“橫向罅隙”：政府部門間的合作困境
——基于D縣“三塊地”統(tǒng)籌推進改革的案例分析

李 敢 徐建牛

一、研究問題的提出

作為國家建設主體行動的直接反映與主要觀察對象，政府行為歷來為研究者所關注(1)周雪光，劉世定，折曉葉主編：《國家建設與政府行為》，中國社會科學出版社，2012年。。關于地方政府組織行為研究，既有文獻多具有以下兩類傾向：其一，傾向于把地方政府視為一個統(tǒng)一的整體，區(qū)別在于研究對象的行政層級不同，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、縣市級、省市(直轄市)級等，或是在研究主題上的差異，比如專注于特色典型產(chǎn)業(yè)打造的地方政府(2)馮猛：《基層政府與地方產(chǎn)業(yè)選擇：基于四東縣的調(diào)查》，《社會學研究》2014年第2期。，熱衷于文化建設錦標賽的地方政府(3)李敢：《文化產(chǎn)業(yè)與地方政府行動邏輯變遷——基于Z省H市的調(diào)查》，《社會學研究》2017年第4期。，也有關注環(huán)保考核的地方政府(4)孫偉增，羅黨論，鄭思齊，萬廣華：《環(huán)保考核、地方官員晉升與環(huán)境治理——基于2004—2009年中國86個重點城市的經(jīng)驗證據(jù)》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2014年第4期。等；其二，聚焦上下級政府之間的博弈，例如， “項目

制”(5)折曉葉，陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。(6)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。(7)陳家建：《項目制與基層政府動員：對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。(8)陳家建：《項目化治理的組織形式及其演變機制——基于一個國家項目的歷史過程分析》，《社會學研究》2017年第2期。(9)周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。、 “帝國的治理邏輯”(10)周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。(11)周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。(12)周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，《文化縱橫》2013年第3期。(13)周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第4期。(14)周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。、 “政治錦標賽模式”(15)周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟研究》2004年第6期。(16)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。(17)周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期。、 “行政逐級發(fā)包制模型”(18)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社，2008年。(19)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。(20)周黎安：《再論行政發(fā)包制：對評論人的回應》，《社會》2014年第6期。(21)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府官員激勵與治理(第2版)》，格致出版社，2017年。、 “運動式治理”(22)馮仕政：《中國國家運動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。(23)周雪光，練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。(24)倪星，原超：《地方政府的運動式治理是如何走向“常規(guī)化”的？——基于S市市監(jiān)局“清無”專項行動的分析》，《公共行政評論》2014年第2期。、 “上下分治的治理體制”(25)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學研究》2011年第1期。、集權與分權的“風險論”(26)曹正漢：《中國的集權與分權：“風險論”與歷史證據(jù)》，《社會》2017年第3期。、上下級政府的“機動性考核與應對”(27)艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應對”過程的組織學分析》，《社會》2011年第6期。(28)艾云：《上下級政府間“考核檢查＂與“應對”過程的組織學分析——以A縣“計劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。，“控制權理論”(29)周雪光，練宏：《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型——以環(huán)境政策實施為例》，《中國社會科學》2011年第5期。，以及政府政策實施過程中“討價還價”的發(fā)生機制(30)馮猛：《政策實施成本與上下級政府討價還價的發(fā)生機制——基于四東縣休禁牧案例的分析》，《社會》2017年第3期。等，不一而足。不過，在第二類別中，尤以“縱向共謀”論說影響最廣，傳播也最廣。“縱向共謀”認為，在國內(nèi)既有行政體制約束框架下，“基層政府間的共謀行為已經(jīng)成為一個制度化了的非正式行為，這種共謀行為是其所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導致的結果”(31)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。。

另外，作為新一輪土地制度改革的重要內(nèi)容，“三塊地”改革試點已經(jīng)于2015年春在全國正式推進，(32)“三塊地”改革指的是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度。依據(jù)中共十八屆三中全會關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場工作目標，2015年3月，國土資源部開始實施新一輪農(nóng)村土地制度改革，共計33個試點。其中，15個面向農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，15個面向宅基地制度改革，3個面向農(nóng)村土地征收工作，試點遵守“封閉運行、風險可控”原則。參閱：中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，(中辦發(fā)〔2014〕71號)。《國土資源部關于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》國土資發(fā)〔2015〕35號。另外，“三塊地”統(tǒng)籌推進，主要從2016年9月開始，延至2018年底。持續(xù)至今，其服務于中央嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的工作目標，當前主要為地方性實踐探索。而最近三年多，筆者也一直在東部Z省跟蹤觀察“三塊地”改革試點的推進，主要是扎根于D縣，一個“三塊地”試點的明星縣。正是在田野跟蹤調(diào)查過程中，筆者“無意”發(fā)現(xiàn)，無論是面向上級或者中央，還是面向普通民眾，由不同部門組成的地方政府都并非一個利益整體。從D縣案例去觀察，當面對需要跨部門合作的工作任務時，某項政策主導部門往往不太關注給其它關聯(lián)部門可能帶來的溢出效應。比如，當D縣承接“三塊地”統(tǒng)籌推進改革試點這一重大工作任務后，為取得相互間的理解、同意和支持，政府部門之間往往需要經(jīng)過多輪“協(xié)商、談判、妥協(xié)”等不同類型或階段的互動博弈，才可能促進相關措施的落地和實施。相較于存在于不同層級地方政府間的“縱向共謀”，我們將發(fā)生在同一地方政府內(nèi)部不同部門間此類合作困境現(xiàn)象概括為“橫向罅隙”。

當然，在一定意義上，關于同級政府部門間的“橫向罅隙”現(xiàn)象并非一個新發(fā)現(xiàn)，類似現(xiàn)象學界業(yè)已有所論述，比如，科層制中的儀式性作為，有可能“導致程序優(yōu)先于潛在的組織目標”(33)克羅戴特·拉法耶：《組織社會學》，安延譯，社會科學文獻出版社，2000年，第87-92頁。(34)于顯洋：《組織社會學》，中國人民大學出版社，2016年，第197頁。。陳家建認為，關于政策執(zhí)行問題，由于“橫向部門間的張力也是影響政策執(zhí)行的核心因素”，需要在經(jīng)驗研究層面增加對政府組織橫向結構的關注。(35)陳家建，邊慧敏，鄧湘樹：《科層結構與政策執(zhí)行》，《社會學研究》2013年第6期。再例如，面向“社區(qū)建設領域中政府機構間的合作困境”，馬伊里曾指出，基層政府間普遍存在各自為政的“孤島”現(xiàn)象(Isolation)，其源自“資源和信息無法在各部門之間優(yōu)化組合”。(36)馬伊里：《合作困境的組織社會學分析》，上海人民出版社，2008年。然而，在筆者看來，盡管“橫向罅隙”與“各自為政的孤島現(xiàn)象”有關聯(lián)，但不盡相同。“各自為政”只是“橫向罅隙”導致的一種結果，而“孤島”現(xiàn)象側(cè)重靜態(tài)描述，主要以部門個體為中心。相較而言，“橫向罅隙”則側(cè)重部門間的動態(tài)聯(lián)系，比如，依據(jù)外部環(huán)境或具體事宜約束，尤其是上級的重視程度，部門間的“橫向罅隙”可大可小，可深可淺，時隱時現(xiàn)(37)以D縣為例，在“三塊地”改革之“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市”(簡稱“農(nóng)地入市”)前期，為了完成指標和凸顯模范作用，當縣規(guī)劃局、國土資源局、環(huán)保局等出現(xiàn)分歧時，縣里強調(diào)其它部門需要有“大局意識”，即以國土資源局的意見為主。。

