尋找整合之路：且從政策執行相關研究之述評起始

李志杰

（吉林大學行政學院，吉林 長春 130012）

一、引言

中共十九大的勝利召開，為新時代我國社會主義現代化建設賦予了“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”的堅定的發展要求與強大的精神氣場。對于學界而言，如何在合理借鑒國際先進成果與經驗的同時更加專注地講好“中國故事”，是知識工作者的應盡之職責應有之擔當。十九大報告強調指出：“全黨要深刻領會新時代中國特色社會主義思想的精神實質和豐富內涵，在各項工作中全面準確貫徹落實”[1]。作為將政策觀念形態的內容轉化為實際效果的唯一途徑，良好的政策執行已經引起了新時代社會主義現代化建設的迫切訴求。在此背景之下，繼續深入開墾政策執行的研究土壤，努力發掘其學術潛力，具有十分重要的理論意義和經驗價值。為此，本文將針對國內外政策執行相關研究展開述評，力圖從基礎性層面為厘清研究理路充實研究內容強化研究視角做出積極貢獻，進而實現提升我國政策執行產出與效果水平的目的，這正是回應相關研究訴求的題中應有之義。

事實上，執行研究并非政策科學的長子。20世紀50年代政策科學誕生之初，拉斯韋爾、德羅爾等早期政策科學家就堅持認為，政策制定應該作為政策科學的核心，包括“政策制定的一般過程以及具體的政策問題和領域”[2]。在此基礎上，學界逐漸形成并接受了這樣一個普遍的假設，即只要政策制定完成了，政策就可以被執行，繼而政策目標就可以得到實現。受此影響，政策執行被視作政策預期和結果之間的“黑箱”，并未得到學界應有的關切與重視。直到20世紀60年代，在由美國約翰遜政府主導的向貧困宣戰的“偉大社會”運動中，許多政策和項目計劃都未能達到預期的效果與目標。人們開始逐漸意識到，制定良好和設計科學的政策必須經過高質量的執行過程才有可能順利地將美好的理想照進現實。及至1973年，普雷斯曼與威爾達夫斯基針對力圖解決就業問題的“奧克蘭”計劃展開了深入的調查和研究，認為執行階段是影響項目成敗的關鍵因素。其著作成果《執行：華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭破滅的？》的問世，標志著執行問題開始進入學界研討的主流視野，從而真正填補了長久以來政策過程中的那“缺失的一環”[3]。

二、脈絡演進與路徑轉型：國外相關研究

（一）自上而下路徑

早期政策執行研究的探索者和開拓者們普遍采取自上而下之路徑展開各自的分析。“自上而下”路徑的核心內容，在于強調如何讓一個清晰的政策目標得到準確而完整的落實。普雷斯曼和威爾達夫斯基將政策執行視為一個“設定的目標與被調整以實現目標的行動之間相互作用的過程”并指出“如果沒有賴以評判的目標，政策執行便無所謂成敗”[4]。正因如此，自上而下路徑是以決策或政策本身為邏輯起點，使之與執行分離，而將執行視作從屬于政策的、價值中立的技術性工作，試圖通過嚴格的等級控制確保既定政策目標和意圖的順利實現。

最初的執行研究主要秉持案例分析的方法，結合政策實務對于影響執行過程與結果的具體因素進行針對性的描述。這就造成相關研究成果局限于特定情境之中，缺乏理論層面的歸納與升華。于是，學者們很快注意到這個問題，開始致力于政策執行影響因素（變量）的識別以及解釋性理論模型的建構，促使“自上而下”路徑的學術價值與地位得到充分的提升和鞏固。

其中，米特和霍恩在《政策執行過程：一種概念框架》一文中，指出“執行階段不會開始，直到目標被先前的政策決策建立起來，它只有在法律已經通過資金得到保障之后才能開始”，繼而提出了其理論模型的六大變量，包括：“1.政策標準與目標；2.政策資源；3.組織間的溝通與執行活動；4.執行機構的特征；5.經濟、社會和政治環境；6.執行者的意向”[5]。

