論人民政協制度的國家制度性質

張 峰

論人民政協制度的國家制度性質

張 峰

（北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心，北京 100081）

結合人民政協制度的形成發展歷程，深刻領會習近平總書記關于人民政協的創新性論斷的深刻內涵，推動人民政協制度更加成熟更加定型，需要解決人民政協在歷史進程中的發展定位和發展趨勢問題。人民政協制度是國家實體性制度，而不是具體履職制度以及支撐履職的工作制度。作為國家實體性制度的人民政協制度，需要依靠完整的程序性制度運行。人民政協既要充分發揮專門協商機構的作用，也要建立健全系統完備的、以政協章程為基礎的工作制度體系。這樣才能使人民政協制度更加成熟更加定型，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出貢獻。

人民政協；國家制度；人民政協制度；國家治理

制度一般有兩個層面，一是關于國家某類政治組織在國家制度體系中的地位和作用的規定，稱為國家實體性制度，屬于國家制度的范疇；二是關于這類政治組織運行的規則，可稱之為程序性制度，屬于規章制度的范疇。汪洋在全國政協十三屆二次會議所作工作報告中指出：“要把推動人民政協制度更加成熟更加定型、發揮好專門協商機構的作用，作為新時代的新方位新使命。”有人認為，“人民政協制度”是指人民政協的具體履職制度以及支撐履職的工作制度。筆者認為，盡管中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度能大體涵蓋人民政協，或是說能為人民政協提供制度保障，但其與人民政協制度畢竟不是全等關系。人民政協制度更加成熟更加定型，是作為人民政協的新方位提出來的，是一種更高的政治站位，要解決的是人民政協在歷史進程中處在什么樣的位置、有什么樣的趨勢問題。顯然，它是指作為國家實體性制度的人民政協制度，而不是人民政協的程序性制度。理解人民政協制度的國家制度性質，要結合人民政協制度形成和發展歷程，深刻領會習近平總書記關于人民政協三個創新性論斷的深刻內涵。

一、人民政協是具有鮮明中國特色的制度安排

制度安排又叫制度設計，就是制度的創制。一個國家走什么樣的政治發展道路，核心的問題是對國家政治制度進行設計和作出安排。習近平總書記指出：“設計和發展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一。要堅持從國情出發、從實際出發，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發展道路，還要把握現實要求、著眼解決現實問題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’。”［1］中國共產黨關于國家政治制度的設計到底經歷了什么樣的歷程呢？習近平總書記在黨的十九大報告中明確概括為“兩個制度安排”：一是“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排”；二是“人民政協是具有中國特色的制度安排”。特別是對后一種制度安排，習近平總書記指出：“中國特色社會主義制度的生命力，就在于這一制度是在中國的社會土壤中生長起來的，人民政協就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。”［2］“兩個制度安排”深刻揭示了人民代表大會制度和人民政協制度作為國家政治制度的內在聯系，體現了中國共產黨關于國家政治制度設計的高度政治智慧。

人民代表大會制度是中國共產黨最早的政治制度設計。這一制度學習的是蘇聯的蘇維埃制度模式。土地革命時期，中國共產黨曾建立中華蘇維埃共和國，實行蘇維埃代表大會制度。蘇維埃代表大會制度成為人民代表大會制度的雛形。1940年1月，毛澤東就國家政體問題提出：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”［3］毛澤東設計的人民代表大會制度，有時也叫人民代表會議制度，屬于蘇維埃制度模式，但又與之有別。毛澤東指出：“我們不采取資產階級共和國的國會制度，而采取無產階級共和國的蘇維埃制度。代表會議就是蘇維埃。自然，在內容上我們和蘇聯的無產階級專政的蘇維埃是有區別的，我們是以工農聯盟為基礎的人民蘇維埃，‘蘇維埃’這個外來語我們不用，而叫做人民代表會議。”［4］我國人民代表大會制度與蘇聯蘇維埃制度的不同，主要是內容上原則上的不同。毛澤東明確說：“有些人懷疑共產黨得勢之后，是否學俄國那樣，來一個無產階級專政和一黨制度。我們的答復是：幾個民主階級聯盟的新民主主義國家，和無產階級專政的社會主義國家，是有原則上不同的。毫無疑義，我們這個新民主主義的制度是在無產階級的領導之下，在共產黨的領導之下建立起來的，但是中國在整個新民主主義制度期間，不可能、因此就不應該是一個階級專政和一黨獨占政府機構的制度。”［5］概括起來，蘇聯是無產階級專政和一黨制，我們是各革命階級聯盟的人民民主專政和中國共產黨領導的多黨合作制。中國共產黨人對人民代表大會制度作出這樣的適合中國國情的設計，為后來人民政治協商會議代行全國人民代表大會職權奠定了政治理論基礎。

