積極性·獨立性·長效性 新時代黨內監督的優化方向

馬祖興，肖連平

（蘭州大學馬克思主義學院，甘肅 蘭州730000）

新時代黨建工作的目標就是純潔黨內環境，杜絕黨員干部的貪污腐敗，而要進行反腐敗斗爭，最基本的就是要對黨員干部的違紀問題進行監督，所以，可以說黨內監督是反腐斗爭的第一步，甚至是新時代黨建工作的基礎。多年來，黨內監督一直在實踐中不斷的創新和發展，十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》（下文簡稱《條例》），更是從制度層面對黨內監督進行了優化和完善。然而，黨內監督的頑疾并沒有得到徹底的解決，我們還需要進一步對黨內監督進行完善。

一、提高黨內監督主體積極性

全體黨員、各級黨組織以及作為黨內監督的專責機關的“紀委”都被認為是黨內監督的監督主體。在黨內監督的監督實踐中，監督主體是監督實踐中最基本的前提和必要條件，離開監督主體，任何的監督都無法進行實踐，因此，監督主體在一定程度上決定了監督實踐的產生以及效能。[1]但是，從目前的監督實踐來看，黨內監督的監督主體普遍缺乏監督積極性。

在黨內監督的實踐中，下級黨員對領導干部不敢監督，同級黨員之間不愿監督，上級對下級黨員不想監督，部分黨員不懂監督，這“不敢”、“不愿”、“不想”、“不懂”就直接造成了監督主體的積極性嚴重缺乏，進而嚴重影響到了監督實踐的順利進行。因此，需要通過優化黨內文化環境、提高黨員監督能力、完善匿名監督體系等方式來激發監督主體的監督積極性。

（一）優化黨內文化環境

習近平總書記強調，推進全面從嚴治黨，“要加強黨內政治文化建設，不斷培厚良好政治生態的土壤”。政黨文化是黨內政治生活的靈魂，也是影響黨內政治生態的關鍵變量。政黨文化建構是中國共產黨黨內治理的核心維度之一。[2]由此，黨內文化對于政黨治理的重要性可見一斑。黨內監督主體的積極性嚴重缺乏，其原因可以歸結為兩點：一是黨內民主文化單薄，“官本位”思想嚴重；二是黨員主體意識不強，明哲保身思想嚴重，歸結到底，則是黨內文化存在缺失導致的。這樣的黨內文化，不僅對黨內監督的實踐造成了巨大的影響，同時也對我們黨的良性建設帶來了十分巨大的負面影響。因此，優化黨內文化的必要性不言而喻。

第一，提高黨員的主體意識。黨員的主體意識缺乏，就會形成對黨的認同度不高，融入度不夠，因此便會萌發明哲保身的思想。要解決這個問題，一方面，各級黨組織應該想辦法加強黨員的凝聚力，增加黨員彼此間的了解與信任。比如可以豐富民主生活會的形式，鼓勵黨員在生活會中將自己生活中的經歷和其他黨員進行分享，以此來加深黨員之間的了解和信任，進而才會有凝聚力，有了凝聚力，才會提高主體意識，更加關注我們黨的發展。另一方面，還要保障黨員的各項權利。很多黨員主體意識缺乏主要是由于不確定自己的權力是否會得到保障，因此，各級黨組織一定要尊重《黨章》賦予全體黨員的各項權力，保證各級黨員行使合法權力的渠道，這樣久而久之，普通黨員感覺到自己的權利受到了尊重，勢必會加強黨員的主體意識以及對黨組織的歸屬感和認同感，進而大大提高對于影響黨的良性發展的行為的監督積極性。