于是，有待于進一步研究的問題有：在邁向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型過程中，在制度安排和激勵結構設置方面，地方政府組織需要具備怎樣的構建特質(zhì)？即對地方政府治理而言，政府的組織結構及其面臨的權力約束如何影響日常工作開展，如何在政府公職人員個人利益與政府治理目標之間實現(xiàn)激勵兼容，以及如何設定“合適的激勵”才有助于實現(xiàn)“將激勵搞對”(Getting incentives right)(38)Robert D. Cooter，Ariel Porat，“Getting Incentives Right: Improving Torts, Contracts, and Restitution，”Princeton University Press; Reprint，2016，p.2.？進而言之，類似于“縱向共謀”，作為組織制度設計的一種非預期后果，在政策執(zhí)行過程中，同級政府部門間出現(xiàn)的“橫向罅隙”現(xiàn)象，嵌入怎樣的制度環(huán)境？以新一輪土地制度改革之“‘三塊地’統(tǒng)籌推進改革試點”為例，其在政府組織結構中有著怎樣具體的體現(xiàn)？哪些因素共同推動了“橫向罅隙”現(xiàn)象的重復發(fā)生和穩(wěn)定存在？從而在政策設定初衷和實際執(zhí)行過程中，在方向、力度和效果等方面，衍生出怎樣的差異？對地方政府治理模式又構成了怎樣的沖擊或挑戰(zhàn)？圍繞各自約束條件、目標函數(shù)和利益訴求，又如何才能在政府部門間構建出一套利益制衡機制？

二、從“地區(qū)競爭”到“部門競爭”：一個簡短的文獻回顧

對改革開放以來中國政府的組織制度研究是學術界的一個熱點話題。對此，目前學者基本達成了“縱向博弈”和“橫向競爭”兩種共識。首先，不少學者致力于研究中央和地方政府的關系，達成“縱向博弈”的共識。一些學者提出了“壓力型體制”(39)榮敬本，崔之元，等：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年。、“上下分際”(40)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學研究》2011年第1期。、“項目制”(41)折曉葉，陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。(42)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。(43)陳家建：《項目制與基層政府動員：對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。、“晉升錦標賽”(44)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。(45)周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期。、“行政發(fā)包制”(46)周黎安：《再論行政發(fā)包制：對評論人的回應》，《社會》2014年第6期。、“運動式治理”(47)馮仕政：《中國國家運動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。(48)周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。(49)狄金華：《通過運動進行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的治理策略》，《社會》2010年第3期。等一系列的概念，揭示中央政府激勵和動員地方政府達成自身意圖的種種體制、機制和形形色色的制度安排。還有學者提出了“變通”(50)孫立平，沈原，劉世定：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，中國社會科學輯刊，1997年(香港)冬季卷。、“選擇性執(zhí)行(selective policy implementation)”(51)O’Brien，Kevin J，Lianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China，” Comparative Polictics,Vol.31，1999，pp.167-186.、“應付”(52)艾云： 《上下級政府間“考核檢查＂與“應對”過程的組織學分析——以A縣“計劃生育”年終考核為例》， 《社會》2011年第3期。、“選擇性應對”(53)楊愛平，余雁鴻：《選擇性應付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析》，《社會學研究》2012年第4期。、“拼湊應對(Muddling through)”(54)Zhou Xueguang，Hong Lian，Lenard Ortolano，Yinyu Ye，“A Behavioral Model of ‘Muddling Through’ in the Chinese Bureaucracy: The Case of Environmental Protection”China Journal,Vol.70，2013，pp.120-147.等概念，揭示地方政府如何靈活應對和執(zhí)行中央政府的政策和指令。周雪光的研究揭示出地方政府并不是鐵板一塊，不同層級的地方政府基于職責同構等原因，存在“共謀”的現(xiàn)象，基層政府會與其直接上級政府互相配合，采取種種手段應對來自上級的政策指令和監(jiān)督檢查，豐富和深化了對中央—地方之間博弈關系和地方政府策略性行為的認識。(55)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。

其次，關于政府組織的橫向關系，學者達成了“橫向競爭”的共識(56)張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社，2009年。(57)沈立人，戴園晨：《我國“諸侯經(jīng)濟”的形成及其弊端和根源》，《經(jīng)濟研究》1990年第3期。(58)陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉：《地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財政激勵和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟研究》2009年第7期。(59)陸銘，陳釗：《分割市場的經(jīng)濟增長：為什么經(jīng)濟開放可能加劇地方保護？》，《經(jīng)濟研究》2009年第3期。。例如，基于布瑞敦提出的“競爭性政府”(competitive governments)模型(60)Albert Breton，“Competitive Government. An Economic Theory of Politic Finance，”Cambridge University Press，1996.，周業(yè)安等和金太軍的實證研究也表明，政府內(nèi)競爭也很常見，比如，為實現(xiàn)所轄區(qū)域經(jīng)濟增長所需要生產(chǎn)要素的集聚，同級地方政府以及政府內(nèi)部相關部門、機構相互之間存在橫向競爭關系。(61)周業(yè)安，馮興元，趙堅毅：《地方政府競爭與市場秩序的重構》，《中國社會科學》2004年第1期。(62)金太軍：《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，《中國社會科學》2007年第6期。還有學者強調(diào)財政分權和政治集權導致了“地區(qū)競爭”(63)張維迎，粟樹和：《地區(qū)間競爭與中國國有企業(yè)的民營化》，《經(jīng)濟研究》1998年第12期。，而地方政府間的競爭造就了中國奇跡。這類研究以張五常的“縣際競爭”(64)關注“地區(qū)競爭”的學者不少，其中以張五常的學術影響力較大。另外，從競爭主體看，“地區(qū)競爭”也存在跨層級的地方政府之間競爭現(xiàn)象，但總體上仍屬于“塊塊之爭”。而如果聚焦“晉升錦標賽”，“地區(qū)競爭”主要表現(xiàn)在同屬某一上級政府的同級地方政府之間。參見李敢：《文化產(chǎn)業(yè)與地方政府行動邏輯變遷——基于Z省H市的調(diào)查》，《社會學研究》2017年第4期。最有影響力。另外，還有學者關注地方競爭帶來的負面效應，如“以鄰為壑”(65)陸銘，陳釗：《分割市場的經(jīng)濟增長：為什么經(jīng)濟開放可能加劇地方保護？》，《經(jīng)濟研究》2009年第3期。的合作困境，早期表現(xiàn)為同級地方政府之間的重復建設、地方保護(66)周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟研究》2004年第6期。、市場分割(67)銀溫泉，才婉如：《我國地方市場分割的成因和對策》，《經(jīng)濟研究》2001年第6期。、惡性競爭(68)張維迎，馬捷：《惡性競爭的產(chǎn)權基礎》，《經(jīng)濟研究》1999年第6期。、諸侯經(jīng)濟(69)沈立人，戴園晨：《我國“諸侯經(jīng)濟”的形成及其弊端和根源》，《經(jīng)濟研究》1990年第3期。；20世紀90年代中期以來，則表現(xiàn)為招商引資過程中壓抑工業(yè)用地價格的“逐底競爭”(70)陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉：《地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財政激勵和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟研究》2009年第7期。。

從目前的研究成果看，學者已經(jīng)認識到政府并不是鐵塊一塊，其內(nèi)部存在多元分化的不同主體。這種分化不僅表現(xiàn)在中央政府與地方政府之間的縱向博弈，也不僅僅局限同一層級地方政府之間的橫向競爭，以及不同層級的地方政府之間的“共謀”，這些現(xiàn)象都引起了學者的關注并取得了有影響力的研究成果。然而，對同一地方政府之下不同部門之間的合作困境——例如“橫向罅隙”，卻鮮有涉及。