1948年，隨著人民解放戰爭的順利推進，毛澤東認為，在目前形勢下召集人民代表大會，成立民主聯合政府，業已成為必要，時機亦已成熟。“但欲實現這一步驟，必須先邀集各民主黨派、各人民團體的代表開一個會議。在這個會議上，討論并決定上述問題。此項會議似宜定名為政治協商會議。”［4］90中共中央發布“五一口號”，號召“迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會、成立民主聯合政府”。中國共產黨的提議得到了各民主黨派和民主人士的響應。按照毛澤東的設想，新政協只是起過渡性的作用，新中國還是要通過人民代表大會來建立政府。1948年9月8日，毛澤東在中共中央政治局會議上的報告中指出：“人民民主專政的國家，是以人民代表會議產生的政府來代表它的。”［4］13610月初，新政協的籌備工作開始。在起草《共同綱領》的過程中，民主人士章伯鈞、蔡廷鍇認為，按照當時國內形勢，尚有未解放的地區，此時召集人民代表大會不現實，因此提出“新政協即等于臨時人民代表會議，即可產生臨時中央政府”［6］。中共接受了這個建議，在1948年11月形成的《中國人民民主革命綱領草稿》第二稿中規定：“由新政協直接選舉臨時中央政府。”

中共領導人不是簡單地接受黨外人士的建議，而是有更深遠的考慮，即不是把新政協當作臨時人民代表會議，而是使其代行全國人民代表大會職權；不是產生臨時中央政府，而是產生正式的中央政府。1949年1月8日，毛澤東在《目前形勢和黨在一九四九年的任務》中提出：“一九四九年必須召集沒有反動派代表參加的以完成中國人民革命任務為目標的各民主黨派各人民團體的政治協商會議，宣告中華人民民主共和國的成立，組成共和國的中央政府，并通過共同綱領。”［4］2343月5日，中共中央召開七屆二中全會，批準關于召開沒有反動分子參加的新的政治協商會議及成立民主聯合政府的建議。1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京召開。毛澤東宣布：“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權。”［4］343

人民政協之所以代行全國人民代表大會職權，直接原因是迅速建立新中國政權的需要。是以普選方式建政還是以協商方式建政，是當時面臨的一項重大選擇。普選方式建政的路徑是自下而上推進，先由地方逐級召開人民代表大會通過選舉建立地方政權，然后通過全國性普選召開全國人民代表大會建立中央政權。這不僅需要很長時間，而且還可能出現地方政權形成后進行統一的困難，甚至會出現聯邦制國家的局面。周恩來就此指出：“將來人民代表大會，是要經過普選方式來產生的。關于普選，本來應該做到普遍的、平等的、直接的、不記名的投票，但這對中國現在的情況來說，是非常困難的。”“關于直接選舉的問題，中國是全世界人口最多的國家，直接選舉目前實在不容易辦到。”［7］而協商方式建政的路徑是自上而下的推進，先通過在國家最高層次進行政治協商建立中央政權，然后在中央集中統一的領導下有序推進地方政權建設。這不僅簡便易行，而且符合我國歷史上形成的中央集權的政治文化傳統，能夠保證國家的團結統一。因此，中國共產黨選擇運用“通過協商方式產生的”人民政治協商會議來建立新中國的政權。這不僅是簡便易行的，而且是具有鮮明中國特色的，是具有高度政治智慧的偉大創造。