第二，大力發展黨內民主文化。由于我國特殊的歷史文化背景，即使到了新時代的今天“官本位”思想依舊存在，在黨內更是有部分領導干部借著領導身份搞“一言堂”，導致普通黨員對領導干部不敢監督。發展黨內民主文化，首先要從制度著手，一方面，各級黨組織應該進一步明確常委會和黨員大會的權力清單，杜絕常委會越權辦事；另一方面，也要確保民主生活會的順利開展，力求民主生活會能真正的做到民主。其次要從思想教育入手，各級黨組織一定努力肅清黨內的“等級特權”“官本位”“權力至上”等與民主相悖的封建思想，要讓全體黨員尤其是領導干部明白，各級領導干部都是由黨員投票選出來的代表，而并非普通黨員的領導，在黨內，全體黨員都是平等的，領導干部無任何特權。這樣，才能加強黨內民主文化的發展，進而改善普通黨員不敢監督領導干部的情況。

（二）提高黨員監督能力

在黨內監督的實踐中，監督主體的監督意愿不強、積極性低下，除了黨內文化的影響之外，大部分黨員不懂監督、不會監督、缺乏監督能力也是重要的原因。《條例》中明確規定了，紀委是黨內監督的專責機關，一般情況下，紀委的同志都掌握著扎實的黨內監督的相關知識。但黨內監督的主體絕不僅僅是紀委的成員，全體黨員都有權力和義務對其他一切黨員進行監督。然而，在現實情況中，除了紀委的同志掌握了扎實的黨內監督的相關規定以外，絕大部分黨員對于黨內監督相關的規定是了解甚少，這就一方面導致了監督主體喪失監督意愿，另一方面部分有監督意愿的同志因為不清楚如何監督、怎么監督而最終使得監督實踐擱淺。由此，提高普通黨員的監督能力也顯得尤為重要。

首先，要組織黨員學習《黨章》《條例》等相關的黨內文件。這些黨內文件的規定，理論上應該是每個黨員都銘記于心的，然而很多黨組織都只是給組織內的黨員購買發放這些文件，而對于黨員事后是否認真學習并不關心，因此，各個黨支部應該采用統一學習、交流學習心得等方式激勵支部內的黨員認真學習文件。其次，紀委應該組織黨員學習黨內監督的實踐方法。空學文件，始終是紙上談兵，而且《條例》只是一個監督的總綱，具體的監督實踐還要根據各個黨組織的實際情況進行。因此，各級黨組織中的紀委成員，有責任也有義務對全體黨員進行黨內監督的實踐方法的指導和培訓。最后，各級黨組織要組織黨員學習黨內監督的經典案例。實踐是檢驗真理的唯一標準，不管是學習《黨章》《條例》等文件，還是學習現實中黨內監督的實踐流程，終究都是干枯的“知識”，而要真正學會黨內監督，還應該從黨內監督的實例中入手，進行深刻的學習。黨中央、中紀委可以將各地的監督實踐進行匯總，整理，組織專人向各級黨支部進行普及和教育宣傳。誠然，在培訓途徑上也應該堅持多樣化，不能選擇單一的課堂教學模式，可以考慮將典型的監督實踐匯總成為影視作品的形式，利用電視、網絡、自媒體等方式進行傳播，這樣一來是加大了大家學習的趣味性，二來傳播范圍也會得到幾何式擴大，對于黨內監督和黨外監督的結合，也是益處良多。

（三）完善匿名監督體系

黨內的匿名舉報體系并非沒有，但是在現實中，很多黨組織還是鼓勵黨員進行實名監督或者實名舉報，對于匿名舉報重視度不高，最終導致很多黨員的匿名監督、匿名舉報無果而終，繼而使得監督主體監督意愿大打折扣。因此，必須進一步完善匿名舉報體系。一方面，各級黨組織要重視匿名監督。具體來說，首先，各級黨組織應該將匿名監督和實名監督并舉，在鼓勵實名監督的基礎上，同時也適當地鼓勵匿名監督。其次，要對匿名監督回應。有些黨組織，考慮到匿名監督者的心理，對于匿名監督不予理睬，這就大大打擊了監督主體的監督積極性。另一方面，提高匿名監督效率。匿名監督由于其特殊性，監督舉證必須完整、真實，否則匿名監督將很難成立，因此，各級黨組織更應該就匿名監督的書寫格式、舉證材料做出統一規定，如此，一方面可以讓黨內同志更加快捷、流暢地完成匿名監督，另一方面也大大增加匿名監督的有效性。

