特別行政區國家機關憲法解釋提請權的制度空間

張晉邦

特別行政區國家機關憲法解釋提請權的制度空間

張晉邦

（廈門大學 法學院，福建 廈門 361005）

特別行政區治理過程中產生的一系列實踐問題表明，“一國兩制”豐富的憲法內涵和深遠的憲法價值亟待得到準確解讀，并通過恰當的憲法解釋機制導入特區現實治理中。目前，我國的憲法解釋制度對特區釋憲提請權缺乏確認，立法法框架下通過取消特區立法機關的憲法審查要求權從而取消了特區所有國家機關的相應權力，特區僅有部分國家機關具有憲法審查建議權但缺乏提請動力。特區國家機關行使憲法解釋提請權是一種憲法義務，符合國家憲法體制，也體現了特區維護國家主權安全與發展利益的憲法職責。在尊重基本法主導作用的同時，通過將憲法解釋提請權賦予特區行政長官，強化特區治理中的憲法要求，鞏固特區的憲制秩序，有利于促進特區治理方式的時代轉型。

“一國兩制”；特別行政區；國家機關；憲法解釋提請權；制度空間

一、特別行政區國家機關憲法解釋提請權的現實需要①本文主要以香港特別行政區為研究對象，但由于港澳特別行政區制度構造具有高度相似性，基本憲法原理同樣適用于澳門特別行政區。為表述方便，文中“特區”為“特別行政區”的簡稱，“釋憲”為“憲法解釋”的簡稱。

“一國兩制”指在中華人民共和國境內，國家主體實行社會主義制度，港澳臺等地區保留原有的資本主義制度和生活方式長期不變。作為我國擱置意識形態爭議、解決歷史遺留問題、實現祖國完全統一的基本方針政策，“一國兩制”由我國1982年憲法確認為憲法原則，構成人們對特別行政區憲制秩序的核心理解和基本概括。憲法相關條款和特別行政區基本法則被認為是對“一國兩制”的規范形成和制度落實。香港和澳門回歸以來，逐步走上了與祖國內地優勢互補、共同發展的寬廣道路，“一國兩制”由科學構想變成生動現實［1］，展現出巨大的理論優勢，取得了舉世矚目的成就。

然而，“一國兩制”在香港特別行政區的治理實踐中遭遇新的問題［2］，深層次問題逐漸凸顯［3］。在政治環境上，香港特區內部政治對立加劇，香港青年國民教育問題突出，社會長期撕裂，政治光譜出現極化現象，基礎性政治共識的形成非常困難。在政制發展上，香港基本法所設計的行政主導體制趨于弱勢，公務員體系應對政治風險的意愿與能力顯現不足，立法會反對派非理性掣肘，法院司法能動意識強烈，特區憲法機關忠誠合作義務履行不強，難以形成憲制合力。在產經結構上，香港遲遲難以完成第三次經濟轉型，產業結構單一化且出現“服務業空心化”現象［4］；結構性失業問題凸顯，社會階層流動固化。在社會思潮上，民生問題與民主問題捆綁，階級話語通過身份話語表達，社會運動頻發以致觸發犯罪［5］。香港去殖民地化工作未竟全功，本土主義和分離意識抬頭，意識形態主張遭遇地緣政治勢力借用，公民認同問題誘致國民認同問題。從非法“占中”到當前“反修例風波”，香港正面臨“回歸以來最嚴峻的形勢”［5］。頻發的暴力事件沖擊香港社會法治底線，令國人感到痛心，引發了社會各界廣泛的“擔憂、不安和焦慮”［6］。在當前事態下，部分人群產生了對“一國兩制”的錯誤的質疑心態。這些錯誤的質疑心態不僅影響了人們對“一國兩制”的準確認識，也影響了“一國兩制”在特區的全面正確貫徹實施。