人民政協的產生并在國家政治生活中發揮巨大作用，意味著人民政協制度的形成。這一制度初步具備了國家政治制度的性質，主要體現在人民政協的三個定位上：

其一，人民政協是人民民主統一戰線的組織形式，體現了人民民主專政的政權性質。新中國建立的國家制度是人民民主專政的國家制度。毛澤東指出：“一切事實都證明：我們的人民民主專政的國家制度，較之于資本主義國家的政治制度具有極大的優越性。”［8］而人民民主專政又是統一戰線的政權。具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》指出：“中國人民民主專政是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線的政權，而以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導。”［7］80它同時規定：“中國人民政治協商會議為人民民主統一戰線的組織形式。”［7］82只要統一戰線存在，就需要人民政協的組織形式。周恩來指出：“我們的政權是人民民主專政，是以工人階級為領導的工農聯盟為基礎的人民民主專政。這樣的專政，包括了各民主階級，統一戰線也反映了我們政權的這一種性質。從開國以來，我們就決定了人民民主專政這樣的性質，現在還是這個性質。這就是說，我們這個統一戰線以及我們的政權，經過人大通過的憲法也還是這樣的性質。”［7］264只要中國仍然實行人民民主專政的政權，統一戰線及其組織形式人民政協就將繼續發揮它的作用。

其二，人民政協是各黨派的協商機關，是我國新型政黨制度的載體。中國人民政治協商會議第一屆全體會議的成功召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的確立。人民政協也因此成為我國新型政黨制度的載體，成為政治協商的基本組織形式。在政協第一屆全體會議期間，政治協商的重要事項大都是在政協進行協商的。如中華人民共和國憲法草案，中華人民共和國婚姻法草案，中央人民政府委員會歷次會議的重要議案，在正式通過前都經過人民政協協商。這就使人民政協成為各民主黨派發表各自政治主張的平臺。這也是中共中央在一屆全國人大召開后，作出保留人民政協的一個重要原因。毛澤東指出：“人民代表大會是國家權力機關，有了人大，并不妨礙政協進行政治協商。政協是各黨派的協商機關。各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事非常重要。”［9］“各黨派的協商機關”是人民政協在國家政治制度中一個重要定位，為后來把人民政協明確為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，奠定了堅實的組織基礎。

其三，人民政協對政府的工作起協商、參謀和推動作用，體現了新民主主義的議事精神。中央人民政府是由中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權而產生的。這引出了一個問題：政協全國委員會同中央人民政府是什么關系？周恩來在中國人民政治協商會議第一次全體會議召開前向政協代表所作的報告中指出：“人民政協全國委員會，便是同中央人民政府協議事情的機構。一切大政方針，都先要經過全國委員會協議，然后建議政府施行。”［7］36人民政協對人民政府具有建議權。這種建議權是人民政協的特殊性權利，雖然不具有剛性約束力，但是非常重要。毛澤東在全國政協一屆二次會議閉幕詞中指出：“我們的會議在暫時還是建議性質的會議。但是在實際上，我們在這種會議上所做的決定，中央人民政府是當然會采納并見之實行的，是應當采納并見之實行的。”［7］121人民政協的這種建議權，不單是在中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權期間具有，而且在不再代行全國人大職權之后仍然存在。“國家大政方針，仍要經過人民政協進行協商。”［7］36這是因為中國共產黨在創制人民政協之初，就沒有把它當作一個臨時性組織，而是作為一個長期存在下去并發揮特殊作用的政治組織。周恩來指出：“就是在普選的全國人民代表大會召開以后，政協會議還將對中央政府的工作起協商、參謀和推動作用。”［7］52人民政協對中央人民政府確實起到了這樣的作用。新中國成立初期進行的一切重大活動、頒布的重要政策法令，都會經過全國政協全體會議或常務委員會擴大會議協商。政府有關部門經常把政策、法令、條例送到政協全國委員會有關各組進行研究討論，甚至中央人民政府對部門的變更增減也會預先提到政協常委會協商。人民政協之所以能夠對人民政府起這樣的作用，其中一個重要原因是它體現了中國共產黨一貫倡導的協商民主精神。周恩來指出：“凡是重大的議案提出來總是事先有協商的，協商這兩個字非常好，就包括這個新民主的精神”［10］，“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，而在于事前的協商和反復的討論”［10］50。毛澤東指出：“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個商量政府。”［11］商量政府要有專門的商量機構來配合，這就是人民政協。