為數(shù)不多的研究已認識到部門分化對政府行為的影響。政府內(nèi)部的利益分化和實際權力結構會影響到政府行為(71)梁平漢，高楠：《實際權力結構與地方政府行為》，《經(jīng)濟研究》2017年第4期。。馬伊里的研究發(fā)現(xiàn)，由于部門之間缺乏合作，處于“孤島化”的狀態(tài)，而導致陷入“有組織的無序”狀態(tài)。(72)馬伊里：《有組織的無序：合作困境的復雜生成機理》，《社會科學》2007年第11期。Gilli 和 Li采用國外政治競爭中常使用的利益交換(logrolling)模型，研究了中國政府內(nèi)部不同部門之間的博弈及其對于政策制定導向的影響。(73)Gilli，Mario，Li Yuan，“A Model of Chinese Central Government.” Economic of Transition，Vol.21，2013，pp.451-477.Gilli等后來進一步發(fā)展相關理論模型，并用醫(yī)保和低保覆蓋率實證研究了民政部和衛(wèi)生部之間的利益交換案例。(74)Gilli，Mario，Yuan Li，Jiwei Qian，“Logrolling under Fragmented Authoritarianism:Theory and Evidence from China，”Working Paper，2015.當同一政策在同級不同部門之間的執(zhí)行過程存在利益沖突或分化時，便可能發(fā)生利益博弈或政策敷衍現(xiàn)象，進而導致政策執(zhí)行分化或走樣(75)O’Tool，L. J，“Rational Choice and Policy Implementation: Implications for Inter-organizational Network Management，” The American Review of Public Administration, Vol.25，1995，pp.43-57.(76)李迎生，李泉然，袁小平：《福利治理、政策執(zhí)行與社會政策目標定位：基于N村低保的考察》，《社會學研究》2017年第6期。。陳家建等人以婦女小額貸款為例，考察了相關部門對這一政策的執(zhí)行態(tài)度，發(fā)現(xiàn)部門利益相關性在很大程度上決定著政策執(zhí)行的積極性。(77)陳家建：《項目制與基層政府動員：對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。他們提出，在目標、激勵與約束都存在巨大差異的情況下，很多國家政策在執(zhí)行中面對的是高度分化的科層結構，科層組織之間的摩擦減低了政策的執(zhí)行力，從而導致政策被廢止或執(zhí)行走樣。

本研究欲以D縣不同部門在“三塊地”改革試點中的具體互動過程為典型案例，揭示政府部門之間存在的“橫向罅隙”現(xiàn)象，并從組織學的角度探析這一現(xiàn)象長期存在并重復發(fā)生的原因。本文的貢獻在于，基于對D縣的案例研究，提出了“橫向罅隙”這一概念，概括同一政府機構下的不同部門之間的合作困境，并從組織制度的角度對“橫向罅隙”這一現(xiàn)象長期存在、重復發(fā)生的原因提出了一個組織學的解釋。

三、案例呈現(xiàn)與分析

(一)案例背景

進入經(jīng)濟新常態(tài)之后，在從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”過渡的大轉(zhuǎn)折時期(78)劉守英：《城鄉(xiāng)中國”由單向城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動》，《農(nóng)村工作通訊》2017年第10期。(79)周其仁：《城鄉(xiāng)中國(修訂版)》，中信出版社，2017年。，原本已頗為復雜的農(nóng)村土地問題，面臨的挑戰(zhàn)更多，亟待克服的難題也很多。“三塊地”改革正是這方面的一個典型性回應與體現(xiàn)。此外，之所以選擇以“三塊地”為標識的農(nóng)地改革案例，也是考慮到在新一輪土地制度改革實施時期，更有必要“直面中國土地問題”(80)劉守英：《中國土地制度改革——上半程及下半程》，《國際經(jīng)濟評論》2017年第5期。。

在時間上，本文討論的“三塊地”改革時間跨度，并不局限于“三塊地”試點的起始之年，即2015年，而是面向中共十八屆三中全會以來關于農(nóng)村改革的系列布局，并融入有“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”時期的有關觀察。在“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的新時代，“鄉(xiāng)村振興”中的“鄉(xiāng)村”應是一個立體的有機系統(tǒng)，包括“三農(nóng)”在內(nèi)的農(nóng)村發(fā)展議題不宜再繼續(xù)分別對待、分割管理，而宜視為一個整體、統(tǒng)籌兼顧。國土資源部部長姜大明指出，“三塊地”改革具有“整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性”特征(81)宋曉東，王立彬，劉碩：《農(nóng)村“三塊地”改革試點期限為何要延長？》，新華每日電訊，2017年11月2日第9版。，而如何處理密切相關的“人”和“地”的關系無疑是改革的核心和關鍵。在這種背景下，“農(nóng)村土地改革”(以下簡稱“地的改革”)和“農(nóng)村土地上人的改革”(以下簡稱“人的改革”)協(xié)調(diào)兼顧、同步推進，變得尤為重要(82)李敢，周偉國：《“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”一個著力點探討:農(nóng)村“土地上人的改革”向何處去》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第12期。(83)張紅宇：《深化改革，處理好農(nóng)民和土地的關系》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第12期。。在田野觀察地點上，如前所述，主要基于東部地區(qū)Z省D縣。多年來，Z省的農(nóng)村土地改革一直走在全國前列，而D縣，無論是在“農(nóng)地入市”和征地制度改革方面的探索，還是在宅基地利用方式方面，都堪稱該省乃至全國農(nóng)地改革的一個明星縣。

本文所用資料主要來自實地調(diào)研收集的一手資料和地方政府文件、報告等二手資料。研究方法主要為參與式觀察、深入訪談、座談會和檔案研究。而且，較長時期以來，筆者同D縣國土資源局、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)辦、發(fā)改委等關聯(lián)部門一直有接觸溝通，并對國土資源部多次在D縣召開的現(xiàn)場交流會和專門性調(diào)研活動內(nèi)容有所了解，對中央和省市涉農(nóng)口領導在D縣相關調(diào)研內(nèi)容也有所了解，且參與了部委和省市相關部門的部分調(diào)研現(xiàn)場交流會，還曾主筆了D縣特定政府部門委托的涉農(nóng)內(nèi)部報告的撰寫。

(二)案例呈現(xiàn)：從“六牛耕地”到“橫向罅隙”

“六牛耕地”，來自作者對田野資料的概括。在此處這是一個比喻，取自“九龍治水”或“五龍治水”一類表述。這是有鑒于，本案例“三塊地”統(tǒng)籌推進改革事宜主要涉及國土資源局、住房和城鄉(xiāng)建設局(規(guī)劃局作為住房和城鄉(xiāng)建設局的一個二級局相對獨立發(fā)揮作用)(84)依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設局(規(guī)劃局)的介紹，“三塊地”實施過程中，其主要在“多規(guī)梳理”、供地規(guī)劃合理性審核、建設審批等環(huán)節(jié)扮演一定角色。以“農(nóng)地入市”為例，前期多規(guī)梳理，也即哪些地能入市，規(guī)劃局為牽頭部門，作用重要；以農(nóng)地征收為例，規(guī)劃局在用圖許可證頒發(fā)有權限；在宅基地事務方面，規(guī)劃局負責頒發(fā)“鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證”，該證是取得房產(chǎn)證的前期證明之一。在權職上，規(guī)劃和國土往往“互相謙虛”，實際上都是“三塊地”改革的“強勢部門”。、農(nóng)業(yè)局、民政局、財稅局等六個政府部門(85)關于“六牛耕地”現(xiàn)象所涉政府部門的選取，說明如下：實際工作中，“三塊地”統(tǒng)籌推進涉及的政府部門不止6家，此處主要是從“地的改革與人的改革如何相平衡”這一線索選取了兩組共計6個政府部門，即此處“六牛耕地”所涉部門，采取的是李培林老師寫作“羊城村故事”時的類型化處置方式，共分兩組：一組政府部門主要面向“農(nóng)村土地改革”，這類部門往往很強勢(如國土資源局等)；另一組政府部門主要面向“農(nóng)村土地上人的改革”，這類部門往往相對頗為弱勢(如農(nóng)業(yè)局等)。之所以如此類型化關聯(lián)政府部門，是因為在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，就“三塊地”統(tǒng)籌推進而言，不同政府部門之間的分歧，突出體現(xiàn)在如何認知和處理此改革事項中“農(nóng)村土地改革”與“農(nóng)村土地上人的改革”這對矛盾復合體。，故如此命名。其大意指的是，在同一行政層次之內(nèi)，在面臨同一件本需要協(xié)力才能有效處置的工作時，相關政府部門一些作為，卻往往體現(xiàn)為“貌合神離”，從而陷入“合作困境”。這種“六牛耕地”現(xiàn)象折射出的政府部門間合作困境，又突出體現(xiàn)于“人地關系矛盾的處置”，即“地的改革”和“人的改革”之間的利益關系何以平衡。“橫向罅隙”則是對“六牛耕地、方向不一”現(xiàn)象的進一步理論概括。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