應該看到，“一國兩制”不僅是解決國家統一問題的制度安排，更是具有持久生命力的思想體系，其自身的豐富內涵和與時俱進的發展性，亟待通過有力的憲法制度予以挖掘和實現。“一國兩制”不僅是關于維護國家主權的宏觀制度，更是富于想象力的治理理論，其有關主權要求與治權義務高度統一的辯證關系，亟待通過準確的憲法機制予以釋明。“一國兩制”不僅創設了在特區施行的特殊憲制秩序，同時為特區憲制秩序的長期穩定預設了維護機制。其基礎性的憲法要求亟待通過整全的憲法安排予以貫徹。習近平總書記明確指出，保持香港、澳門長期繁榮穩定，實現祖國完全統一，是實現中華民族偉大復興的必然要求。必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保“一國兩制”方針不會變、不動搖，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣［7］。在新時代背景和當前形勢下，“一國兩制”豐富的憲法內涵應得到準確解讀和有力澄清，其深遠的憲法價值應得到深入挖掘和鞏固發展，并通過恰當的憲法設計有效地導入特區現實治理工作之中。

近年來，一批公法學者積極投身于憲法解釋制度的研究工作之中，推動了我國憲法解釋學的勃興，為激活我國憲法解釋制度、探索憲法的具體實施機制提供了參考。但是，相關研究對憲法解釋制度之于國家憲制結構的內在關聯缺乏概括，對憲法解釋制度可能的影響范疇缺乏整體的勾勒、攝取與研究。其中，尤以對特別行政區制度的忽視為甚。目前關于憲法解釋提請主體的研究，大多數程序設計意見都未曾言及特別行政區國家機關的釋憲提請權。既有的研究觀點可以概括為，憲法在港澳特區的適用問題通過港澳基本法完成即可，憲法的解釋問題在港澳轉換為基本法解釋問題，沒有必要專設釋憲程序予以疏導。憲法是一國的根本大法，是一國諸種基本制度的集成。基本法終究替代不了憲法，基本法解釋和憲法解釋是兩種層次完全不同的制度，無法相互替代。憲法解釋制度在特別行政區的適用空間是一個值得探討的難點，憲法解釋制度的特別行政區之維理應得到重視。

二、特別行政區國家機關憲法解釋提請權的制度缺失

（一）現有憲法解釋制度缺乏對特區國家機關憲法解釋提請權的確認

憲法第67條第1款授予全國人大常委會解釋憲法、監督憲法實施的職權，因此，我國行使憲法解釋權的國家機關主要是全國人大常務委員會。但憲法解釋不同于憲法修改，憲法第58條明確了全國人大常委會的國家立法機關地位，第67條第4款授予了全國人大常委會法律解釋權。因此，全國人大常委會的憲法解釋應屬于一種立法性的解釋，雖然目前憲法尚未規定憲法解釋程序，但根據全國人大憲法解釋與法律解釋的同構性，全國人大的釋憲工作可主要通過立法程序予以推定。

全國人大常委會解釋權的運作受到立法法、全國人大組織法和全國人大常委會議事規則的程序限制。全國人大組織法第32條明確，有權向全國人大常委會提交議案的主體是中央國家機關和一定數量的代表委員。立法法第26條、第27條明確，有權向全國人大常委會提交法律案的主體是中央國家機關和一定數量的代表委員。全國人大常委會議事規則第11條也將常委會職權范圍內的議案提請權主體確認為委員長會議、國務院、中央軍委、最高法、最高檢、全國人大各專門委員會、十人以上聯名常委等中央國家機關及團體。可見，我國的立法權主要由中央國家機關行使，不包括特別行政區在內的地方國家機關。由于確保法制統一的憲法需要，立法法第46條擴大了法律解釋提案主體的范疇，除國務院、中央軍委、最高法、最高檢和全國人大各專門委員會等中央國家機關外，省、自治區、直轄市的人大常委會也擁有向全國人大常委會提請法律解釋的權力。并且，立法法賦予了普通行政區域和民族自治地方分別制定地方性法規和自治條例、單行條例的權力。有學者將我國這種立法權分配制度背后所暗合的中央與地方關系的權力分配原則稱為“行為聯邦制”［8］。由于特別行政區對其地方事務實行高度自治，這一“行為聯邦制”下的釋法提請權下放對象不包括特別行政區相關國家機關。