薩巴蒂爾和梅茲馬尼恩（1979）在《有效執行的條件：一個實現政策目標的指導》一文中，提出了有效政策執行的五個條件，即“1.項目基于一個合理的理論，關于改變目標群體的行為以實現期望的目標；2.法規（或其他基本的政策決定）包含明確的政策指令并且建構政策過程，以使得目標群體如期表現的可能性最大化；3.執行領導者評估實質性的管理和政治技巧并且致力于實現法定目標；4.項目被執行過程中有組織的選民團體以及一些關鍵的立法者（或主要執行者）積極支持，表現為法院保持中立或者支持；5.法定目標的相對優先權沒有因為沖突的公共政策的出現或者因為對于法律的技術理論或政治支持產生破壞的相關社會經濟條件的改變而遭到嚴重的破壞”[6]。隨后，他們（1980）又在《公共政策執行：一種分析框架》一文中，將執行過程劃分為多個階段（因變量），具體包括：“執行機構的政策產出；目標群體對于政策產出的服從；政策產出的有意無意的實際影響；政策產出的可感知的影響以及法規的主要修正等”，同時指出影響貫穿整個執行過程的法規目標得以實現的因素（自變量），包括“問題的可處理性（有效技術理論和科技的可獲得性；目標群體的多樣性；目標群體在總人口中的比例；行為需要改變的程度）、執行結構化的法令能力（充分的因果理論的結合；政策目標的清晰；財政資源；執行機構間和執行機構內部的等級整合；執行機構的決策規章；執行官員的選拔；外部的正式評估）以及執行結構化的非法規因素（社會經濟條件與技術；媒體對于問題的關注；公眾支持；選民團體的態度與資源；來自主權的支持；執行官員的承諾與領導能力）”等三個方面[7]。

（二）自下而上路徑

隨著政策執行研究的不斷演進，學界關于“自上而下”路徑的批評之聲逐漸興起，爭議的焦點在于：“自上而下”路徑所懷揣的“目標清晰控制嚴密”的美好理想，在現實情境當中常常顯得有些“不接地氣”。一方面，并非所有的政策執行都伴有明確詳盡的實現目標，事實上模糊行政才是政策執行面臨的常態化狀況；另一方面，政策制定者幾乎不可能完全控制執行者的行動與意志，這決定了執行過程的梗阻和結果的偏差一定程度上在所難免。于是，一種全新的研究路徑順理成章，其采取的邏輯次序正是“自下而上”。“自下而上”路徑的關鍵要義，是將政策執行視為一個多元行動者之間互動、妥協以及共識的復雜過程。這似乎有一點兒政策網絡理論的味道，但是“自下而上”路徑著重強調的只是政策執行者間的交互行為，盡管它也分享了“自上而下”路徑的合理觀念即對于政策制定者的影響表示認可，但是依然堅決地維持執行者特別是與政策問題最為接近的執行者作為研究對象的中心地位。埃爾莫爾在《向后規劃：執行研究與政策決策》一文中，指出“與向前規劃重視政策源不同，向后規劃假設距離問題源越近，影響它的能力就越強；而復雜系統解決問題的能力并不取決于等級控制，而取決于在問題最即時的地方所具有的最大化的自由裁量權”，進而提出向后規劃關注的影響因子，包括“知識和較低層次執行者的解決問題的能力；與實現政策主旨相關的動機結構；執行過程不同層面政治行動者間的議價關系以及用于影響自由裁量選擇的資金的戰略性的使用”[8]。

說到政策執行的“自下而上”路徑，有兩位學者的觀點必須要提。一個是利普斯基的街道層官僚理論，另一個是赫恩的政策執行組織理論。其中，利普斯基早在1971年就已經開始將“街道層官僚”做出研究對象[9]，從那時起“自下而上”路徑之雛形開始顯現。1977年，利普斯基同威澤利一起對于特殊教育改革問題進行了針對性研討，展示了作為個體的學校人事部門是如何采取應對機制限制和曲解改革執行的。在《街道層官僚與機構革新：執行特殊教育改革》（1977）一文中，他們指出“街道層官僚在工作中同民眾產生直接地相互作用，在執行中擁有實質性的自由裁量權”，這具體表現在“為完成任務而例行程序、修改目標、定量服務、維護優先權以及限制或控制顧客等”[10]。此后，利普斯基在《街道層官僚：公共服務中的個體困境》一書中系統論述了街道層官僚對于政策執行過程中的重要影響，明確指出街道層官僚的“行為不僅構成了政府傳遞的服務，他們的個人決策的集合實際形成了所在機構的政府政策”，甚至于他們的“自由裁量權決定了人們是從政府計劃中受益還是受到制裁，換句話說，決定了人們是否有權獲得政府提供的權益”[11]。另一位“自下而上”路徑的代表人物是赫恩，他堅決反對“自上而下”路徑倡導的“政治行政二分”或“單一權威”的思想，認為“執行研究不是公共行政研究的偽裝，執行研究不應將政治與行政分開，所有相關行動者都應被平等地合并入執行研究的政策系統內。因此，執行中的政策問題不是被政治系統定義的，而是被相關社會行動者定義的”[12]。在他看來，執行研究中組織的視角是必不可少的，并強調“理解政治與行政的結合，不僅需要理解條款與條款的結合，也需要理解組織與組織的結合”[13]。為此，赫恩提出“多元組織的分析單元”作為一個執行架構，應該被應用于政策執行的描述和評估過程當中，“執行架構中的行動者和組織有多種的目標和動機，也可能有共同的利益，但是每一個行動者和組織參與項目執行又都多少有其自己的原因”[14]。