其一，“三塊地”統(tǒng)籌推進中的“制度墮距”：成績與不足。

就D縣情形而言，截至2017年11月底數(shù)據(jù)，“三塊地”統(tǒng)籌推進的基本信息如下：第一，就“農(nóng)地入市”而言，已實現(xiàn)入市151宗，面積1035畝，成交金額2.21億元，集體經(jīng)濟收益1.8億元，惠及農(nóng)民和農(nóng)民群眾10余萬人。第二，就“農(nóng)村土地征收”而言，從確定征地范圍、合理提高補償標準、嚴格規(guī)范征地程序等方面入手，完善出臺了《D縣土地征收管理實施辦法(含可以征收土地項目目錄)》 《D縣土地征收留用地安置管理規(guī)定》等改革制度。縮小征地范圍后，D縣土地征收的面積同口徑比上年同期減少12%左右。統(tǒng)籌改革以來，D縣已按新政策實施了34批次土地征收(7020畝)，未發(fā)生因征地引起的群體性上訪事件，實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。第三 ，就“宅基地制度改革”而言，圍繞“厘清一戶一宅、保障戶戶有宅、管好宅宅法定、創(chuàng)新顯化物權”工作思路，展開一系列改革，例如，全縣累計清理“一戶多宅”5549戶，清理整治率實現(xiàn)100%，全縣無房戶、危房戶宅基地保障率實現(xiàn)100%。制定了《農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證若干問題處理意見》，累計發(fā)放宅基地使用權證97968本，應發(fā)盡發(fā)率達到100%。體現(xiàn)在“顯化物權”方面，一是建立宅基地退出補償機制，目前有償退出1865戶，涉及面積2051畝；二是探索建立農(nóng)村宅基地有償選位、超標宅基地有償使用機制，目前已在2個村開展了試點，涉及農(nóng)戶116戶；三是落實農(nóng)房抵押權能，累計農(nóng)房抵押貸款1473戶，金額2億元 。(86)以上數(shù)據(jù)來自于調(diào)研資料整理。

據(jù)此可見，在“三塊地”統(tǒng)籌推進改革中呈顯出的“制度墮距”，足以體現(xiàn)出“三塊地”統(tǒng)籌推進中的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和關鍵問題。在“三塊地”改革過程中，“地的改革”和“人的改革”并沒有呈現(xiàn)出齊頭并進的態(tài)勢，而是存在著不小的差距： 在“地的改革”快速推進，受到媒體、學界和政府高度重視的同時，與土地制度改革密切關聯(lián)的“人的改革”卻進展緩慢，沒有受到足夠的重視，甚至淪為“默默無聞”的地步，二者之間存在的差距，我們稱之為“制度墮距”。之所以如此言，是因為在經(jīng)濟新常態(tài)時期，“三塊地”改革不只是農(nóng)村土地的改革，而是與農(nóng)地上的人及其權益保障密切關聯(lián)的一項農(nóng)村綜合性改革。但就目前來看，“三塊地”改革基本上還是一項“見地不見人”的改革，作為資源(財源)的“地”的改革受到過度關注，而“人”的問題卻沒有受到應有的重視。

其二，“地的改革”與“人的改革”關系如何平衡：部門間的分歧所在。

承上，不難發(fā)現(xiàn)，除國土部門之外，“三塊地”統(tǒng)籌推進改革試點牽涉農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、金融財稅等部門，涉及整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性布局，需要調(diào)動多方資源、整合多方力量。為此，部門之間需要通力合作，以實現(xiàn)協(xié)力共進。但在實際操作中，卻往往僅僅是某一部門在“發(fā)聲”，其它關聯(lián)部門則更多是“象征性參與”。在D縣，主要體現(xiàn)在負責“地的改革”的政府部門(如國土資源局等)與負責“人的改革”政府部門(如農(nóng)業(yè)局等)之間關于“三塊地”統(tǒng)籌推進改革試點的認知和實踐的差異。比如，包括“三塊地”在內(nèi)的農(nóng)地改革，是否只是局限于土地資源配給范疇的改革，還是可以納入農(nóng)村集體產(chǎn)權制度范疇之中的一體化改革，進而，如何平衡“地的改革”與“人的改革”之間的利害關系，將成為“三塊地”統(tǒng)籌推進工作順利且深度實施過程中難以逾越的一道關卡。這是因為，對于試點中新的農(nóng)地制度安排而言，要回答的問題不只是“地向何處去”，還有“地上的人向何處去”，如農(nóng)村居民、村民、村股份經(jīng)濟合作社成員或社員等不同類型“農(nóng)民”及其對應權益的具體界定。其實，關于這類跨部門合作的訴求，在相關官方文件中也經(jīng)常突出強調(diào)。

姑且以“三塊地”統(tǒng)籌推進之宅基地制度改革為例加以進一步說明：D縣國土部門認為，其提出的“厘清一戶一宅、保障戶戶有宅、管好宅宅法定、創(chuàng)新顯化物權”操作方式，富有制度創(chuàng)新性。而農(nóng)業(yè)部門則認為，國土部門的工作重心依然僅僅只是落在“宅”上，而不是“宅里面的人”，而“如何合理界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，并對成員所擁有的各項財產(chǎn)性權利進行規(guī)范”才是解決宅基地問題的關鍵，如果人的關系搞不清，地的關系也不可能真正弄明白。對于D縣而言，基于其自身近年來在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面已經(jīng)取得的業(yè)績，(87)D縣位于Z省北部，縣域總面積936平方公里，被稱為“創(chuàng)業(yè)新城”。2016年，全縣完成生產(chǎn)總值425.2億元，財政總收入72.8億元。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值41.7億元，村級集體經(jīng)濟總收入2.4億元，村均收入180萬元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入46444元，農(nóng)村居民人均純收入27140元，城鄉(xiāng)收入比為1.7∶1，率先進入城鄉(xiāng)融合階段。在新的城鄉(xiāng)關系塑造時期，面臨一些新情況：繼2013年在全省率先完成村集體資產(chǎn)股份制改革和戶籍改革后，城鄉(xiāng)人員流動及其權益保障日益多樣化和復雜化。例如，截至2016年底數(shù)據(jù)，戶改后D縣農(nóng)村新出生人口約為11000人，另外，全縣農(nóng)村婚姻嫁娶、親屬投靠、大學生回遷農(nóng)村、離退休返鄉(xiāng)定居等人口約為7000人，這幾類群體陸續(xù)向所在村股份經(jīng)濟合作社提出了宅基地使用權共有人資格等權益訴求。因此，在更寬松的遷移政策下，如何實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革之下股權的靜態(tài)管理與村股份經(jīng)濟合作社社員身份的動態(tài)管理相結合，如何有效解決新增人員和新生人員身份認定問題，以及如何合理區(qū)分村股份經(jīng)濟合作社社員與行政村村民之間權益的異同等事宜，都急需加強對“人的改革”的關注。(88)2017年10月18日；10月24日；10月31日；11月27日，訪談和田野記錄。

