自治、法治與德治：鄉村治理的三個維度

陳玉斌，劉友田，牛余鳳

（山東農業大學馬克思主義學院，山東 泰安 271018）

黨的十九大報告明確提出了建立自治、法治、德治相結合的鄉村治理模式（簡稱“三治”模式），進而實現共建共治共享的鄉村治理格局。習近平總書記強調：“要推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”[1]這為新時代鄉村治理機制創新和體制完善指明了方向、提供了良方、規劃了路徑。當前我國鄉村治理矛盾多元多樣多發，鄉村治理環境正在發生深刻變化，鄉村治理模式醞釀深刻調整，加強和創新鄉村治理，建立自治、法治與德治相結合的鄉村治理模式，打造共建共治共享的鄉村治理格局，是新時代推動鄉村振興，構建和諧社會，實現社會治理現代化的必然要求和理性選擇。

一、把握鄉村“三治”困境，構建鄉村治理新時代模式

構建鄉村“三治”相結合的新時代模式有其必然性，這是基于鄉村治理環境的變化所提出的破解路徑，鄉村治理環境的變化是構建鄉村“三治”相結合的新時代模式的現實基礎。當前，我國鄉村治理環境已發生深刻變化，主要表現為：第一，由于城鎮化建設的需要，鄉村“精英”離開鄉村，進入城市，大量村民外流，從而導致了鄉村治理的主體缺失和嚴重的鄉村空心化，這為鄉村治理增加了難度，使鄉村治理面臨嚴峻挑戰。第二，由于改革開放的深入推進和社會主義市場經濟的深入發展，鄉村群眾的利益訴求更加多元多樣，鄉村社會階級結構分化嚴重，鄉村治理更加復雜。第三，由于文化多元化對傳統鄉村傳統價值觀念的沖擊，導致鄉村傳統道德、傳統行為準則基本喪失殆盡，傳統鄉村“熟人”社會正逐步走向“陌生人”社會，鄉村有效治理愈發困難。第四，由于村民素質的良莠不齊，導致處理矛盾的方式日益多樣化，矛盾的表達方式日益極端化，這為鄉村有序治理帶來了巨大威脅。第五，由于家族、宗派、惡霸、村霸等各類勢力對鄉村治理的干預和控制，導致鄉村治理很難健康運行。因此上，為推進鄉村治理有效、有序、健康、持續地進行，必須準確把握鄉村治理環境的變化，因時制宜地采取自治、法治與德治相結合的治理模式，以改變混亂、無序的鄉村治理環境。

構建鄉村“三治”相結合的新時代模式有其必要性，這是基于傳統鄉村治理模式不適用于現代鄉村發展現狀而進行的時代思考，傳統鄉村治理模式的不適用性是構建鄉村“三治”相結合的新時代模式的當代訴求。因此，建立與新時代鄉村發展現狀相適應的現代鄉村治理模式已成為新時代鄉村治理的重要課題，自治、法治與德治相結合的鄉村治理新時代模式順應時代發展潮流應運而生，切實回應了鄉村治理時代訴求，是新時代鄉村治理的科學選擇。

二、明確鄉村“三治”主體，打造鄉村治理基礎工程

黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理現代化、法制化、智能化、專業化水平。”[2]可以看出，社會治理的主體是黨委、政府、社會、公眾，鄉村治理作為社會治理的典型基層模式，社會治理的主體同樣可以應用于鄉村治理中，作為鄉村治理的主體。社會治理向基層下移，治理主體也應隨之下移，鄉村治理的主體也理應成為基層黨委、基層政府、基層社會組織和鄉村群眾。在“三治”相結合的鄉村治理模式中，鄉村治理的四類主體各有其職能，是一種在中國共產黨領導下的基層政府治理、基層社會組織協助和村民自治的有機契合、良性互動的結構體系和治理模式。

