行政事業單位專項資金管理現狀及建議
——基于黃山市林業局的調研報告

楊 卉，許紹雙

(1.2.皖西學院 經濟與管理學院，安徽 六安 237012)

行政事業單位的專項資金在促進社會經濟發展、改善人民生產和生活條件、維護社會穩定等方面發揮著重要作用。相關人員在審計工作中發現，專項資金在分配、撥轉、使用、管理等方面仍存在很多問題[1]。文章以黃山市林業局為例，對其專項資金管理情況進行調研，從中發現問題，提出改善黃山市林業局專項資金管理情況的可行性建議。

一、調研概況

(一)調研對象基本情況

本次調研的對象是黃山市林業局的基本情況，其中著重調研該單位的專項資金管理情況，并根據調研情況做調研報告。黃山市林業局為黃山市重要市直單位之一，執行政府職能。黃山市的各方向邊界與多發達省市接壤，境內有迭戈的山峰，縱橫交錯的溝壑，復雜的地形，各種豐富的資源，森林覆蓋率大，是我國重點森林旅游度假區，聞名于世界。近年來，黃山市著手締造國家森林城市、著力爭取省級森林城市，各區縣著手建立森林城鎮、新建森林長廊示范段。黃山市林業局作為林業資源管理部門，在這當中起著至關重要的作用，在做好日常林業資源檢查工作的同時，還要積極改善市縣林業環境，爭取成功獲得“國家森林城市”等稱號，所以黃山市林業局的工作范圍較大，開展的重要項目較多，啟用的專項資金數目龐大，對于該單位的調研工作難度較大。

黃山市林業局積極配合調研，表示盡力提供相關重要資料，如銀行對賬單、記賬憑證、賬簿等，并隨時解答調研過程中發現的問題，保證調研工作進展順利，并取得良好的調研結果。

(二)調研目的

通過對黃山市林業局的專項資金進行專項審計及專項審計調查，深入了解黃山市林業局專項資金管理程序、成效等綜合情況，并根據黃山市制定的《專項資金管理辦法》，探索分析黃山市林業局對專項資金的管理是否使用得當，是否有虛報假報等現象。為了保障專項資金在分配、使用和管理等各環節的合規性、效率性，調研小組必須加強對該單位專項資金的監督，從管理和制度的角度去披露、剖析存在的問題，保證專項資金的安全性，推動專門的支出預算制度建設，提高專項資金的管理制度的完整性[2]。

(三)調研方法

1.順藤摸瓜法

根據專項資金的流通順序和發生每一筆款項的時間序列，追尋資金的蹤跡，檢查資金的最終落點，是否與預算相符，是否存在不合理現象。這是最有用的方法，但耗時、耗力，工作量較大，對于該單位部分重點項目調研小組采用此方法。

2.銀行存款核對法

通過核對開戶銀行的存款余額，查找是否存在挪借專項資金的現象。不僅要核查每一筆款項的發生是否合理，還要核對銀行對賬單，并著重注意是否存在未達賬項以及形成原因[3]。假如遇見與事實不相符、相差金額較大，或者雖然相符，但與正常往來相悖的發生額，要著重核查，如條件允許，可延伸調查相關部門賬簿，做到不漏查缺查，不放過任何一個銀行賬戶往來細節，調查清楚專項資金的具體流向。

3.計算機核對法

通過應用計算機上的記賬程序、審查程序，使兩程序相互結合，做到數據透明化，從中查找是否存在不合理、不真實的賬務數據，假如發現存在問題后，則進一步查閱相關資料，如銀行對賬單、記賬憑證等。同時做到綜合分析財務數據，兩者對比，從中發現對口數據是否有較大差額，并延伸調查其成因。

(四)調研結果

通過查閱黃山市林業局提供的財務資料，包括銀行對賬單、記賬憑證、財務報表等，調研小組綜合分析該單位財務狀況，并從中截取部分資料，得出調研結果。

1.引導資金情況

統計財務資料后，整理出以下表格，為黃山市林業局2013—2015年收到中央財政、省財政下劃的專項資金。

表1 2013年黃山市林業局專項資金下劃單 (單位：萬元)