此外，憲法第62條第2款規定全國人大具有監督憲法實施的職權，第12款規定具有改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定的職權。由于全國人大最高國家權力機關的憲制地位和其行使監督憲法實施職權所隱含的憲法解釋的邏輯必然，全國人大也擁有憲法解釋權，只不過這種憲法解釋權區別于全國人大常委會的憲法解釋權，處于一種非常態化的運作狀態之中。全國人大的權力運作同樣受到程序限制，全國人大組織法第9條、第10條與立法法第14條、第15條同樣排除了特別行政區國家機關直接向全國人大提出法律案的權力。

可見，全國人大及其常委會雖因其憲制地位可針對特區事務主動釋憲，全國人大及其常委會釋憲作為憲法實施活動在我國主權范圍內具有整體適用效力，且香港和澳門基本法第20條亦都明確港澳特區的國家機關可享有全國人大、全國人大常委會或中央人民政府授予的其他權力（自然包括釋憲提請權）。但由于全國人大及其常委會的釋憲機制受到立法法、全國人大組織法、全國人大常委會議事規則等法律法規的嚴格約束，這些法律法規均未直接授予特別行政區國家機關法律提案權和法律解釋提案權。特區不具有提請權，缺乏直接的程序通路，這使得有關特別行政區的憲法解釋問題必須借由中央國家機關代為提起或依賴于全國人大主動釋憲。

（二）現有憲法審查制度限制特區國家機關憲法審查提請權的行使

憲法審查與憲法解釋息息相關，憲法審查的本質是憲法判斷，憲法解釋的本質是憲法理解，憲法審查是憲法解釋的必然結果，憲法解釋是憲法審查的必經途徑［9］。憲法審查的進行必然需要和觸發憲法解釋工作。我國現行憲法審查制度主要為憲法和立法法所規范。與憲法解釋制度類似，憲法雖明確了全國人大監督憲法實施的憲制地位，但由于全國人大常委會行使權力的常態性，憲法第67條第1款、第6款、第7款和第8款將常態化的憲法審查權主要賦予全國人大常委會行使。全國人大常委會憲法審查權的運作目前主要依賴立法法所安排的提請權機制，立法法第99條授予相關國家機關向全國人大常委會提請憲法審查的權力。一般而言，除列入附件三以外的全國性法律均不在港澳特別行政區實施，因此立法法第99條所確立的憲法審查機制以及立法法第99條所指向的憲法審查對象即內地法規在特別行政區一般并不適用。這使得特區既喪失了提請憲法審查的程序渠道，也喪失了憲法審查的提請必要。值得注意的是，這一觀點未必完全成立。需要看到，港澳基本法分別在其第20條中規定，特別行政區可以享有中央所授予的權力。因此立法法第99條如果授予了特區相關國家機關憲法審查提請權，港澳特區國家機關則完全有資格行使這一權力。立法法第99條共3款，均為授權條款；第1款與立法法第46條配合，將向全國人大常委會提出對行政法規以下的規范性文件進行憲法審查的要求權，授予國務院、中央軍委、最高法、最高檢和省、自治區、直轄市的人大常委會；第2款將有權向全國人大常委會提出行政法規以下的憲法審查建議的權力，賦予前款規定以外的其他國家機關、社會團體、企事業組織和普通公民。特區國家機關憲法審查提請權，需從這兩款規定中析出。

1．立法法明確特區國家機關不能行使憲法審查要求權

立法法第99條第1款的授權對象較為明確，未將憲法審查要求權授予港澳特別行政區相關國家機關，但其授權原理具有豐富的法理內涵。這一款通過明確取消特區立法機關的憲法審查要求權，從而取消了所有特區國家機關的憲法審查要求權。立法法第99條第1款所圈定的憲法審查要求權主體分別是中央國家機關和地方國家機關，其中地方國家機關主要是指省、自治區、直轄市這一級別的國家機關。我國憲法所確立的省級地方建制主要有三種，分別是普通行政區域、民族自治區域和特別行政區域，特別行政區域與其他兩種行政區域應享有同等的憲法地位。對應這種憲法地位，如果立法法有意愿確認特區國家機關的憲法審查提請權，就應該在第99條第1款的要求權授予對象中予以體現，這是特區相關國家機關的憲法位階決定的。立法法第99條第1款規定的具有憲法審查要求權的地方國家機關分別是普通行政區域的立法機關和民族自治區域的立法機關。據此推理，特區國家機關中行使這種憲法審查要求權的也只能是立法機關。立法法第99條第1款并未授予特區立法機關憲法審查要求權，即意味著特區所有國家機關均不具有憲法審查要求權。