基層黨組織是黨在基層的“代理人”，理應成為領導鄉村治理的“主心骨”和“領路人”。基層黨組織（鄉鎮黨委、村黨委）在鄉村治理進程中應明確自己領導核心作用，堅持政治領導、組織引領、能力引領、機制引領，把黨的社會治理政策落實到鄉村治理中，使基層黨組織建設與鄉村治理有機銜接，良性互動，以黨的建設貫穿鄉村治理、保障鄉村治理、引領鄉村治理。基層政府作為鄉村治理的第二個主體，需要在鄉村治理進程中發揮主導作用，明確自身承擔的工作職責，厘清工作的權責界限，制定工作的任務清單，提供鄉村治理的政策支持和實踐指導，加強財力物力人力的保障，不斷提高依法指導“三治”相結合模式下鄉村治理的規范、水平和能力。基層社會組織—主要包括鄉村企業、鄉村基金會、鄉村社團、鄉村服務機構等—是鄉村實現“三治”的重要力量和重要組成部分，由于基層社會組織的公益性和公共性等內在特征，可以有效推進鄉村黨組織、鄉村社會組織和鄉村群眾的聯動和協作，能夠在鄉村治理進程中發揮重要的協助和推動作用。鄉村群眾作為鄉村的土著，是基層群眾自治制度的主要參與者，必須在鄉村“三治”中擔負起“主力軍”的作用，擔負起發展鄉村經濟、提升鄉村文化、凈化鄉村政治生態、促進社會和諧發展、改善鄉村人居環境的任務，為鄉村“三治”奠定自治基礎、營造法治環境和提供德治支撐，不斷推動鄉村“三治”向更高水平、更遠方向、更深層次邁進。

四個鄉村“三治”主體，即基層黨委、基層政府、基層社會組織和鄉村群眾，是創新鄉村治理基礎工程的重要載體，是打造鄉村治理基礎工程的重要力量。但是，不同的鄉村各有其特點，各有其發展和治理的階段性、規律性和特殊性。為此，需要明確四個鄉村“三治”主體在不同鄉村、鄉村發展和治理的不同階段的地位和作用，確保四個主體作用的最大程度發揮，鄉村達到最優治理效果。總的來說，就是要堅持黨對鄉村治理的領導，牢牢掌握黨在鄉村治理中的領導權，切實發揮基層政府對鄉村治理的主導作用，統籌發揮基層社會組織對鄉村治理的協同和協助作用，更加注重發揮鄉村群眾在鄉村治理中的自治作用，使四個鄉村“三治”主體相互配合、相互支撐、協同發力，形成強大的治理合力，為建設美麗鄉村和實現鄉村振興奠定良好的治理基礎。

三、明晰鄉村“三治”功能，實現鄉村“三共”治理格局

（一）發揮自治核心作用，健全鄉村自治體系

“自治是社會治理體系和治理能力現代化所追求的基本目標。在鄉村治理中，村民自治是中國特色社會主義民主政治在鄉村治理領域的實現形式，是鄉村治理體系的核心內容。”[3]“村民自治在中國農村的實施，具有不可估量的歷史意義，正如華中師范大學農村問題研究中心的張厚安教授和辛秋水教授所共同評價的那樣：村民自治在中國的意義，無論人們怎樣高估也不為過。”[4]在鄉村治理中，村民自治使農村地區數千年以來的政治權力結構和權力運作方向發生根本性變革，具有劃時代的意義；村民自治培育了農民平等、民主和參與意識，提高了農民治理鄉村的綜合素質，促進了農村基層政治的制度化和法制化，推動了鄉村治理的實效性進程；村民自治為農村優秀人才的脫穎而出創造了制度條件，能夠為社會主義新農村改造、新農村社區建設和鄉村振興戰略的實施提供治理和建設人才資源；村民自治賦予了村民監督村干部的權力，對村干部的權力形成了有效的監督和制約，提高了村干部為民服務和廉政勤政意識，大大加強了村干部治理鄉村事務的積極性和責任感；村民自治豐富了我國社會主義基層治理的理論與實踐，為鄉村治理提供了廣泛的群眾基礎；村民自治維護了農村地區的穩定，為鄉村治理提供了良好的社會環境。因此，在今后的治理實踐進程中，應進一步堅持和完善村民自治制度，充分發揮自治在鄉村治理體系中的核心作用，不斷提升新時代的鄉村治理能力。