(資料來源：黃山市林業局)

如表1所示，表內數據為2013年中央財政、省財政下劃給黃山市林業局的專項資金。

表2 2014年黃山市林業局專項資金下劃單 (單位：萬元)

(資料來源：黃山市林業局)

如表2所示，表內數據為2014年中央財政、省財政下劃給黃山市林業局的專項資金。

表3 2015年黃山市林業局專項資金下劃單 (單位：萬元)

(資料來源：黃山市林業局)

如表3所示，表內數據為2015年中央財政、省財政下劃給黃山市林業局的專項資金。

2.支持的建設項目情況

黃山市林業局日常工作中，除了收到中央財政、省財政的下劃撥款外，還針對黃山市林業資源現狀，制定相關項目計劃，逐筆逐項地解決現存在的問題，如針對某種類樹木、針對某種類昆蟲，均有相應的獨立項目可行性研究及項目概算，并根據項目完成情況，作出相關總結。

黃山市林業局的部分項目已進入收尾階段，需要相關中介機構在綜合評定之后給出驗收報告，黃山市林業局根據項目建設期財務、人工等方面，進行成果驗收；部分項目正在進行階段，黃山市林業局需要在相關機構的支持下，持續完成項目建設；部分項目計劃開始，黃山市林業局正在組織相關中介機構擬定可行性研究計劃，并根據上級批復，制定最終項目建設計劃。

二、黃山市林業局專項資金管理存在的問題

(一)資金管理方面

1.項目資金財務管理不規范

對黃山市林業局部分項目的抽查結果顯示：有的項目未按基本建設財務管理相關規定單獨建賬、自主核算，而部分項目則由于點多面廣，資金分散，資金與其他專項資金整合核算、使用，導致建設項目總投資概況不清、費用核算不明晰以及用引導資金償還以往債務等不規范行為的存在[4]。

2.各單位財務管理職能并未得到有效發揮

在黃山市林業局的日常工作管理中，信奉“各司其職”的原則，在合理分配工作的前提下，各做各的事，長時間下來，也會出現專項資金管理上的一些問題，比如，建設一個項目時，財務人員只是進行資金核算，業務人員則進行現場操作，兩者之間無溝通無交流，導致財務人員無法根據項目的現場實施情況合理分配資金，最終造成二者之間的矛盾，財務管理職能并沒有完全發揮出來，項目不能順利進行。

3.未及時下撥專項資金

由黃山市林業局承擔的土地賠償款資金應全部撥付到位，而截止調研結束日，仍有部分資金滯留在區縣財政專戶未下撥到相應賬戶。

(二)建設項目管理方面

1.部分項目建設程序不到位

從調研情況看，黃山市林業局項目管理較規范，部分項目前期建設程序存在不同程度的規劃、土地指標、招投標等方面的問題，這些問題也是影響部分項目未正式開工的主要原因。同時，因部分證件未辦理齊全，造成目前土地征用及拆遷補償等費用無法進行合理分攤；黃山市林業局部分項目監理、規劃、設計、設備、裝飾等未實行招投標。

2.項目檔案管理不完善

調研發現，由于部分建設項目尚未完工，從主管部門到部分項目單位，不同程度地存在項目檔案資料收集不完整、資料歸類不規范等現象。有的項目雖然建立了檔案資料，但不能全面地反映項目實施、管理的全過程。項目檔案盒里只有申報材料、財務往來帳和基礎性資料等，缺少實施方案、工作計劃、工程進度、會議紀要、招投標、合同、協議、圖片、竣工驗收報告等相關資料[5]。

(三)專項資金管理制度方面

1.專項資金管理制度不健全

隨著當代經濟的飛速發展，對專項資金管理制度的要求也日益提高，但是《專項資金管理辦法》等制度的更新的速度跟不上經濟制度的換代速度，所以在一定程度上，有的專項資金管理制度達不到經濟社會的發展要求，缺乏系統的制度設計，更有甚者，部分行政事業單位意識到其正在使用的制度不夠細化，但是并沒有足夠的能力進行修訂。