另外，在D縣“三塊地”統(tǒng)籌推進過程中，民政局等與“人的改革”關聯(lián)較多的政府部門，持有與農(nóng)業(yè)局類似觀點，認為村集體經(jīng)濟組織成員即村股份經(jīng)濟合作社社員權等產(chǎn)權關系的確立，有助于村民自治的新發(fā)展和鄉(xiāng)村秩序的重建，有助于鄉(xiāng)村整體治理機制的規(guī)范和創(chuàng)新。

承此，就D縣“三塊地”統(tǒng)籌推進而言，政府部門間在宅基地問題上的分歧或許也是對劉守英所言一個觀點的實踐性回應，即“在中國農(nóng)村幾項土地安排中，宅基地制度是最落后的一項制度安排”。(89)劉守英：《城鄉(xiāng)中國由單向城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動》，《農(nóng)村工作通訊》2017年第10期。

于是，分析包括“三塊地”改革試點在內(nèi)的農(nóng)地制度改革邏輯，可以有兩種取向：其一，繼續(xù)鎖定在農(nóng)村土地資源配置角度，就土地論土地，各部門繼續(xù)“畫地為界”，各行其是；其二，有鑒于“鄉(xiāng)村振興”之鄉(xiāng)村是一個系統(tǒng)空間的活化，可以參照當下正在實施的深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革要求，將“地的改革”與“人的改革”統(tǒng)籌起來實施，避免將二者割裂開來，促進兩類政府部門走出各自藩籬、聯(lián)袂開展農(nóng)地和農(nóng)村改革。

由此可見，經(jīng)由“三塊地”統(tǒng)籌推進改革，進一步推進農(nóng)村土地制度安排的合理化與農(nóng)村治理體系的現(xiàn)代化，關涉的不只是經(jīng)濟學層面的產(chǎn)權制度問題，還有社會學層面的組織制度問題，尤其是政府制度設計之中的組織結構和制度環(huán)境。

(三)案例簡析

1.“橫向罅隙”：概念界定

相較于“縱向共謀”，“橫向罅隙”雖然具有政治錦標賽關于“橫向競爭”(90)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。的某些特質(zhì)，但在內(nèi)容上要豐富很多，比如，部門間心態(tài)上相互輕視、行為上各行其是，表面上貌似積極合作、同心協(xié)力，實際上相關工作缺乏協(xié)同、重復投入等。例如，在一次“三塊地”主題座談會上，一位在農(nóng)經(jīng)線工作超過25年的技術骨干談道：

“‘鄉(xiāng)村振興’的立足點是人不是地，現(xiàn)在是本末倒置，注意力都放到國土部門的土地改革上了。”

另一位在縣農(nóng)業(yè)局工作30年以上的技術骨干告訴我們：

“國土部門啊，雖然出現(xiàn)得比較晚，但強勢得很，他們做事情時根本不搭理農(nóng)業(yè)局的，像耕地征用，征完后的攤子都留給農(nóng)業(yè)局等部門去處理了，包括什么村資審核乃至于投訴上訪等。當然，也有對農(nóng)業(yè)局客氣的時候，比如土地確權等，我們農(nóng)業(yè)局這邊是在2010年之后才開始部分參與農(nóng)地開發(fā)。再說，環(huán)保部門是干什么的機構，好像它們只負責城市工廠污染罰款就可以了，農(nóng)村污染都甩給了農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，也不看看，農(nóng)林部門到底可以有多大能耐將農(nóng)村的事情都管起來？”

一位縣農(nóng)辦的科長補充道：

“土地改革的前置條件是將農(nóng)民的行政身份和經(jīng)濟身份搞清楚，將農(nóng)村的全部生產(chǎn)生活要素產(chǎn)權關系理清楚，農(nóng)村權能改革的重要性遠大于土地改革。至于什么宅基地改革，我認為純屬自找麻煩，根本沒有弄明白里面的主體是誰。這好比你在杭州有一處破房子，不能因為國家要辦G20(指2016年G20峰會)，擔心我這破房子影響市容，就千方百計打我這房子主意，甚至就是想把這房子拆掉，政府能做的充其量是幫著刷刷漆、粉粉墻……”(91)以上來源于訪談資料，2018年1月5日。

于是，作為政府組織結構暨部門間合作困境的一種體現(xiàn)，尤其體現(xiàn)于需要通力合作的工作項目或任務，“橫向罅隙”主要指同一基層政府內(nèi)部不同部門之間“難以合伙做事”或者“偽合作”，突出表現(xiàn)為政府部門間形成合力難，可視作政府失靈的一種“新體現(xiàn)”。這一概念進一步彰顯了既有地方政府研究文獻通常把“地方政府視為一個利益整體或單一行動主體”的不足之處。而缺失有效的制度安排，特別是政治、經(jīng)濟、人事、資源的配置，是導致此類現(xiàn)象的重要原因。進而言之，關于“橫向罅隙”形成原因當有不同的詮釋，如從組織行為角度分析而言，則主要是基于組織結構及其之上利益格局的變動。

這里需要指出的是，“橫向罅隙”的存在，并非對政府部門過往工作及其跨部門合作的否定，而是對政府行為多樣性、復雜性的反映。本文的重心在于突出，在大力推行實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的新時代，有鑒于土地制度改革的綜合性和復雜性，急需跨政府部門的合作，以協(xié)調(diào)推進相關制度改革。然而，我們觀察到的現(xiàn)實是，負責“地的改革”的部門與負責“人的改革”部門在合作上的“貌合神離”現(xiàn)象，部門之間的“橫向罅隙”導致“地的改革”和“人的改革”不能同步推進，從而表現(xiàn)出“見地不見人”的特征。

2. “橫向罅隙”現(xiàn)象的普遍性

上文基于“三塊地”改革過程中D縣下屬不同職能部門之間的互動關系提出了“橫向罅隙”這一核心概念，指出它是導致跨部門合作陷入困境的原因。然而，這里需要強調(diào)指出的是，由于“橫向罅隙”導致跨部門合作困境不是存在于特定地區(qū)、特定領域的少數(shù)極端個案，而是一種普遍存在的組織現(xiàn)象。

首先，僅就D縣而言，導致跨部門合作困境的橫向罅隙，并不僅僅存在于“三塊地”改革過程中，在其他事務中也同樣經(jīng)常存在。在調(diào)研中，一位在D縣工作了近30年，先后在縣府辦、財政局、宣傳部等部門任職的老同志，以自己的親身經(jīng)歷向筆者含蓄地指出，一起做事時，部門之間互相扯皮是經(jīng)常發(fā)生的事；至于跨部門合作，空喊口號多過實際行動。(92)以上來源于訪談資料，2018年1月11日。據(jù)我們?nèi)甓嗟母櫽^察，在D縣，“橫向罅隙”具有長期存在、重復再生特質(zhì)，并不僅局限于“三塊地”改革領域。比如，在建設“美麗鄉(xiāng)村”過程中，農(nóng)辦、民政等不同政府部門操辦出“美麗村莊、美麗庭院、美麗田園、美麗莊園”等不同版本的“美麗鄉(xiāng)村”。

其次，“橫向罅隙”不僅僅在D縣存在，在其它地區(qū)的基層政府以及其它層級政府內(nèi)部不同部門之間也同樣存在。據(jù)媒體報道，“一些(‘三塊地’)試點地區(qū)基層干部表示，農(nóng)村土地改革要突出系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，打通各部門的‘一畝三分地’。”(93)宋曉東，王立彬，劉碩：《農(nóng)村“三塊地”改革試點期限為何要延長？》，《新華每日電訊》2017年11月2日第9版。這表明，D縣在“三塊地”改革過程中存在的橫向罅隙現(xiàn)象，并非少數(shù)個案，在其它試點縣(市、區(qū))具有一定程度的普遍性。另外，以近年來社會普遍關注的房價調(diào)控為例，2003年以后，中央出臺了一系列調(diào)控房價的政策，但效果似乎并不明顯。一位住房和城鄉(xiāng)建設部的副部長在談到為何房價越調(diào)越高時對媒體無奈地表示：房價調(diào)控需要多部門協(xié)同配合，需要增加土地供給，還要金融、稅收等部門和行業(yè)的支持才行，“住建部調(diào)控房地產(chǎn)市場的手段很少，幾乎沒有什么手段。因為土地在國土部門，稅收在稅務部門，金融在銀行部門”(94)李偉：《住建副部長叫苦，稱調(diào)控房價幾乎毫無手段》，《重慶晚報》2010年3月8日。。這反映出，在科層組織中，由于缺乏對專業(yè)化的職能部門之間有效的協(xié)調(diào)機制，部門常常會陷入本位主義的困境，其深層原因耐人尋味。