（三）整合路徑

20世紀80年代中期以后，圍繞“自上而下”與“自下而上”路徑之間的學術紛爭，開始逐步淡出政策執行研究領域的中心舞臺。人們漸漸發現，兩大路徑各自的良莠長短均十分明顯，任何一方都有自身顯著的合理性也都著實存在改良的必要性。薩巴蒂爾（1986）指出，“‘自上而下’路徑高估了中心忽視了外圍，聚焦決策在多大程度上實現或者行動與決策是否一致；‘自下而上’路徑則高估了外圍而忽視了中心，關注行動者的策略、意志以及自由裁量權，不如‘自上而下’路徑那樣在理論層面提出明確的影響因子”[15]。既然如此，為何一定要分出高下，攜手向前豈不是更加明智的選擇。于是，一種旨在將兩者之優勢有機整合的新型路徑正式揭開了帷幕。而在此方面，學者們所采取的分析視角與研討方式可謂各具特色。

1.框架整合。

薩巴蒂爾（1986）提出了一種倡議聯盟的分析框架，用以檢視10-20年的政策變遷。所謂一個倡議聯盟，“是由很多來自不同層級政府機構和私人機構的人員組成的，他們分享共同的信念采取一致行動”[16]，努力實現共同的政策目標。該框架認為，影響政策變遷的因素包括：“1.政策子系統中，彼此競爭的倡議聯盟間的相互作用；2.外部社會經濟條件以及來自其他政策子系統的決策的變化；3.穩定的系統參數的影響，例如基本的社會結構以及憲法準則等”[17]。倡議聯盟框架和“自下而上”路徑的研究邏輯一樣開始于政策問題和次級系統，認真考慮不同層級行動者的策略和意圖；同時該框架又合并進“自上而下”路徑中的包括法律以及社會經濟因素等分析變量，使得理論層面的研究內涵更加豐富完善。

2.變量整合。

自1994年中央和地方分稅制后，地方財政權利與事務管理權利出現不匹配，地方財力根本滿足不了地方城市的基礎設施建設和地方公共事業的快速發展，地方政府受法律法規的限制不允許直接融資。為破解地方發展的困局，解決資金籌措的問題，一些政府融資平臺公司(以下簡稱融資平臺)開始成立。2008年全球金融危機后，積極的財政政策在我國被采用，另有4萬億元刺激計劃被實行。這時融資平臺如雨后春筍般發展。

戈金等學者（1987）對于整合路徑的理解尤為獨特，認為這是政策執行的“第三代研究”，并且指出雖然“應該在方法上實現之前兩種路徑的綜合”，但是它們“所提出的因素太多了，并沒有明確每個變量獨特的重要性，缺乏真正的‘關鍵變量’，所以，應該尋求‘系統性的識別’,找出極少數的，隨著時間的推移，能夠連續一致地解釋政策執行的變量”[18]。為此，戈金嘗試將“溝通”理論引入政策執行研究視域，強調“地方執行者是執行相關信息在中央和地方發送者之間傳遞的目標，他們必須對于信息進行翻譯，彼此之間就構成了一連串的溝通渠道”[19]。這樣，一個包含著政策制定者和執行者的網絡體系構建完成。

3.結構整合。

奧圖爾同樣主張將多元組織理論應用于政策執行研究當中，認為“執行是多元組織的設定，而不僅僅只是單一的執行單元”[20]。但與赫恩的觀點不同，奧圖爾將堅持以網絡模式為導向，將與執行相關的多元主體全部納入研究框架。他指出，“不論‘自下而上’還是‘自上而下’路徑，都只關注具體的研究單元，例如：執行者、項目本身或者執行者間的安排等，而忽視了一個問題即執行運行發展的結構形式究竟是什么”[21]。