2．立法法明確部分特區國家機關可行使憲法審查建議權

（1）特區立法機關不具有憲法審查建議權。問題的關鍵在于對立法法第99條第2款的理解，該款規定與立法法第99條第1款有著較深刻的規范關聯。根據立法法第99條第1款的規定，特區立法機關不具有憲法審查要求權，那么特區立法機關是否可依據第2款的規定，具有憲法審查的建議權呢？應當看到，特區立法機關不屬于第2款中的“前款以外的其他國家機關”，不能擁有第2款所規定的憲法審查建議權。

首先，該條第1款所確立的憲法審查要求權程序與第2款所確立的憲法審查建議權程序相互排斥，彼此獨立。根據立法法第99條的規定，我國憲法審查的提請權被拆分為要求權和建議權兩種，第1款規定憲法審查的要求權，第2款規定憲法審查的建議權，這是兩種不同的程序權力。從條款次序反映的權力程序來講，第1款優先于第2款，這就決定了要求權優位于建議權。從權力效力來講，要求權的剛性強于建議權。根據該條第1款的規定，當國務院等提請權主體書面提出憲法審查的要求時，全國人大常委會工作機構即須分送有關專門委員會進行審查處理，即遵從“直送程序”。但根據第2款規定，當相關國家主體提起憲法審查的建議時，相應的處理程序是先由全國人大常委會工作機構對審查建議進行研究，認為“有必要時”才送交有關專門委員會進行審查，即奉行“中轉程序”。可見，立法法第99條第1款和第2款的規定雖載明憲法審查的要求和建議均由全國人大常委會工作機構作第一手處理，但審查的程序和權限明顯不同。從權力主體來看，審查程序與主體資格具有對應性。如果一個主體適用了第1款的直送渠道，自然無需全國人大常委會工作機構審核，不再經過第2款中轉渠道，兩個報送程序并列獨立、相互排斥。

其次，港澳特區行使憲法審查要求權的只能是立法機關。按照立法法第99條第1款的授權邏輯，地方國家機關中行使憲法審查要求權的只能是立法機關。特別行政區也應同樣如此，由特別行政區立法機關行使憲法審查要求權。

再次，特區中行使憲法審查要求權的只能是特區立法機關，而且由于要求權程序與建議權程序的彼此排斥，這就決定了特區立法機關如果被賦予憲法審查提請權的話，也只可能被賦予行使憲法審查要求權，無法再行使建議權。立法法第99條第1款取消了特區立法機關的憲法審查要求權，而且又由于第2款的互斥關系，特區立法機關無法行使憲法審查建議權。這實際上意味著取消了特區立法機關全部的憲法審查提請權。

（2）其他國家機關具有憲法審查建議權但缺乏提請動力。按照港澳基本法的相關規定，港澳特別行政區的國家機關除了立法機關外，還有行政機關和司法機關等其他地方國家機關。根據立法法第99條第2款的規定，港澳特區的行政機關和司法機關可以享有立法法第99條第2款所規定的憲法審查建議權。但正如前文所言及的，立法法第99條所針對的審查對象主要是內地施行的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，它們并不在港澳特區實施。并且按照職權法定的公法原理，港澳其他國家機關行使憲法審查建議權應當依據他們自身行使職權的需要。這些國家法規在港澳特區不發生直接的法律效力，也就使得立法法框架內的港澳其他國家機關的憲法審查建議權雖具有程序上的可能，但在現實中很難啟動。港澳基本法附件三均載明了在特區施行的若干全國性法律，港澳基本法第18條均明確全國人大常委會享有對附件三進行主動增減的權力、對特區進入緊急狀態后實施其他全國性法律的決定權。特區司法機關在案件審理過程中可能產生的國家法規解釋問題，均有可能出現對不在特區施行的國家法規進行憲法審查的需要。但這不是立法法目前所設定的審查框架所主要針對的情形。雖然特區立法機關以外的國家機關具有憲法審查建議權，但由于立法法下憲法審查的主要對象即國家法規難以在特區實施，特區行使憲法審查建議權的實際需要被大大限縮了。