二、人民政協是國家治理體系的重要組成部分

國家治理體系就是國家的制度體系。習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”［7］547-548黨的十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力現代化”，就是國家制度和制度執行力的現代化。關于人民政協與國家治理體系的關系，習近平總書記指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用。”［2］71這一重要論斷啟發我們形成兩點重要認識。

其一，要把人民政協制度擺在國家治理體系的大系統中來認識其作為國家制度的地位。習近平總書記指出：“我們說要推進國家治理體系和治理能力現代化，國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統，這個系統的核心是中國共產黨，人大、政府、政協、法院、檢察院、軍隊、各民主黨派和無黨派人士，各企事業單位，工會、共青團、婦聯等群團組織，都要堅持中國共產黨領導。”［1］34系統的構建涉及系統內部要素的整合和各子系統的協調。在系統中能夠起到統籌協調作用的是系統的核心，在中國國家治理體系這個大系統中能夠起到這樣作用的是中國共產黨。習近平總書記指出：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”［1］31各個子系統都要堅持和維護中國共產黨的集中統一領導。如果沒有中國共產黨這個領導核心，就會出現子系統各自為政、政出多門、自行其是的問題，國家治理體系的大系統就形成不起來，即便形成也不能很好地運行起來，就會出現子系統相互掣肘、互相扯皮、內耗不斷的嚴重低效率問題。同樣，在國家治理體系的大系統中，子系統不是可有可無的，而是必不可少的，否則就不成其為系統。因此，既要加強黨的集中統一領導，又要支持人大、政府、政協等依法依章程履行職能、開展工作、發揮作用。各子系統發揮作用不是雜亂無章的，而是各有各的職能，各有各的特殊作用。“堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，是黨的十九屆三中全會為加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮，而提出的一個重要原則，也是對國家治理體系中各個子系統職能進行科學合理分工的基本思路。在我國國家治理層面，這主要涉及在黨中央領導下人大、政府、政協三者的職能分工和協調。在這個問題上，改革開放以來已經形成了明確的思路：關系國計民生的重大問題，通過人民政協進行協商，由人民代表大會行使國家權力進行決策，由人民政府執行實施。習近平總書記強調，各級黨委要重視和支持人民政協事業發展，把人民政協政治協商作為重要環節納入決策程序，對明確規定需要協商的事項必須經協商后再提交決策實施。

其二，從中國特色社會主義制度發展和完善的全過程來理解人民政協制度更加成熟更加定型。1992年初，鄧小平在視察南方重要談話中提出了一個重大戰略構想：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”［12］372經過長期努力，2011年，胡錦濤在“七一”講話中宣布，我們推進社會主義制度自我完善和發展，在經濟、政治、文化、社會等各個領域形成一整套相互銜接、相互聯系的制度體系。中國特色社會主義制度體系已經建立起來，并且是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的。為此，習近平總書記提出了“兩個半程”的頂層設計：“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經走過了，前半程我們的主要歷史任務是建立社會主義基本制度，并在這個基礎上進行改革，現在已經有了很好的基礎。后半程，我們的主要歷史任務是完善和發展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。”［13］更加成熟更加定型既是對整個中國特色社會主義制度體系的要求，也是對作為國家制度重要方面的人民政協制度的要求。實現人民當家作主，通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的，既要通過選舉民主保證權為民所授，又要通過協商民主保證權為民所用。人民政協制度正是這樣的選舉以外的制度。

三、人民政協要發揮作為專門協商機構作用

一般說來，國家制度是實體性制度，要有特定的實體性組織來支撐。人民政協制度也不例外。習近平總書記指出：“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化水平，更好協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。”［2］70這一具有高度政治智慧的重要論斷，深刻揭示了人民政協的實體性政治組織的性質，為明確人民政協制度作為國家制度的地位奠定了組織基礎，在中國國家制度發展史上具有開創性意義。