二、保障黨內監督專責機關獨立性

雖然說各級黨委（組）以及全體黨員都是黨內監督的監督主體，但是在現實的監督實踐中，大部分的監督實踐還是由黨內監督的專責機關紀委來進行的，正如有的學者所說“如果沒有專門的監督機構，監督工作便無法展開，監督便失去了物質載體，專門監督機構是黨內監督的物質承擔著，發揮著不可替代的功效。”[3]而目前的實際情況是，專責機關缺乏必要的獨立性，嚴重影響著監督實踐的進行。

首先，正如學者所言“如果監督主體單方面處于監督客體的支配和控制之下，沒有與監督客體平等的地位和權力，監督主體就會變成權力的附庸。”[4]但是，作為黨內監督專責機關的紀委必須接受同級黨委和上級紀委的雙重領導，而紀委監督的重點目標，就是同級黨委的領導干部。如此一來，紀委在一定程度上受制于同級黨委，也就是監督主體受制于監督客體，那么其對同級黨委的監督勢必變得軟弱而被動。其次，在黨內現行的權力架構中，紀委成員通常與黨委成員處于交叉任職狀態，這意味著黨委可能既充當權力執行者，同時又扮演權力監督者的角色。[5]那么，紀委的監督實踐很多時候就變成了黨委成員自己對自己的監督，這勢必就導致了紀委的監督名存實亡。最后，紀委的成員多數情況下都是從同級黨組織中經過投票選舉產生的，而且很多紀委成員都是長期在同一組織內任職，這樣一來，一方面，紀委成員對監督客體以及工作環境較為熟悉，有利于監督實踐的開展，但是另一方面，長期在同樣的環境中工作，不但會影響工作熱情，更重要的是，紀委的成員一定會和組織內其他成員產生“交情”，而在中國這么樣一個人情社會中，有了交情勢必會影響監督實踐的進行。

作為黨內監督的專責機關，紀委是進行黨內監督實踐最專業，也是最權威的機關。因此，紀委的監督效能也在很大程度上影響著黨內監督的整體效能。目前，因為各種原因導致獨立性不強，進而影響監督實踐，我們必須認真分析原因，從根本上解決問題。

（一）優化紀委“雙重領導”模式

《黨章》中明確“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作”。而紀委的主要監督目標便是同級黨委的領導干部，紀委同時受到上級紀委和同級黨委的領導。那么紀委的主要監督對象同時也是制約自己的領導，盡管依據黨內法規，紀委有監督黨委成員的權力，但在這種情況之下，紀委在各個方面都被黨委牽制著，紀委監督的獨立性受到了很大的影響，勢必影響正常的黨內實踐。

對于優化紀委“雙重領導”模式主要有以下兩點建議。第一，進一步明確上級紀委和同級黨委的權力清單。很多時候同級黨委對紀委正常工作的干涉，是因為權力清單不明確，那么同級黨委對紀委工作進行干涉，也就不算越權辦事，因此，黨委才會有恃無恐地干涉紀委的工作。所以，必須明確權力清單，且必須明確，同級黨委對紀委的調查、詢問、問責無權干涉，黨委對紀委的領導應該集中在傳達黨的精神、落實黨的文件等與紀委的監督、問責工作無關的方面，以此從根本上來保證同級黨委無權干涉紀委監督。第二，必須加強上級紀委的垂直領導。盡管《條例》中做了規定，“紀委發現同級黨委主要領導干部的問題，可以直接向上級紀委報告。”紀委監督出來的其他問題都應該同時向上級紀委和同級黨委報告。但是，在實際的工作中，往往當黨委成員出現問題后，一方面，黨委書記也可能深陷其中，另一方面也會擔心上級對他的失職進行問責，因此當違紀問題上報到同級黨委之后，黨委會想盡辦法暗中保護。因此，紀委在日常的監督工作中發現的黨委的問題，都應該跨過同級黨委，直接向上級紀委報告，以此來最大程度地保證監督的獨立性。

