是改革開放后中國特色社會主義法治建設的不斷深入，我國立法逐步走向“主動”立法。改革開放后，1981年黨的第十一屆六中全會指出：在社會主義初級階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。對社會主要矛盾的清醒認識，使我們明確了在社會主義初級階段，剝削階級已經消滅，階級斗爭雖然還在一定范圍內存在，但社會的主要矛盾已經不是階級斗爭，這決定了我們的根本任務是集中力量發展社會生產力，滿足人民日益增長的物質文化需要，體現了“民本”的理念。表現在立法上，充分反映民意的為民立法的“主動”立法理念不斷增強，比如人民代表大會制度的不斷完善和立法功能的不斷強化，“82憲法”關于公民基本權利規定的地位的提升和內容的豐富，以及諸如《教育法》 《勞動法》 《物權法》 《社會保險法》等關系人民切身利益的法律法規的大量頒布實施。中共十八大明確提出，要科學立法，突出立法過程的程序性和參與性，追求立法結果的正義性、規律性和可行性。中共十九大進一步強調，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這就使得“以人民為中心”的立法原則進一步得到彰顯，遵從社會發展規律的科學立法穩步推進，突出了立法的規范和引領作用，如2019年中央全面依法治國委員會第二次會議審議通過的《全國人大常委會2019年立法工作計劃》 《國務院2019年立法工作計劃》等都是有規劃、按程序“主動”為民立法的集中體現。

三、執法：由“以法”走向“依法”

“徒法不足以自行”，(3)《孟子譯注》，楊伯峻譯注，中華書局，2012年，第38頁。法律是通過調整人的行為從而達到規范社會秩序、保障社會穩定的目的，任何法律都必須通過實施才能發揮其應有的功能。中共十八屆四中全會就明確提出“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。 法律實施的首要環節就是執法，即國家行政機關根據法定職權和法定程序，行使職權、履行職責。從表象上看，古今中外的主權國家只要有法律就必然有執法，但從實質上看，執法者的執法意愿和法律執行效果是不盡相同的，而這種差異與國家治理理念及國家法律性質有著密切的聯系。新中國成立以來，我國政府的執法理念也經歷了一個不斷發展、不斷提升的過程。總體來看，執法理念發展的主要表現是由“以法”走向“依法”。

“以法”執法主要是指用法律去行政，法律是政府行政的工具，這是傳統的管理主義的法律理念。基于這種理念的“執法”，權力主體是行政機關，是掌握行政職權的管理者，管理的對象主要是普通群眾。新中國成立初期，由于新生的人民政權受到來自國內與國外敵對勢力的影響和破壞，國家制定的法律和政府對法律的執行，更多關注新生政權的鞏固，其專政職能和管理屬性的強化在所難免，表現在執法行為上就是突出了法律的手段性和工具性，“以法”執法成為較為典型的特征。進入20世紀六七十年代，由于對我國社會主要矛盾存在認識上的偏差，政府執法行為的手段性和工具性不僅沒有隨著人民政權的鞏固而得到調整，反而因以階級斗爭為綱的需要而更加強化，“以法”執法的表現更加突出，甚至法律執行一度被政策執行取代，導致人民群眾的權利沒有得到應有的保護，如“75憲法”中對公民基本權利的規定置于第三章、條文僅四項，使我國社會主義法治建設遇到了嚴重挫折。