最后，橫向罅隙導致的跨部門合作困境，并不是中國特有的現(xiàn)象，國外的政府機構也同樣存在，因而是科層制的固有難題。科層制(又稱官僚制)內(nèi)部部門間日益精細的專業(yè)化分工存在協(xié)調(diào)的客觀需求。分工有余、協(xié)調(diào)不足，則導致部門的“孤島化”、管理與服務的“碎片化”。隨著社會的發(fā)展，公共事務的復雜程度不斷提高，需要跨部門協(xié)作治理的公共事務日益增多，這對以專業(yè)化分工為特征的科層制提出了有力的挑戰(zhàn)。20世紀90年代，以強調(diào)跨部門合作為核心的“整體性政府”(Whole of Government/Holistic Government)、“協(xié)作性政府”(Joint-up Government)等概念應運而生，以解決以分割管理為特征的碎片化管理存在的低效率問題。

四、過度市場化：對“橫向罅隙”的一個組織學解釋

上文呈現(xiàn)了在D縣“三塊地”改革過程中，導致跨部門合作困境的“橫向罅隙”這一經(jīng)驗現(xiàn)象，并指出“橫向罅隙”并不只是極端個案，而是具有一定普遍性的組織現(xiàn)象。接下來，需要進一步回答的問題有：“橫向罅隙”現(xiàn)象為何長期存在并重復發(fā)生？跨部門合作困境長期存在的組織制度基礎是什么？

“重復再現(xiàn)的組織現(xiàn)象是建筑在穩(wěn)定持續(xù)的組織制度基礎之上和相應的組織環(huán)境之中的產(chǎn)物”(95)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。。對于政府行為的研究，“所有的行為分析都必須放到特定的情景中進行”。比如，“在討論地方政府功能時，必須將它們由行政法典及政府命令規(guī)定的功能與它們實際執(zhí)行的功能區(qū)別開來”(96)瞿同祖，范忠信，晏鋒譯：《清代地方政府》，法律出版社，2003年。。在下文，我們把部門置于轉(zhuǎn)型期特有的政府組織體系中進行考察，探索跨部門合作困境的組織制度根源。

(一)UM混合型結構：D縣政府的組織結構類型

錢穎一等學者在20世紀90年代率先提出了M型政府結構假說(97)錢穎一，許成鋼：《中國的經(jīng)濟改革為什么與眾不同：M型的層級制和非國有部門的進入與擴張》，《經(jīng)濟社會體制比較》1993年第1期。，用以解釋中蘇為什么會走上不同的改革路徑，并表現(xiàn)出截然不同的績效。而M型結構可進一步區(qū)分為競爭型和合作型兩種類型，它們有不同的組織原則，并分別從部門間的競爭和合作獲得收益；這兩種不同類型的M結構互不相容，一個組織很難同時從內(nèi)部競爭和合作中獲得收益，因為同時鼓勵部門之間的競爭和合作是極其困難的(98)徐建牛，丘海雄：《效率、權力還是制度？關于M型結構的理論爭辯和實證研究述評》，《廣東社會科學》2008年第5期。。而從學者已有的研究成果可以看出，如果把中國政府視為一個科層組織，與競爭性M型結構比較吻合。這啟發(fā)我們從組織結構的角度對D縣觀察到的橫向罅隙現(xiàn)象尋找理論解釋。

從組織結構的角度去觀察，在縣級政府內(nèi)部，我們可以發(fā)現(xiàn)同時具有U型和M型兩種組織結構類型。一方面，縣級政府內(nèi)部基于專業(yè)化分工而設置的各個職能部門之間是相對集權的U型結構，每個部門的專業(yè)化程度高，不同部門之間的互相依賴程度也很高；另一方面，在縣政府與下屬各鎮(zhèn)(街)之間，是高度分權的M型結構，不同的鎮(zhèn)(街)之間同質(zhì)性高，互依性比較低。因此，從整體上看，在縣域內(nèi)部的組織結構，是一種U型與M型疊加在一起的雙重結構，或者叫UM混合型結構。而這種結構要高效運作，需要遵循不同的組織管理原則。

(二) “以U型之形、行M型之實”：部門間關系的過度市場化

組織并不是追求效率最大化的單一的行動主體，而是“一種政治競技場”(99)埃哈爾·費埃德伯格：《權力與規(guī)則 組織行動的動力》，張月譯，格致出版社，2017年，第159-161頁。。組織內(nèi)部高度分化，在實際運作過程中，組織會改變既定的目標(100)Michels，Robert.，“Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy，”New York: Free Press，1915.(101)Selznick，Philip，“Leadership in Administration，”New York: Harper & Row，1957.，“組織目標是組織成員之間互動的內(nèi)在產(chǎn)物”(102)埃哈爾·費埃德伯格：《權力與規(guī)則 組織行動的動力》，張月譯，格致出版社，2017年，第187頁。。達爾頓從社會沖突的角度對組織現(xiàn)象進行了經(jīng)典的研究，指出：組織中的沖突不僅存在于不同的層級之間、不同的群體之間，也存在于不同的部門之間、不同的個人之間；而組織沖突的根源在于不同行動主體之間的利益之爭。(103)Dalton，Melville，“Conflicts between Staff and Line Managerial Officers，”American Sociological Review，Vol.15，1950，pp.342-351.(104)Dalton，Melville，“Men Who Manage，”New York: Wiley，1959.

上文我們已經(jīng)指明縣級地方政府內(nèi)部是一種UM混合型結構。從形式上看，基層政府與內(nèi)部不同的職能部門形成一種U型結構。然而，部門領導的晉升錦標賽，部門之間的圍繞資源、權力和地位的競爭以及縱向協(xié)調(diào)機制的不健全，使得部門間關系過度市場化，這構成了“橫向罅隙”這種現(xiàn)象長期存在并重復發(fā)展的組織根源。

首先，從個體層面看，基層政府部門負責人之間存在的“晉升錦標賽”是造成“橫向罅隙”現(xiàn)象的微觀基礎。“晉升錦標賽”這種制度安排為組織內(nèi)部“橫向競爭”提供了強大的制度激勵。(105)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府官員激勵與治理(第2版)》，格致出版社，2017年，第131頁。而“橫向競爭”不僅僅表現(xiàn)在塊塊層面，即不同地方政府之間的“地區(qū)競爭”，也同樣存在于同一政府內(nèi)部不同的條條層面，即同一政府內(nèi)部不同職能部門之間的“部門競爭”。在縣域范圍內(nèi)，塊塊之間的地區(qū)競爭發(fā)生在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的主要領導之間，而條條之間的部門之爭則發(fā)生在政府各職能部門的主要領導之間。但應該強調(diào)指出的是，這并不是兩場相互獨立的晉升錦標賽。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道主要領導和職能部門主要領導同處于一個晉升錦標賽的競技場上。過往學者主要關注地區(qū)之間的橫向競爭對中國經(jīng)濟增長積極效應和消極影響，已有的研究成果已經(jīng)汗牛充棟。而對部門之間的橫向競爭的影響卻鮮有涉及。事實上，后一種競爭所帶來的負面效應可能比前者更大，因為后者的專業(yè)化分工在客觀上有更高的跨部門合作與協(xié)調(diào)的需要，而部門領導人的橫向競爭成為這種跨部門協(xié)作困境的微觀基礎。在D縣“三塊地”改革調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)局的一位部門負責人和國土資源局的一位部門負責人曾是同學關系，分別負責此次改革任務的對應任務，但除了正常的業(yè)務往來之外，其基本沒有私下非正式的社會交往，而且，這種私人的同學關系網(wǎng)絡并未成為跨部門合作的“潤滑劑”。就D縣“三塊地”改革而言，部門之間的橫向競爭導致的一個結果是“地的改革”快速推進，而與之高度相關的“人的改革”進展緩慢，而且，前一部門負責人獲得了明顯升遷，后一部門負責人原地踏步。據(jù)此，在“三塊地”改革話語體系中衍生出“見地不見人”的現(xiàn)象，也就見怪不怪了。