從國家層面來說，以實體性政治組織為支撐而形成的國家政治制度主要有四項。其一是以中國共產黨為領導核心而形成的中國共產黨領導的制度。習近平總書記指出：“中國最大的國情就是中國共產黨的領導。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產黨領導的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。”［1］28中國共產黨的領導地位是在歷史和人民選擇中形成的，是我國憲法以根本法的形式確立起來的。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，在憲法總綱第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。其二是以人民代表大會為組織形式而形成的人民代表大會制度。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。其三是以人民政府為組織形式形成的人民政府行政管理制度。國務院即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。這實際就是鄧小平提出的“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統”［14］341。這一系統意味著人民政府行政管理制度的建立并發揮作用。其四是以人民政協為組織形式而形成的人民政協制度。我國憲法序言載明：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。”這是人民政協制度存在的憲法依據。由于人民政協不是國家權力機關的特殊性，我國憲法未以條款形式對其作出規定，而主要通過政協章程來規范。2018年3月15日新修訂的《中國人民政治協商會議章程》，依據憲法作出明確規定，確立了人民政協制度作為國家制度的地位。

人民政協作為國家專門協商機構，必然要與其他國家機構形成一定關系，從而顯示出人民政協制度作為國家制度的作用。具體說來，主要是以下三種關系。

其一，對實現中國共產黨的領導起凝聚共識的作用。習近平總書記指出：“民主和協商是實現黨的領導的重要方式。通過發揚民主、廣泛協商，可以使統一戰線廣大成員更加普遍地認同黨的主張，更加自覺地團結在黨的周圍，跟黨走。”［1］129-130人民政協的政治協商是一個雙向發力過程，既是把中國共產黨的政治主張轉化為各民主黨派、無黨派人士、社會各界人士共識的過程，也是聽取各方面政協委員意見建議而豐富和完善中國共產黨的政治主張的過程。通過協商鞏固已有共識并不斷形成新的共識，是人民政協政治協商的基礎和前提，目的是畫出最大同心圓。習近平總書記指出：“什么是同心圓？就是在黨的領導下，動員全國各族人民，調動各方面積極性，共同為實現中華民族偉大復興的中國夢而奮斗。”［1］140-141政協協商的基本形式是行使建議權。毛澤東就政協的性質和任務指出：“政協的性質有別于國家權力機關——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關。有人說，政協全國委員會的職權要相等或大體相等于國家機關，才說明它是被重視的。如果這樣說，那末共產黨沒有制憲之權，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢？不能這樣看。如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。要區別各有各的職權。”［7］200這里清楚地表明政協的職權就是提建議，也就是毛澤東所提出的政協五項任務的第三項——“提意見”。“憲法的實施問題，鞏固人民民主制度問題，政協可以向人大常委會和國務院提意見。政協委員提意見，特別是發議論，說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設性的意見，即使是錯誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的。”［7］202發揮人民政協作為專門協商機構的作用，要進一步明確人民政協的建議權，將其納入中國共產黨對國家權力機關提出立法、規劃等建議的大布局中通盤考慮，并且強化人民政協建議案的重要地位和作用，通過人民政協凝聚廣泛共識，為鞏固中國共產黨總攬全局、協調各方的領導核心地位發揮應有作用。

其二，對人民代表大會行使國家權力起決策支持作用。在我國的政治架構中，人民代表大會和人民政治協商會議是兩個相伴而生、相互配合的政治組織，被形象地稱為“兩會”。“兩會”的形成是中國共產黨自覺的制度設計的結果。在人民政協成立之初，周恩來指出：“現在凡是通過普選方式產生出來的會，我們叫大會，例如人民代表大會。凡是通過協商方式產生的會，我們就叫做會議，例如人民政協協商會議。”［7］38這里清楚地表明了“兩會”所重點運用的人民民主的形式不同，一個是選舉，一個是協商。我國實行的是人民代表大會的一院制。鄧小平指出：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。當然，如果政策搞錯了，不管你什么院制也沒有用。”［12］200這表明，我們堅持人民代表大會一院制的前提是政策正確、方向正確。而為做到這一點，就必須實行協商民主。習近平總書記指出：“我們發展社會主義民主政治、加強社會主義協商民主建設，就是為了發揚民主、集思廣益，避免發生大的失誤。”［2］558要發揮人民政協這一最能體現社會主義協商民主的組織形式的作用，使其與人民代表大會相互補充、相得益彰。人民代表大會統一行使國家權力，其職權主要包括立法權、監督權、重大事項決定權、選舉和決定任免權。這些職權是人民政協不具有的。這是我國“兩會”根本不同于西方國家兩院制的重要區別。但人民政協又能為人民代表大會行使其職權起支持配合作用，如政協委員參與人大主導的立法協商，人民政協對全國人大常委會、國務院及其有關部門委托政協討論的法律、法規和有關問題進行研究討論，提出修改意見和建議。人民政協發揮這些重要作用，對人民代表大會行使國家權力只會有好處，而不會有壞處，從而共同體現中國特色社會主義民主政治的制度特點和優勢。