在“三治”相結合的鄉村治理模式實施的新時代背景下，為使村民自治制度在鄉村治理體系中的核心作用得到充分發揮，需要不斷健全村民自治制度。新時代，健全村民自治制度，需要輔之以法治，完善相關的法律法規，明確基層黨組織在村民自治中的法律定位，培養村民自治主體的法治意識，提升村民自治主體的法治素養，依靠法治為其保駕護航；需要進一步理順、規范村民會議與村民代表會議、村委會與黨支部、鄉鎮黨委政府與村“兩委”這三對關系，以促進村民自治的良性運轉；需要強化監督制約機制，強化村務、財務等公開的及時性、準確性和針對性，強化村干部選舉的公開性、公平性和民主性，確保群眾監督和自上而下監督落實到位，積極推動村民自治的健康運行。完善村民自治制度中的法治建設、組織關系和民主監督，實現其與村民自治的良性互動，才能更好地激發“三治”相結合的鄉村治理模式中自治的活力，更好地提升鄉村治理的效力。

（二）發揮法治保障作用，推進鄉村法治建設

商鞅曾說：“法令者，民之命也，為治之本也，所以備民也。”[5]習近平總書記也曾說：“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。”[6]可見法治在國家治理和社會管理中的重要保障作用。從1980年中國第一個村民委員會——廣西宜州果作村村民委員會的誕生到1987年中國第一部村民委員會組織法——《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的頒布，再到新時代健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的實施，鄉村治理，特別是依法進行鄉村治理越來越被國家重視。在鄉村治理進程中，任何組織和個人都沒有超越法律進行治理的權力，民主與自治同樣如此，民主與自治只有在法律允許的范圍內運行，才能充分發揮其在鄉村治理中的效力，這是因為沒有法治的民主與自治，民主與自治將會變成某些人的專制與獨裁，沒有法制的鄉村治理，鄉村治理的合法性與有效性就無從談起，鄉村振興的實現將遙遙無期。

推進鄉村法治建設，發揮法治在鄉村治理中的保障作用，就需要從科學立法、嚴格執法、全民守法、公正司法這四方面做起。科學立法，就是要根據每一鄉村的不同特點，在《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的指導下，科學制定符合、適合本地區鄉村治理的法律、法規，使鄉村立法更具科學性、合理性和針對性。嚴格執法，就是要對鄉村治理中涉及法律的事件嚴格按照法律程序、法律規定和法律規范予以處理，這既是對涉及法律的事件提出的要求，也是對鄉村治理者、鄉村執法者提出的要求，以確保鄉村治理的合法、規范、有序。全民守法，就是要針對鄉村治理的主體開展廣泛深入的法治宣傳教育，要求其將法治精神和法治意識貫穿到鄉村治理的全過程和各方面，在鄉村治理中努力營造全民懂法，治理依法、遇事找法、處事用法、調解靠法的良好法治氛圍。公正司法，就是在處理鄉村治理中每一件涉及司法的事件都要確保公平，讓每一位鄉村群眾在涉及司法的案件中感受到司法公平、感受到法律是用來為鄉村治理水平的提升服務的，感受到法律是用來為實現國家治理現代化服務的。推進法治鄉村、平安鄉村建設，依法治理鄉村事務，發揮法治保障作用，是新時代推進“三治”相結合的鄉村治理模式的理性選擇。

（三）發揮情感支撐作用，堅守鄉村德治準則

德治是推進國家治理體系和治理能力現代化的基本前提，堅守鄉村德治準則，發揮道德領域的情感支撐作用，是新時代鄉村治理的鮮明特色和有效途徑。孔子曾說：“君子進德修業。忠信，所以進德也，修辭立其誠，所以居業也。是故居上位而不驕，在下位而不憂。”[7]習近平總書記也高度重視優秀傳統文化、社會主義核心價值觀、優良家風等道德層面的因素對國家治理的重要作用，他曾指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀。”[8]當前，由于多樣性的鄉村利益訴求與多元性的道德相互交融和碰撞，導致道德分歧加劇，社會主義市場經濟的深化發展導致鄉村道德失范嚴重，功利意識侵蝕拆解了鄉村優良傳統道德，小農意識阻礙抑制了現代道德的生成，鄉村道德出現嚴重斷層，與新時代鄉村治理的所需要的德治氛圍和期望實現的目標相差甚遠，為此，要增強鄉村文化、鄉村道德的自覺與自信，整合鄉村文化，以文促德，恢復鄉村道德，切實發揮道德的情感支撐作用，有效推進鄉村治理。