2.專項資金管理不規范

黃山市林業局有的項目專項資金并未按照規定單獨建賬，而有的項目雖然單獨建賬，但卻無故開立多個無關賬戶，使得單位無法集中管理項目專項資金，各銀行也無法集中管理該單位賬戶。

3.專項資金的使用不規范

黃山市林業局有的項目專項資金即使進行規范管理，但是依然有小漏洞，比如使用方面。黃山市林業局在使用專項資金過程中，有利用漏洞挪借資金的跡象，即預算與真正使用不相符。專項資金一旦匯入黃山市林業局賬戶，則由其完全支配，肆意更改其用處，甚至設立“賬中賬”，在行政事業單位日常消費支出或行政支出活動中，盡可能多地使用項目專項資金而非行政資金。如黃山市林業局在一項目中，項目概算中寫明購買1輛專用車，但實際購買2輛車，并由預算全額支付，余額由本單位財務部門支付，這類使用方法極其不規范。

(四)專項資金預算工作不到位

黃山市林業局項目專項資金預算工作需要進一步完善，制定預算是黃山市林業局開展工作的第一步，是奠定專項資金使用高效率的基礎，所以做好預算工作對于單位來說是至關重要的。黃山市林業局在制定專項資金預算時，準備工作不充分，相關重要數據一筆帶過，并未詳細解釋，而且部分數據沒有得到充分體現，致使整個預算報表較粗糙。黃山市林業局部分項目與相關中介機構和實施單位合作制定預算報表，雖然各部門各司其職，但因為相互之間不了解，導致不能在做本職工作時融入對方職能，所以最后的成果難免會有矛盾的地方，最終得出的預算報表不盡人意。

三、深化專項資金管理的建議

(一)健全和完善項目評審機制

有關管理部門應科學設置項目評估指標，細化項目申報內容，強化對項目可行性研究和項目申報資料的審核，嚴把項目評審關，規范評審程序。

(二)相關部門加大對建設項目的規范管理

對調研出的相關問題督促黃山市林業局認真落實整改，特別是相關部門對尚未開工的項目管理應引起高度重視，謹防引導資金挪作他用。

(三)每一項專項資金均單獨建賬，獨立核算

避免與本單位其他項目資金相混淆，導致管理混亂，問責不清，出現財政濫用的現象。盡量與會計事務所等中介機構合作，由單位提供會計原始資料，會計事務所負責記賬，做到相互制約、相互監督，很大程度上減少了賬目混亂的可能性。

(四)完善專項資金管理機制

各工作單位根據自身實際情況，制定符合自己的專項資金管理制度，對單位資金使用過程中容易出問題的環節加強管理，比如申報項目、項目立項、預算報表、實施過程、社會監督等過程。

(五)準確定位該單位的預算目標及其編制

制定準確的預算目標及編制完整的預算報表，對于行政事業單位來說尤其重要，是全面推進預算管理工作的保障。所以，黃山市林業局要實施嚴格的申請立項、專家論證以及可行性研究等一系列的工作程序。

(六)強化財務控制意識，明確財務人員的職責

財務部門掌管的資金是全單位的“命脈”所在，所以財務人員要強化財務管理觀念，并參與到項目的全部進程中，才能制定出符合現狀的資金管理決策。財務人員要著重關注資金支出方面，合理支出才能確保資金落到實處。

(七)健全監督機制，完善審計監督

各行政事業單位的資金監督制度要做好，適當的時候可以采取一系列獎懲措施，獎勵舉報的人，懲罰違法亂紀的人。因為部分人總是無法阻擋心中的“惡魔”，做出一些違法違規的事情，害人害己，不僅自毀前程，也牽扯到單位，所以，各行政事業單位要定期排查是否存在挪用借用單位資金的現象，還要制定相互監督制度，與資金有關人員相互制約，防范單位偽造賬簿。