其三，對人民政府行政管理起建言資政作用。各級人民政府是國家行政機關。行政決策是國家行政機關依照法定職權，對國家和地方關系經濟社會發展全局、社會涉及面廣，與公民、法人和其他組織利益密切相關的事項作出的決定。行政決策之前需要在人民政協進行協商。從政府的角度看，主要形式有：參與制定政協年度協商計劃，提出政府協商議題；起草一些重要法律法規并視情況在政協聽取意見；政府領導同志出席政協有關會議，通報情況，聽取意見，參加討論，與委員互動交流；委托政協開展重大課題調研和邀請委員參與重大項目研究論證；政府及其部門召開重要會議，視情邀請政協有關領導同志列席或參加。從政協角度看，主要形式有：通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向人民政府提出意見和建議；政協各專門委員會與對口聯系的政府有關部門以議題為紐帶建立健全對口聯系工作機制，開展對口協商；在政府重大決策形成過程中，政協及時召開專題座談會，政府有關方面負責同志到會聽取意見建議等。人民政府和人民政協的這種雙向互動，不僅有助于人民政府轉變職能，建設服務型政府，而且助于人民政協擴大協商的覆蓋面，真正發揮作為專門協商機構的作用。

同時，人民政協制度作為國家實體性制度，需要依靠完整的程序性制度運行。人民政協為了充分發揮作為專門協商機構的作用，需要建立健全系統完備的以政協章程為基礎的包括履職制度、學習制度、黨建工作制度、統戰工作制度、自身建設制度等在內的工作制度體系，從而促使作為國家制度的人民政協制度更加成熟更加定型，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出應有貢獻。

［1］ 習近平關于社會主義政治建設論述摘編［G］．北京：中央文獻出版社，2017：10．

［2］ 中共中央文獻研究室．十八大以來重要文獻選編：中［G］．北京：中央文獻出版社，2016：69．

［3］ 毛澤東選集：第2卷［M］．北京：人民出版社，1991：677．

［4］ 毛澤東文集：第5卷［M］．北京：人民出版社，1996：265．

［5］ 毛澤東選集：第3卷［M］．北京：人民出版社，1991：1061-1062．

［6］ 胡喬木回憶毛澤東［M］．北京：人民出版社，1994：548．

［7］ 政協全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室．人民政協重要文獻選編：上［G］．北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009：39．

［8］ 毛澤東文集：第6卷［M］．北京：人民出版社，1996：184．

［9］ 中共中央文獻研究室．十五大以來重要文獻選編：上［G］．北京：人民出版社，2000：802．

［10］ 中國人民政治協商會議全國委員會研究室，中共中央文獻研究室第四編研部．老一代革命家論人民政協［M］．北京：中央文獻出版社，1997：17．

［11］ 毛澤東文集：第7卷［M］．北京：人民出版社，1999：178．

［12］ 鄧小平文選：第3卷［M］．北京：人民出版社，1993：372．

［13］ 習近平關于全面深化改革論述摘編［M］．北京：中央文獻出版社，2014：27．

［14］ 鄧小平文選：第2卷［M］．北京：人民出版社，1994：341．

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2096-3378（2019）05-0071-08

10.13946/j.cnki.jcqis.2019.05.008

張峰，中央社會主義學院原副院長、教授，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘專家。

張峰．論人民政協制度的國家制度性質［J］．統一戰線學研究，2019（5）：71-78．

責任編輯：孫德魁