為此，奧圖爾強調將“多元組織網絡中的多元目標作為關注對象”[22]，以此完成了“自上而下”和“自下而上”兩種理論方法的緊密聯結。

4.概念整合。

5.屬性整合。

馬特蘭德從政策執行的內在屬性著眼，提出了著名的“模糊-沖突”模型。其中，模糊屬性包括“目標”和“手段”的模糊兩個方面，為新的手段、技術以及目標的學習提供了機會；沖突屬性則源于政策執行組織間利益的矛盾。“模糊-沖突”模型根據政策模糊與沖突的程度，將執行劃分為四種類別，即“行政式的執行（低模糊低沖突）；政治式的執行（低模糊高沖突）；實驗性的執行（高模糊低沖突）和象征性的執行（高模糊高沖突）”，其各自的影響因子分別在于“資源、能力、與環境相關的條件以及聯盟的力量”[24]。就這樣，該模型不僅實現了對于兩大研究路徑的調和，也成功擺脫了單純變量或影響因素的理論局限，為不同類型政策執行提供了系統的連續一致的解釋基礎。

三、本土化創制與發展：國內相關研究

（一）國外政策執行相關研究成果引介及本土化應用

著作方面，陳振明（2004）主編的《政策科學:公共政策分析導論》、張金馬（2004）主編的《公共政策分析:概念·過程·方法》、李允杰和丘昌泰（2008）合著的《政策執行與評估》、黃健榮等（2011）譯著的《執行公共政策》,這些代表性文獻均完整勾勒了國外政策執行研究發展的演進脈絡，對于該領域重要人物及其突出成果進行了較為詳實周到的引介，很大程度上啟迪了國內相關研究的心智與靈感；專論方面，張親培（2003）別具一格從“古典行政執行理論”入手檢視政策執行研究變遷，對于政策執行的研究意義進行了針對性地剖析；曹堂哲（2005）介紹了國外政策執行研究領域中的“三個轉承、創生的研究途徑和大量的理論模型”，其具體而詳細的分析與點評成為其作品的一大亮點；畢正宇（2008）詳細介紹了七種國外政策執行的模式，并以此為據提煉出了其建構政策執行模式的四個標準，即“影響政策執行的因素、政策執行遵循的原則、政策執行的過程以及政策執行的途徑”；丁煌、定明捷（2010）總結梳理了國外政策執行的研究脈絡，并著重介紹了“組織視角、網絡視角、制度分析視角以及闡釋視角”等四種理論前沿成果。這些專題論文進一步豐富和提升了國內學者在政策執行閾限的理論認知，實現了對于相關研究視界的有效拓展。在此基礎上，一些學者開始尋求國外理論成果的現實應用，試圖采取中學西法的思路為政策執行研究的本土化發展做出有益的嘗試與努力。其中，鄧大松、徐芳（2012）以史密斯模型為框架，從“社區健康教育政策本體的狀況、執行機構的能力、社區健康教育執行的目標群體以及環境因素”等四個方面，為突破我國社區健康教育發展困境提出了針對性建議；楊成偉等（2014）透過米特-霍恩模型從“政策標準與目標、政策資源、組織間溝通與執行活動、執行機構的特性、社會經濟和政治環境以及執行人員的價值取向”等六個變量入手，解析了我國青少年體質健康政策執行中存在的問題并提出了相應的優化路徑；胡業飛、崔楊楊（2015）借助模糊-沖突模型，結合我國社會化養老政策這個實證案例，重點解讀了“模糊性高沖突性低的試驗性政策執行”的真實情況，提出科層制下政策執行者通過采取“求解”與“替代”相結合的“轉化工具”，將“試驗性政策執行”轉化為“行政性政策執行”，進而實現了對于政策模糊性的削減和政策清晰度的提升。

（二）針對政策執行過程梗阻與結果偏差問題，剖析影響因子厘清評估機制，謀求執行產出與效果水平之提升

1.宏觀層面：對政策執行梗阻因子或評價指標進行通則性歸納。

在政策執行梗阻因子歸納方面，丁煌（2002）將政策執行阻滯因子重點劃分為“主體行為（政策認知、政策認同和執行方式）和制度建設（正式制度因素、非正式制度因素和政策質量因素）”兩大維度；金太軍等（2005）則將政策執行梗阻因素歸納為“政策質量因素、政策問題因素、執行主體因素、權力配置機制因素、監督因素以及官僚主義等其他因素”六個方面；吳錦旗等（2008）指出政策執行的障礙性因素包括“主體因素、利益集團因素、執行相對人的影響、資源的缺乏以及意識形態”等；吳明華、顧建光（2013）認為地方政策執行梗阻的深層因素在于“公共政策本身具有復雜性、公共政策涉及利益沖突和信息不對稱”等三大內容；在政策執行評價指標的建構方面，劉雪明、廖東嵐（2013）將地方政府政策執行力評價體系細分為“政策共識、執行協同、執行文化和執行公信力”等四個一級指標以及其余44個二、三級指標，并且借助專家調查問卷完成了指標體系的賦分工作；蔡春等（2016）認為政策執行效果審計的內容應該包括“政策執行機制與過程的審計、與政策執行緊密相關的公共資金和公共資源配置的審計、政策性資金與資源管理利用有效性的審計、政策執行結果審計以及政策制定后評估”等五個方面。為政策執行評價體系的確立，提供了重要的理論支撐。