其次，從部門間的橫向關系看，部門間圍繞資源、權力和地位的爭奪，是導致“橫向罅隙”的直接原因。從組織學的角度看，為達成特定組織目標，組織會基于專業(yè)化分工原則設置內(nèi)部職能部門。因而，不同部門之間分科執(zhí)掌、各管一攤是科層組織專業(yè)化分工的一個結果。改革開放以來，經(jīng)濟績效逐漸成為政府認同的主要來源之一。而基層政府對不同部門的資源依賴程度，很大程度上決定了不同部門在基層政府內(nèi)部的權力結構中的地位。多年來，中國形成了以工業(yè)化、城市化為核心的增長模式。在這種模式下，土地是這種增長模式得以形成和持續(xù)的關鍵資源，是實現(xiàn)經(jīng)濟增長和財政增收的發(fā)動機。因而，對于基層政府而言，土地是一種實現(xiàn)財政增收、推動經(jīng)濟增長的核心戰(zhàn)略資源；而“地上的人”，通常更多地被視為一種需要關注和解決的問題。基層政府內(nèi)部的資源依賴結構以及在此基礎上形成的內(nèi)部權力結構，很大程度上決定了不同部門在不同事務上的發(fā)言權。而部門一、二把手的行政級別以及各部門的辦公條件，在很大程度上可以反映該部門在地方權力結構中的地位。比如，由于“三塊地”改革工作出色，在D縣，國土部門一把手新晉級為副處級(待遇)，二把手晉級為正科級(待遇)，明顯高于掌管“人的改革”的農(nóng)業(yè)局的行政級別。另外，掌管“地的改革”的國土部門擁有一座獨立大院辦公樓，這也是掌管“人的改革”的農(nóng)業(yè)局所不能比擬的。這種基于資源依賴而形成的基層政府內(nèi)部的權力結構，直接影響到不同部門在“三塊地”改革過程中的發(fā)言權和影響力。盡管上層號召基層“落實三塊地試點與農(nóng)村相關改革相統(tǒng)籌”，但實際上主管“地的改革”的國土資源局主導三塊地改革，而主管“人的改革”的農(nóng)業(yè)局在“三塊地”統(tǒng)籌推進改革中趨于邊緣化，最終導致“三塊地”改革形成“見地不見人”的格局。

最后，縱向協(xié)調(diào)的失靈，使得地方政府“橫向罅隙”的彌合難以建立長效機制。如何破解部門間的“橫向罅隙”問題，目前可以見到官方的思路為：“統(tǒng)籌推進改革試點，必須加強組織領導，落實‘一把手’責任”。(106)在“三塊地”統(tǒng)籌改革文件中常見的表述。的確，為破解政府部門間在推進“三塊地”之類農(nóng)村改革事宜中的“橫向罅隙”難題，D縣政府也采取了相應措施，比如，成立了類似的縣級“深改小組辦公室”或者“某某試點工作領導小組”，用于協(xié)調(diào)部門利益和設計總體行動方案。但這類機構及其聯(lián)席會議機制更多具有“一事一議”性質(zhì)，主要分布在有關職能部門，比如，由國土資源局牽頭的“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市深改小組”(后來升級為“農(nóng)村土地制度改革工作領導小組”，負責“三塊地”統(tǒng)籌推進)，由農(nóng)業(yè)局牽頭的“農(nóng)村集體資產(chǎn)股改小組”，由組織部和農(nóng)辦牽頭的“發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟工作領導小組辦公室”等。不過，在實際執(zhí)行中，往往形式多于實質(zhì)，個別部門往往主導實質(zhì)性話語權，其它協(xié)調(diào)部門則更多的是一種“象征性參與”，部門間“協(xié)而不調(diào)”的現(xiàn)象仍然存在。因此，作為D縣試圖破解“橫向罅隙”的應急性手段，成立“小組(辦公室)”難以產(chǎn)生切實功效。

而近年來，政府組織一些制度安排，在一定程度上可能提高了縱向協(xié)調(diào)部門間關系的難度。相關的制度安排主要有兩個方面：一是“放管服”的推行。隨著在條條內(nèi)部自上而下的權力和責任下放，一些地方政府的職能部門權力快速擴張。例如，在D縣，根據(jù)一位主管“三塊地”改革副局長的介紹，如今，在很多用地事宜上，縣國土資源局擁有的審批權限已經(jīng)接近省級國土資源廳。這種情況會產(chǎn)生多個方面的影響：首先，原本主要表現(xiàn)在上級政府部門間的合作困境現(xiàn)象會下沉到地方；其次，很大程度上會影響基層政府內(nèi)部不同部門間的權力結構，使該部門在處理與同級政府其它部門關系時擁有更多的談判砝碼；最后，這也在一定程度上會提高到該部門及主要領導人在基層政府中的地位和權力。 二是地方主要領導(縣處級一把手、二把手)的出生地回避制度、任期制導致他們在縣域之間的頻繁流動，這在很大程度上弱化了地方主要領導對轄區(qū)的統(tǒng)攝能力；而職能部門的主要負責人則由長期在縣域內(nèi)流動的本地人擔任，這一定程度上提升了他們對部門事務的實際控制權。這種情況會進一步強化地方領導與部門領導之間的信息不對稱，使得地方領導人對部門合作的協(xié)調(diào)很難奏效。

(三)小結

綜上所述，縣級政府與下屬各部門是U型結構，與各鎮(zhèn)、街道是M型，因而從整體上看，縣政府與下屬各職能部門及鎮(zhèn)(街)之間是一種UM混合型結構。但在M型結構不同“塊塊”(鎮(zhèn)、街)之間的競爭性關系，同樣存在于U型結構中原本應該協(xié)調(diào)一致的不同的職能部門之間，從而表現(xiàn)出過度市場化的特征，我們把它可以概括為“以U型之形、行M型之實”，而這正是導致橫向罅隙的組織結構根源。簡而言之，作為地方政府組織行為的一個“非常規(guī)行為”，“橫向罅隙”根源于基層政府部門領導間的晉升競爭，也有部門間的資源、權力和地位之爭，同時與基層政府縱向信息不對稱有關。

結合D縣的例子，上述政府組織制度特征，最終誘致“三塊地”改革表現(xiàn)出“重地不重人”的特征 。例如，國土、財稅、建設等“與地的關系較為密切的部門”占據(jù)優(yōu)勢地位；而農(nóng)業(yè)、民政等與“地上人的關系較為密切的部門”則明顯處于弱勢 。關于這一點，以縣域改革著稱的D縣，不同政府機構僅存在辦公場所的位置差別，也可作為一個補充說明。(107)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國土資源局財大氣粗，深受政府重視，擁有獨立辦公場地(建設和財政稅務等部門也如此，都是可以為縣政府“大添光彩”的部門)。因此，如果政府部門結構關系沒有大的改變，關于部門間合作出現(xiàn)形式大于實質(zhì)，實屬正常。其中，既有科層組織由于缺乏協(xié)調(diào)而導致本位主義的因素，也有部門主要領導人之間、部門之間為晉升、資源、權力而競爭的因素。換言之，“橫向罅隙”現(xiàn)象，既與科層組織內(nèi)部專業(yè)化分工的各職能部門協(xié)調(diào)困境有關，也與政府組織部門間過度市場化的關系有關。當然，此層面涉及的已不只是地方政府治理，還涉及國家層面的現(xiàn)代化治理體系構建。