“依法”執法主要是指行政必須依法，即政府行政的方式方法必須嚴格依照法律的規定，這是現代控權主義的法律理念。基于這種理念的“執法”，主體是人民，目標是實現好、維護好公民的合法權利，法律治理的主要對象是有可能濫用國家權力的權力行使者。隨著我國經濟社會的發展和成熟，尤其是改革開放后對社會主要矛盾的正確判斷以及黨和國家工作重點的轉移，現代法治理念不斷確立并促進我國立法價值的變革和立法內容的完善，保證了國家法律體現的是人民的意志、保障的是人民的利益。表現在執法領域，就是法律是人民意志的體現，依據法律就是依據人民意志，法律不僅是行政的基本遵循、更是行政的價值所在，從而促使政府執法行為由“以法”管理管制的功能走向“依法”服務保障的功能，把推進依法行政作為規范政府行為、履行政府職責、建設法治政府的關鍵環節和核心內容。如中共十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略并將其載入憲法，1999年國務院還發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》，要求各級政府及其工作部門加強制度建設，嚴格行政執法，強化行政執法監督，依法辦事的能力和水平不斷提高(4)《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》(國發〔2004〕10號)。。2004年，國務院又頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，把“堅持執政為民，忠實履行憲法和法律賦予的職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益”作為依法行政指導思想的重要內容。2015年，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》(5)《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》，由中共中央、國務院于2015年12月27日印發并實施。明確把“堅持人民主體地位”列為重要原則、把“人民權益切實有效保障”列為衡量標準。我國《行政訴訟法》 《行政許可法》 《行政強制法》等一系列行政法律的頒布實施的一個重要目的就是監督“依法”行政真正實現。

四、司法：由“感性”走向“理性”

管子曰：“律者，所以定分止爭也。”(6)《管子》，李山譯注，中華書局，2016年，第46頁。“定分止爭”的最規范、最有公信力的評判環節就是國家司法，所以司法是維護社會公平正義的最后一道防線。世界是充滿矛盾的，矛盾又是普遍存在的，要使社會存在的矛盾得到化解從而走向和諧，就不能沒有司法機構和司法行為的存在。我國是一個發展中大國，在由落后走向和諧、富強的社會轉型過渡期，通過司法路徑化解社會矛盾就顯得特別重要。中共十八屆四中全會指出：“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。”習近平總書記更是多次強調“努力讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義”。新中國成立以來，我國司法在不斷總結經驗的基礎上逐步走向完善，總體看來，司法進步的主要表現是由“感性”走向“理性”。

“感性”司法主要指的是強調司法主動性、淡化司法程序性，突出經驗和習慣，強化協商調解的司法功能。新中國成立前，處于革命戰爭時期的紅色政權地區很難有符合現代司法運作要求的法治環境，也沒有充足的具備現代法治素養與知識的司法人才，更沒有理解現代司法程序而主動適應現代司法要求的社會大眾，所以化解社會矛盾在依據并不完善的法律規范的前提下突出傳統經驗和習慣的作用是現實的、也是必需的。新中國成立初期，一方面，隨著社會主義建設的全面展開，我國包括司法在內的社會主義法治建設也開始起步，社會主義司法實踐在探索中發展；另一方面，受到傳統文化觀念和經濟發展水平的影響，已有化解矛盾的經驗和方法在司法中仍有重要影響，主要表現就是司法的主動性、協商性較明顯。進入20世紀六七十年代，由于司法功能要適應當時對社會主要矛盾判斷的需要，司法的政策性作用更加明顯，甚至一度被政策性功能取代，司法的規范性、程序性要求被淡化甚至忽略，體現更多“感性”司法的特征。

“理性”司法主要是強調司法被動性、堅持司法程序性，突出法律和規范，強化審判的司法功能。隨著我國經濟社會的發展和成熟，尤其是改革開放后中國特色社會主義法治建設的全面推進，現代法治理念在司法領域的樹立和實踐表現尤為明顯。一方面，隨著我國經濟的發展尤其是中國特色社會主義市場經濟取得的巨大成功，使得我國從國家、集體到個人，從公有制企業到非公有制企業，因為主體的多元、聯系的密切、財富的增加等因素，決定了傳統的經驗和習慣已無法全面化解現在所面臨的紛繁復雜的矛盾，“定分止爭”必須更多依賴于體現多數人意志和利益的規范。另一方面，經濟社會的發展，不僅使公民的生活水平得到改善、文化層次得到提高、法治意識得到增強，有了越來越強的運用法律解決矛盾糾紛的愿望；同時，國家財力的增強，也使法學教育事業蓬勃發展且培養了大批法學專業人才，國家司法機關的物質條件也得到了根本改善，使現代司法秉持的中立、程序、規范以及獨立審判等“理性”司法有了良好的客觀基礎。更重要的是，黨和國家大力推進現代司法理念與我國實際相結合，促進社會公平正義的實現，如中共十八屆四中全會指出：“堅持以事實為根據、以法律為準繩，健全事實認定符合客觀真相、辦案結果符合實體公正、辦案過程符合程序公正的法律制度”、“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。”中共十九大報告進一步強調：“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”近年來，呼格案、聶樹斌案等大案要案的糾正就是“理性”司法取得進步的重要體現。