三、特別行政區國家機關憲法解釋提請權的規范依據

（一）特別行政區國家機關提請憲法解釋屬于憲法義務

憲法第5條規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”遵守憲法是一切國家機關共同的憲法義務。憲法第5條與第31條關于特別行政區制度的規定均處于憲法總綱之內，具有同等的效力位階，憲法第31條不構成第5條的特別法。根據憲法規范內在效力融洽統一的推定，憲法第31條意味著對第5條的更新，憲法第5條與第31條應當被認為相互一致，并不發生矛盾［10］。因此，可以推定，憲法明確了包括特別行政區國家機關在內的所有國家機關均有維護憲法尊嚴、保證憲法實施、遵守憲法規定的憲法義務。

全國人大及其常委會屬于國家權力機關，擁有包括監督憲法實施在內的廣泛職權。國家行政機關、國家監察機關、國家審判機關、國家法律監督機關和國家軍事機關均受到全國人大及其常委會的憲法和法律監督。全國人大及其常委會同時屬于憲法所明確的國家立法機關，其職權行使一般以立法活動為主。這就造成了我國的憲法實施主要通過立法活動進行。這種立法活動既是一種職權意義上的憲法權力，也是一種實施憲法的憲法義務。根據憲法第67條規定，全國人大常委會擁有包括解釋憲法、解釋法律、撤銷行政法規、撤銷省級地方法規在內的廣泛立法職權。全國人大常委會的權力運作受到全國人大組織法、立法法、各級人大常委會監督法和全國人大常委會議事規則的規范。這些法律法規對全國人大常委會的職權行使主要通過立法性程序進行規定。

作為代議機構，奉行立法程序進行工作的全國人大常委會，其擁有的憲法解釋權力應當也是一種立法活動。因此，全國大人常委會行使憲法解釋職權，同樣是一種為了保證憲法實施的憲法義務。相應地，包括特區國家機關在內的國家機關向全國人大常委會提請憲法解釋，不僅是在行使憲法賦予的憲法職權，也是在履行保障憲法實施的憲法義務。

（二）特別行政區國家機關提請憲法解釋符合憲法體制

憲法解釋是憲法實施的重要環節。憲法解釋活動在很大程度上通過對憲法規范內涵的闡釋來確認憲法秩序、整合權力運作、規制非憲行為、保障憲法體制。釋憲權是主權的重要體現。作為一國憲制運作的核心要素，憲法解釋權一般由中央國家機關掌控，并按照各國憲制的具體情況分授不同主體提請權，在釋憲啟動裝置的設計中完成對各個提請主體的涵蓋和規制。憲法解釋提請權的授予在中央與地方關系的建構上起到了重要作用。將某些地方國家機關納入釋憲提請主體范疇，就意味著將其權力運作納入了憲法渠道予以監控。“國家機關的憲法解釋提請權既是遵守憲法和實施憲法的行為，也是糾正違反憲法和法律行為的活動。”［11］憲法解釋提請權既是一種權力，也意味著一種義務和責任。