（二）優化紀委人員結構組成

在目前的紀委成員結構組成中，存在著非常嚴重的紀委成員與黨委成員交叉任職的情況。眾所周知，紀委監督的重點目標就是黨委，紀委黨委交叉任職，這就直接導致了在很多監督實踐中，監督主體完全等同于監督客體，這樣一來，監督實踐獨立性自然大打折扣。更為嚴重的是，一旦出現交叉任職的情況，那么紀委成員首先是黨委成員，其次才會是紀委成員，那么他們就會在心里不自覺親近黨委成員，認為整個黨委都是一個利益共同體，因此在一定程度上會消極監督甚至規避監督。而且，地方各級紀委書記和副書記的選舉，雖然是由各級紀律檢查委員會全體會議選舉產生，但還要報同級黨委批準，普通成員的任命，很多情況下更是由黨委直接提名，如此一來，紀委成員的能否任職還是很大情況下取決于黨委是否通過或提名，那么紀委成員不免會記得黨委的“恩情”，然后進行消極監督。由此，必須優化紀委的人員結構組成。第一，各級紀委應該盡可能地保證紀委的獨立性，盡可能地避免出現大面積的紀委、黨委成員交叉任職的情況，最大程度保證紀委成員身份的單一性、獨立性。只有這樣，才不會被牽扯到其他的利益集團當中，可以專心進行自己本職的監督、問責工作。第二，紀委成員的任命由各級紀律檢查委員會全體會議提名，報上級紀委批準。這樣一來，紀委人員的任免都就掌握在了上級紀委的手中，減少了同級黨委對紀委任免的干涉，紀委成員便會更加安心地對黨委進行監督，完成自己的本職工作。

（三）推廣紀委重組輪崗制度

目前，一般來說各級紀委的成員都是長期在相同的黨組織內任職、工作的。一方面，這樣的長期任職對于工作經驗的積累有著莫大的好處。同時，當紀委成員長期固定任職于某個黨組織的時候，勢必會和黨組織內的其他同志產生“交情”。但是，紀委的工作具有一定的特殊性，紀委的工作就是要對黨組織內的其他人進行監督、調查、問責，而當紀委的成員同他要進行監督的監督客體產生交情以后，勢必會松懈監督、松懈問責，同時如果紀委內部的人員長期固定，那么內部成員之間也會互相推卸責任和工作、互相包庇，這就給我們黨內監督工作的順利實踐帶來不利的影響。

誠然，要想從根本上解決這個問題，必須加強對紀委人員的思想教育，讓他們能夠把私人交情和本職工作分開。“紀委重組輪崗制”可以在一定程度上緩解這個問題。具體說來，就是同級但是不同單位的紀委人員，進行定期的重組輪崗制度。如此一來，第一，雖然紀委的人員一直處于重組輪崗的狀態之中，但是因為一直從事的都是紀委的工作，能保證業務順利展開。第二，長期輪崗可以避免紀委人員與黨委人員因為“交情”而松懈監督；第三，紀委的定期重組，也可以激發紀委內部人員的工作活力和工作熱情。

三、增強黨內監督監督實踐長效性

黨內監督主要是對黨員的違紀行為尤其是領導干部的腐敗問題進行監督。反腐敗、反違紀的戰爭是一場持久戰、攻堅戰。由此，黨內監督除了時效性，還必須有長效性。目前看來，我國的黨內監督實踐中存在著兩種極端情況，影響著黨內監督的長效性。