堅守鄉村德治準則，發揮道德在鄉村治理中的情感支撐作用，需要加強以法促德、以文養德、以評弘德、培育家風四個方面的建設。以法促德就是在鄉村治理中堅持法治和德治相結合，以法律的約束力促進道德的踐行，使德法兼治在鄉村治理中相互補充、相互促進、相得益彰，推進“三治”相結合的鄉村治理模式實現現代化。以文養德就是將悠久的農耕文化、優秀的傳統文化、優良的革命文化、蓬勃的先進文化通過宣傳教育的方式潛移默化地滲透到鄉村道德建設中，通過博大精深的中華文化來滋養鄉村道德，使鄉村道德內化到鄉村治理主體的內心，外化到鄉村治理的行動，推動形成遵道德、講道德、守道德的良好局面。以評弘德就是通過評價、輿論的方式對鄉村治理過程中存在的阻礙治理進程的道德因素予以摒棄，對促進治理進程的道德因素予以弘揚，進而形成良好的道德風尚，提升整個鄉村的道德水平。培育家風就是要正確認識和高度重視良好家風對鄉村治理的重要作用，推動形成愛國愛家、積極向善、共建共享的社會主義家庭文明風尚，以良好的家風促進鄉村治理，提高整個鄉村的文明程度。培育鄉村道德風尚，彰顯鄉村道德價值，發揮德治在鄉村“三治”相結合的治理模式中的情感支撐作用，能夠不斷推進鄉村治理的良性運轉和穩步前進。

（四）發揮“三治”合力作用，實現鄉村“三共”治理格局

習近平總書記曾經指出：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。”[9]建立“三治”相結合的鄉村治理模式是黨和國家站在發展全局的高度，深刻認識鄉村治理環境的變化，準確把握鄉村治理矛盾，緊密結合自治、法治、德治在鄉村治理中的不同功能，因時制宜作出的推進鄉村治理現代化的重大戰略部署。新時代，積極構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，正確處理好“三治”之間的協同關系，發揮“三治”強大治理合力，有助于實現共建共治共享的鄉村治理格局。

自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是一個有機整體，它們既相互獨立，又互相聯系。自治是法治與德治的目標。在鄉村治理中，發揮自治的核心作用，提高自治水平，實現自治的理想目標，要靠法治的保障、德治的支撐，鄉村治理輔之以法治和德治，就是促進自治這一理想目標的實現。法治是自治與德治的保障。在鄉村治理中，發揮法治的保障作用，提升依法治理鄉村的水平，需要以理想化自治為目標引領，輔之以德治的情感支撐，進而實現法治鄉村建設的目標。德治是自治與法治的基礎。在鄉村治理中，發揮德治的情感支撐作用，培養良好的鄉風、家風和民風，提升鄉村精神風貌，需要輔之以法治的保障和自治的目標引領，進而煥發鄉村文明新氣象。提高鄉村自治、法治、德治水平，實現自治、法治、德治理想化目標需要自治、德治、法治的相互配合與協同發力，需要廣泛調動鄉村治理主體的積極性，激發鄉村治理主體的參與性，培養鄉村治理主體的責任感，尊重人民群眾在鄉村治理中的首創精神，正確處理基層黨委領導、基層政府主導、基層社會組織協助與鄉村群眾自治的協同關系，方可實現鄉村共建共治共享的鄉村治理格局。

總之，在鄉村治理中，自治、法治、德治相互配合、協同發力，是提升鄉村治理水平的“三駕馬車”。“自治固本，法安天下，德潤人心。自治、法治、德治，體現了以人為本和系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的理念，三者相輔相成、相得益彰。”[10]構建“三治”相結合的鄉村治理體系，是新時代鄉村治理的新目標。為此，要在黨中央的統一領導下，大力推進鄉村振興戰略，以構建和諧社會為指向，以實現社會共建共治共享的現代化治理格局為目標，深入探索“三治”相結合的鄉村治理模式的有效實現形式和推進方式，不斷完善國家治理體系和提升治理能力現代化水平。●