我國憲法文本雖未明確標示國家的單一制構造，但憲法下的權力分配和權力運作均體現了單一制的國家體制。在單一制下，地方權力來自中央授權，地方運作受到中央管控。我國憲法第31條通過設立特別行政區制度的方式賦予了港澳特區高度自治權力，使得港澳特區享有廣泛的行政、立法、司法等權力。但值得注意的是，即便特區享有高度自治權力，仍然沒有改變其作為中華人民共和國地方行政區域的憲法事實。特區與中央的憲法地位并不對等，特區從屬于中央，特區政府直轄于中央政府。目前，特區國家機關缺乏釋憲提請資格、游離于國家釋憲體制之外的現狀，既使得國家無法有效地吸納特區大量存在的憲法解釋需要，也無法通過憲法解釋規范特區相關國家機關的權力運作，更與單一制的憲法體制相違背。此外，應當看到，我國憲法第30條與第31條共同完成了地方行政區域制度的構建［10］。按照這兩個憲法條款的設計，我國共有普通行政區域、民族自治區域和特別行政區域三種地方區域。這三種地方區域均是國家主權所及范圍，直接對中央負責，具有相同的憲法位階。雖然相同的法律效力位階不一定就意味著憲法權限完全相同，但一些根本性的權力授予在單一制的憲法體制之下應當具備同等性。特別行政區作為與其他行政區域并列的憲法建制，特區國家機關應當享有與其他行政區域國家機關類似的憲法解釋及憲法審查提請權力。

（三）特別行政區國家機關提請憲法解釋體現憲法職責

不是所有的國家機關都具有憲法解釋提請權。憲法解釋的提請主體必須滿足兩個條件：一是享有憲法職權并對其管轄的事務具有最終決定權；二是享有憲法職權的國家機關具有適用和執行憲法的權力，其適用和執行憲法的行為直接發生法律效果［11］。根據我國憲法和基本法所確立的特別行政區制度，特別行政區至少在出現以下憲法爭議時應由特區相關國家機關提請憲法解釋［10］。首先，特區國家機關作出有關基本權利義務增減的法律行為時，有必要提請憲法解釋。能夠在特區作出具有立法性質行為的國家機關主要有港澳特區行政長官、港澳特區立法會、港澳法院。其次，在特別行政區直接適用的全國性法律涉及憲法爭議時，有必要提請憲法解釋。根據基本法規定，凡列于該法附件三之法律，由特區在當地公布或立法實施。其還包括一些全國人大常委會和國務院直接針對特區制定的特別法律。再次，特區國家機關因執行憲法直接適用的條款產生憲法爭議時，有必要提請憲法解釋。再其次，特別行政區終審法院作出涉及中央權力及中央與特區關系的判決且未提請基本法解釋時，有必要提請憲法解釋。最后，特別行政區法院受理直接以憲法作為訴由的案件時，有必要通過終審法院提請憲法解釋。

如果按照主管原則，僅從相關憲法爭議產生的主管單位來確定此種爭議憲法解釋提請權的主體，那么包括行政長官、特區終審法院、特區立法會在內的特區主要國家機關均具有憲法解釋的提請資格。憲法第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”憲法這一條款體現了國家在設立特別行政區制度時需要遵循必要性原則和因地制宜的靈活性原則。不同于內地所施行的人民代表大會制度，香港和澳門特別行政區在政制設計上體現了基于權力制衡基礎上的行政主導體制。首先，在行政長官的法律地位上，根據香港基本法第43條和澳門基本法第45條的相關規定，行政長官是特別行政區的首長，代表特別行政區。行政長官依照基本法的規定對中央人民政府和港澳特別行政區負責。行政長官在特區擁有超然于行政、立法和司法三個機關的法律地位［10］。其次，在行政長官的產生上，根據基本法的相關規定，行政長官在當地通過一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出，較特區立法會和法院、檢察院而言，具有較為廣泛的認受性和民意代表性［10］。再次，在行政長官的任命上，行政長官的任命必須經由中央政府批準，行政長官直接對中央負責，與中央具有較為緊密的憲法和法律聯系［10］。最后，在行政長官的職權上，基本法賦予了行政長官包括領導特區政府、執行特區法律、法律簽署權、法律公布權、財政預算案簽署權、行政決策權、行政命令權、人事任命權和提案權在內的廣泛職權［10］。可見，特別行政區政治架構主要圍繞行政長官進行設計。行政長官在特區范圍內具有終局性的憲法職權，其憲法職權行使也會直接發生法律效果。特別行政區憲法解釋提請權沒有必要完全比照內地由立法機關行使，因為立法機關并非特區的主要權力機關；也不可分授給特區法院、特區立法會和特區檢察機關，以免行政主導體制受到沖擊。憲法解釋提請權作為非常重要的憲法權力，應當賦予特別行政區行政長官行使，以進一步鞏固特區的行政主導體制，使行政長官更好地履行調和三權、領導特區的憲法職責。