這樣，基于D縣案例研究，在“三塊地”統(tǒng)籌推進過程中，由于“六牛耕地、方向各異”而陷入跨部門合作困境的經(jīng)驗現(xiàn)象，本文提出了“橫向罅隙”概念去概括基層政府部門間的“另類”關系。并在此基礎上提出“以U型之形、行M型之實”以及“部門間關系的過度市場化”，對“橫向罅隙”現(xiàn)象做出了組織學的詮釋。

五、余論:橫向罅隙、新一輪土地制度改革與鄉(xiāng)村何以振興

2018年是改革開放40周年。一定意義上，這40年也是經(jīng)濟建設和政府行為相互磨合的40年，是土地制度、組織制度等制度變遷的40年。若論哪個詞語可以概括40周年的特質(zhì)，莫過于“轉(zhuǎn)型”二字了，不僅經(jīng)濟社會建設處于持續(xù)性轉(zhuǎn)型之中，地方政府及其治理機制和體系同樣也處于轉(zhuǎn)型之中。只不過，后者轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)，既涉及組織結構層面的轉(zhuǎn)變，也涉及組織制度層面的調(diào)整。因此，以農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村發(fā)展為例，有以下三個方面值得深入探討：

(一)關于“橫向罅隙”

客觀地說，前文關于“橫向罅隙”的討論，并不是對D縣“三塊地”統(tǒng)籌推進改革試點工作的質(zhì)疑或者否定。受益于自身城鄉(xiāng)發(fā)展相對均衡等因素，作為一個“三塊地”試點明星縣，D縣的工作自有其可圈可點之處。而且，本文的主旨也并不在于闡釋D縣“三塊地”改革的褒貶，而是面向政府部門間合作困境的一般性的學理探究。再則，一定意義上，“六牛耕地、方向不一”而致“橫向罅隙”，本也為正常，屬于科層組織內(nèi)缺乏協(xié)調(diào)導致的本位主義的體現(xiàn)，畢竟不同職能部門各司其責。而從組織結構層面而言，源自目標、激勵和約束等維度的異致性，分化的科層組織體系容易誘致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“走樣”(108)陳家建：《項目制與基層政府動員：對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。。這類關于科層組織運作內(nèi)部環(huán)境的探討，均可以納入“科層化和科層規(guī)則的動態(tài)演變范疇”(109)王旭輝：《從抽象到具體：對科層組織運作動態(tài)的分析——以〈工業(yè)組織的科層制類型〉、〈科層組織的動態(tài)〉為線索》，《社會學研究》2008年第3期。。但問題是，當面臨“三塊地”統(tǒng)籌推進試點這類需要“勁朝一處使”重大改革項目時，部門間“齊心協(xié)力路徑何以實現(xiàn)”，變得格外重要。

與此同時，有鑒于政府體系職責同構，相應存在的治理問題也同構。于是，可以推論，縣域內(nèi)不同部門間存在的問題，在縣以上同樣存在，比如，基層政府部門間的協(xié)調(diào)不足而致的“橫向罅隙”可以是上一層級部門間存在的問題在縣一級的延伸和反映。因而，我們認為，在D縣觀察到的政府部門間的“橫向罅隙”現(xiàn)象，并非孤立個案。之所以有此言，從方法論層次看，D縣案例可視作“管中窺豹”式分析，盡管存在“可見一斑”的局限，但也不排除還存有“窺一斑而知全豹”的可能。同時，從實踐覆蓋面看，無論是宅基地還是“三塊地”，都是一場全國范圍內(nèi)的改革試點。受制于我國特定政治體制和行政機制，基本可以推測出，在此輪新一輪土地制度改革過程中，存在于D縣政府部門間的“橫向罅隙”現(xiàn)象，也將不同程度或形式上存在于其它地區(qū)及其對應層次地方政府之內(nèi)。

(二)關于新一輪土地制度改革

正因為“新時代要有新氣象，更要有新作為”(110)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月18日。,落實到“鄉(xiāng)村何以振興”議題，土地自然是繞不過去的坎。這是因為，土地制度，作為改革開放以來中國政治經(jīng)濟制度的基礎性安排，其改革歷來是中國全局改革關鍵而敏感的領域。(111)劉守英：《中國土地制度改革——上半程及下半程》，《國際經(jīng)濟評論》2017年第5期。

無疑，包括“三塊地”在內(nèi)的新一輪土地制度改革將構成“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要環(huán)節(jié)。其實，在統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革過程中，在農(nóng)村用地事宜上，關于地方政府部門間的“橫向罅隙”類問題，政府部門也有所認識，試圖予以矯正。例如，在2017年底，國家國土資源部與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合下文，明確提出，在做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障方面，國土部門需要與發(fā)改、農(nóng)業(yè)、建設等部門一道，“強化部門協(xié)同配合和協(xié)同聯(lián)動”(112)國土資規(guī)〔2017〕12號，國土資源部、 國家發(fā)展和改革委員會《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》。。

政府部門之間“橫向罅隙”狀況的改變，既涉及技術層面的行政科層化治理改革，也涉及整個科層體系的重建重構。于是，盡管中央反復號召“不馳于空想、不騖于虛聲”、“齊心協(xié)力、真抓實干”，落實到實踐中，無論是農(nóng)地改革還是鄉(xiāng)村振興， 都需要避免不同的職能部門“各唱各的調(diào)”、“各吹各的號”。尤其是宅基地這類改革，其間的“人地關系協(xié)調(diào)極其重要”，如沒有部門間的有效合作，最終結果堪憂。因此，從組織結構和政治、經(jīng)濟、人事資源統(tǒng)籌配置角度考慮，有必要適當增加負責“人的改革”部門的話語權和晉級空間。

(三)鄉(xiāng)村如何振興

綜上，政府部門間的“橫向罅隙”問題，關涉的不只是新一輪土地制度改革能否順利實施，還關涉“鄉(xiāng)村何以振興”。在“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的新時代，作為特定類型“前進中的問題”，也是“轉(zhuǎn)型中的困惑”(113)李友梅：《中國特色社會學學術話語體系構建的若干思考》，《社會學研究》2016年第5期。，“橫向罅隙”涉及政府組織結構的轉(zhuǎn)型及其組織規(guī)則的建立方式以及對應各類資源的再配置，比如職位權力和職位關系的厘定。對于政府行為而言，“橫向罅隙”既是資金和人事等行政資源配置部門差異化的折射，也是部門利益分化的效應顯現(xiàn)，或可視為科層制運作的一種“意外后果”。問題的解決，受制于基層權力運行體系的重構重建及其之上政府管理體制機制的更新，涉及其間科層規(guī)則的類型、性質(zhì)和數(shù)量等測量指標。反過來，如缺失基于“制衡原則”政府組織架構的優(yōu)化組合，基層治理體制則可能繼續(xù)呈現(xiàn)為有多元而無統(tǒng)一。進而言之，在地方政府治理制度安排事宜上，倘若在組織邊界、目標、結構、技術、過程以及與周邊環(huán)境關系上缺失清晰界定，以及對其中“結構性制約因素”缺失仔細考察，那么，政府部門間的組織沖突則難以避免，出現(xiàn)諸種意料之外的潛功能現(xiàn)象也屬于正常，甚至可能出現(xiàn)“反功能顯性化”。

當然，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施涉及諸多面向，而能否克服政府部門間的“橫向罅隙”類合作困境僅是其中一個維度。本文關于“橫向罅隙”現(xiàn)象的組織分析，主要是基于地方“三塊地”改革試點的田野觀察，存在方法和實證資料上的不足，因此，這一分析概念和理論思路存有可拓展空間。