第一，黨的十八大以來，我國的反腐工作進入了一個新的高潮，尤其是全面從嚴治黨的戰略提出后，我國的反腐工作更是收獲頗豐。然而，在近兩年的現實中，部分地區的黨員為了刻意跟上反腐工作的潮流，將黨內監督工作過分夸大，甚至有的黨員將黨內監督當作了自己工作的重心，部分紀委也是為了自己的績效考核等，對其他黨員，尤其是領導干部進行過分監督，每天都要找人談話、監督、調查，進而影響了部分黨員的正常工作。另一方面，這樣的監督，在短期內會取得明顯的效果，進而，黨員的違紀行為、領導干部的腐敗問題都會短時間內得到控制，而這樣的結果也非常容易麻痹我們，使我們放松了警惕，第二，更為普遍的現象是，黨內監督實踐多是被迫監督，也就是為了應付上級的要求，臨時地被迫地進行黨內監督，或者說等年底紀委要進行考核了，發現沒有完成既定目標，便臨時進行黨內監督。由此可見，目前我國部分黨內監督的實踐具備很好的時效性，卻缺乏長效性。因此，增強黨內監督長效性也是監督工作中的重點攻克方向。

（一）完善黨內監督合理化評估

黨內監督長效性缺乏主要表現在兩個矛盾又統一的方面，一是因為部分黨員、紀委的過分監督，導致監督實踐時效性強，長效性差；二是部分黨員都是為了上級要求而被迫監督，造成的結果同樣是時效性強，長效性差。歸根到底，還是因為黨內監督機制缺乏必要、合理的評估機制。因此，完善黨內監督評估機制也是提高黨內監督實踐長效性的必要手段。

面對第一種情況，我們要做的便是完善黨內監督合理化評估。所謂黨內監督的合理化評估，指的是要評估在監督過程中是否存在過激的監督行為。對于黨內監督合理化的評估可以從以下兩個方面入手，一是評估各級黨委、紀委對監督工作的指導。一方面，需要對各級黨委、紀委的領導干部進行評估，評估他們對于黨內監督的態度是否過激，是否鼓勵、縱容下屬進行過激監督。另一方面，也要評估黨委、紀委是否對其支部成員進行了足夠的思想教育，讓他們明白，監督工作是必要的，但也必須是在本職工作完成度較高的基礎上進行的，絕對不能拋下本職工作而去專職監督。二是要加強對整個支部整體工作的評估，也就是說，除了評估黨內監督的時效，還要對支部所有成員的本職工作情況進行評估，若發現因為過度的監督影響了黨員的正常工作，那么本年度支部內紀委和黨委的考核也應該受到一定的影響。

（二）促進黨內日常化監督

對黨內監督進行合理化評估能在一定程度上解決過度監督的問題，而造成監督實踐長效性不足，還有部分監督主體應付監督。要提高黨內監督監督實踐的長效性，必須綜合考慮，才能從根本上全面的解決問題。因此，我們不僅需要通過完善合理化評估來解決過度監督的問題，還需要我們通過黨內監督日常化，來解決部分監督主體應付監督的情況。

黨內監督日常化就是把監督實踐作為日常工作固定下來，當然這里的日常并非指的是每天都要開會、跟蹤、調查，而是指按照一定的周期來進行監督實踐。比如可以每個季度由紀委負責，對支部內的黨員進行一次違紀考核，同時召開一次監督大會，鼓勵支部內所有黨員通過實名、匿名的方式就其他黨員的違紀行為進行舉報和監督。在逢年過節、人員招聘、項目招標等黨員干部發生違紀的隱患較大的時候，可以適當地跟蹤監督。而黨內監督實踐作為一種日常工作穩定下來之后，一方面能在一定程度上解決由于短期內監督成效明顯，就放松警惕，造成違紀行為報復性反彈的情況。另外一方面也能杜絕部分黨員、紀委只有在上級要求、檢查的情況下才進行監督實踐，其他時間作壁上觀的情況。需要特別注意的是，在各級黨委制定黨內監督日常化監督的制度的時候，一定要把握好度，綜合考慮監督實踐的合理化。一定要牢記，黨內監督日常化，是因為黨內監督是我們必須長期堅持的一個工作，而并非我們日常的本職工作。●