四、特別行政區國家機關憲法解釋提請權的治理價值

“一國兩制”實踐在香港特別行政區和澳門特別行政區取得了舉世公認的成就。但是，基本法所確立的政治經濟文化體制在特區尤其是在香港遭受了諸多挑戰。實踐的需要促使治港治澳思維轉換，“一國兩制”作為一項新生事物需要不斷發展。憲法的實施除創設一般憲制秩序外，還可通過授權立法創設特殊地方憲制秩序。我國憲法在創設一般憲制秩序時還創設了特別行政區憲制秩序［12］。憲法和基本法共同構成特區的憲制秩序。基本法作為憲法重要的實施機制，需要得到尊重，但憲法才是我國最為權威的整合機制。憲法作為國家的根本大法，其人權保障功能有利于接納和吸收特區人權政治語境中的權利保護話語，其規范國家權力運作的功能則有利于整合中央管治權與港澳高度自治權之間的權力關系，利于國家統合的達成［10］。港澳治理問題的解決需要站在中國憲法的高度去認識。國家治理體系和治理能力現代化的一個重要標志就是憲法在國家治理中能夠發揮重要作用，能夠直面深層次的政治問題，通過憲法技術層面的溝通和對話成功減少政治對抗所產生的震蕩，并在憲法的基礎上逐漸形成新的政治共識。這將有助于特區治理工作的一系列推進。隨著“一國兩制”實踐的發展，特區治理的方式理應實現時代轉型。賦予特別行政區國家機關以釋憲提請權，將特區的政治爭議納入憲法整合機制中解決，將是完成這種轉型的重要開端。

［1］ 中華人民共和國國務院新聞辦公室．《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書［EB/OL］．（2014-06-10）［2019-08-24］．http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/2014/31039/31042/Document/1372893/1372893.htm．

［2］ 周葉中．“一國兩制”法理內涵新釋［J］．中國評論月刊，2014（12）：204．

［3］ 鄒平學，張晉邦，李岳峰．香港基本法頒布25周年的回顧與前瞻——基本法實施中的青年、媒體、教育問題學術研討會會議綜述［J］．江漢大學學報（社會科學版），2016（4）：20-28+125-126．

［4］ 大公網．香港服務業需警惕空心化［EB/OL］．（2016-04-18）［2019-08-24］．http://news.takungpao.com/ paper/q/2016/0418/3307051.html．

［5］ 鄒平學．香港市民應從青年學生健康成長角度抵制違法暴力行為［EB/OL］．（2019-08-16）［2019-08-24］． http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/41357/zy41361/Document/1661997/1661997.htm．

［6］ 國新辦舉行專家學者談對香港當前事態看法吹風會［EB/OL］．（2019-08-15）［2019-08-24］． http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/41357/index.htm．

［7］ 習近平．決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）［N］．人民日報，2017-10-28（1）．

［8］ 鄭永年．“行為聯邦制”：中央地方關系的變革與動力［J］．決策，2014（8）：96．

［9］ 朱福惠，張晉邦．憲法審查與憲法解釋的關聯性——國家機關提請權框架下的展開［G］．中國憲法年刊（2016· 第十二卷）．北京：法律出版社，2017：44-57．

［10］ 朱福惠，張晉邦．特別行政區憲法解釋提請權的法理依據與實踐動因［J］．中南大學學報（社會科學版），2018（5）：47-57．

［11］ 朱福惠，楊立云．論我國憲法解釋的提請主體［J］．湘潭大學學報（哲學社會科學版），2017（1）：17-24．

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D921

A

2096-3378（2019）05-0020-08

10.13946/j.cnki.jcqis.2019.05.003

張晉邦，廈門大學法學院憲法學與行政法學專業博士研究生。

張晉邦．特別行政區國家機關憲法解釋提請權的制度空間［J］．統一戰線學研究，2019（5）：20-27．

責任編輯：林華山