五、守法：由“他律”走向“自律”

中共十八屆四中全會指出：“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。”國家制定的法律若要得到人民普遍遵守，首先必須使法律獲得人民內心的擁護和真誠的信仰。就遵守法律來說，內心擁護和表面服從、真誠信仰和被迫接受，雖然在表象上的區別不一定十分明顯，但其實質內涵卻有根本的差異。內心擁護和真誠信仰體現了守法者主動接受法律的約束，主要是“自律”行為；表面服從和被迫接受體現了守法者被動接受法律的約束，主要是“他律”行為。這種“自律”和“他律”行為的存在既與守法者的法治素養有關，更與被遵守的法律的性質有關，守法者的法治素養越高、尤其是法律對人民意志和利益的體現越充分，守法的“自律”現象就越明顯，反之“他律”現象就越普遍。新中國成立以來，我國公民對法律的遵守從總體上講經歷了一個由“他律”走向“自律”的過程。

“他律”守法主要指的是守法者非自愿地遵守法律的約束、檢查和監督。“他律”守法的存在與守法者的法治素養和法律的性質有關。如前文所述，新中國成立初期，我國公民的文化水平普遍較低，現代法治素養更加缺乏，加之受傳統社會規矩意識淡薄、程序意識缺失的影響，對法律尤其是現代法律的認知和服從難免存在表面化、形式化的傾向，在社會生產和生活中習慣于依賴已有的經驗和習俗。同時，新中國成立初期的立法其主要目標和基本功用是強化權力控制與運行的需要，突出因事應急，所以立法比較缺乏深層次的現代法治價值追求和內在邏輯，雖然體現了新生人民政權建設的客觀需要，但對人民生產生活的切身利益的體現不夠充分，這種現象在錯誤認識我國社會主要矛盾的20世紀六七十年代比新中國成立初期表現得更加明顯，以至于已有的法律難以得到實質性遵循，對法律的表面服從和被迫接受也難以真正樹立起法律的權威，而這樣的“他律”守法也就難以從實質上維持社會的長期穩定發展。

“自律”守法主要指的是守法者自愿地遵守法律的約束、檢查和監督。改革開放以后，對社會主要矛盾的正確判斷以及黨和國家工作重點的轉移，以經濟建設為中心的發展理念更多地體現為人民切身利益的需要，表現在法治建設上，人民代表大會堅持把廣大人民的意志和利益作為立法的初衷與歸宿，人民政府堅持依法行政，把嚴格執行體現人民意志和利益的法律作為踐行為人民服務宗旨的根本路徑，司法機關堅持把體現人民意志和利益的法律作為衡量司法公正的準繩，所有這些法治建設的形式和內涵都使守法者感受到、認識到遵守法律就是維護自己的切身利益，破壞法律最終必然要損害自己的切身利益。同時，經濟社會的發展和人民生活水平的提高，知識的豐富、信息的開放、教育水平的提高都使現代社會公民的包括法治素養在內的整體素質有了大幅度提升，這也使現代法治理念更易深入人心、現代守法的基本要求更易獲得公民內心服從。隨著中國特色社會主義法治建設的全面推進，這種內心擁護和真誠信仰的“自律”守法將會越來越內化為守法者的行為標準和品質追求。正如中共十八屆四中全會提出的“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”。