2.中觀層面：面向特定類型政策執行的梗阻因子（評價指標）或影響政策執行過程與結果的特定因素展開針對性研討。

在具體類型政策的執行研究方面，謝正陽等（2015）認為“基層體育部門財力、物力、人力，政府（公共行政人員）和社會（公民）體育意識以及監控力不足”是造成公共體育政策失真性執行的主因；寧德鵬等（2017）指出“宣傳渠道不暢通、深度解讀不到位、執行主體缺乏協調、落地門檻過多過高以及政策評估滯后”等問題嚴重影響了我國創業政策的執行結果；吳澤斌、劉衛東（2009）從“壓力（建設占用耕地行為；違法侵占耕地行為；耕地保護機會成本）、狀態（控制耕地規模能力；穩定耕地質量能力；保障糧食安全能力；耕地保護行為的成本控制能力）、響應（耕地集約利用能力；耕地保護的守法性；維護耕地保護公平）”等三個維度構建耕地保護政策執行力的測度指標體系；范國睿、孫翠香（2012）認為教育政策執行監測與評估的內容應包括“教育政策成本、教育政策需求與滿意度、教育政策執行力、教育政策影響與結果”等；在特定影響因素的針對性研討方面，錢再見、金太軍（2002）強調政策執行梗阻“大都可以從政策執行主體上找到原因”，同時從“政策執行主體對公共政策的認同態度和政策執行的實際水平、政策執行主體的自身利益需求和行為傾向以及責任追究制度缺損”等層面分析了執行梗阻的成因；丁煌（2002）則從“政策的合理性、明晰性、協調性、穩定性以及公平性”等維度分析了“政策制定的科學性”對于政策執行結果的影響；周雪光（2008）集中從“基層政府間的共謀行為（中性意義）”解讀了政策執行結果偏差的原因，并指出“共謀行為的產生和重復再生是政府組織結構和制度環境的產物”；韋春艷、王琳（2009）強調“公眾參與”在政策執行中的重要作用，為此應該“塑造參與型政治文化；建立政府與公民雙向互動、建立協調利益機制等渠道和途徑”。

3.微觀層面：結合具體實證案例實現對于政策執行梗阻因子或評價指標的檢驗與完善。

在梗阻因子分析方面，馮希瑩等（2008）采取個案分析的方式，針對由“人情低保”造成的低保政策執行微效問題展開研討，認為主要原因在于：“申請者對于‘額外福利’的追求；非正式規則的介入以及具體工作人員裁量權的非正式應用”；彭向剛、向俊杰（2013）立足“癌癥村”實例結合國情特點檢視我國農村環保政策執行不力之問題，認為主要原因在于：“地方政府對落實農村環保政策重視不夠；粗放型經濟發展方式慣性運作；地方政府績效考核制度偏差；環保政策執行資源匱乏；農民與污染企業博弈能力不足以及企業治污成本的外部化等”；熊莉萍、黃超（2017）通過對大王鎮走訪調研，發現“村民參與度低，村干部配合度低；扶貧資金來源單一，資金短缺；駐村干部的選派和考核難度大；扶貧機構不統一，資源配置各自為政；配套政策不健全，監管不力”等因素是影響精準扶貧政策執行的癥結所在；在評價指標的完善方面，劉紅建、張航（2014）通過對山東省肥城市200名城鄉居民的實證測評，建構起“全民健身政策執行的公眾滿意度評價指標體系”，包括“公眾期望、感知質量、感知效果、信任度以及公眾抱怨”等五個一級指標和其他29個二、三級指標；劉雪明（2017）結合廣州市保障性住房建設實際，構建起地方政府保障性住房政策執行評價指標體系，其內容包括“政策效率、政策效益、政策影響、政策回應度”等四個一級指標以及其余40個二、三級指標。

（三）政策執行研究視角及框架的探索與創立

為進一步明晰和豐富利益分析的研究視角，丁煌、李曉飛（2010）將信息經濟學中“逆向選擇”概念引入政策執行利益博弈的研究框架當中，認為“政策執行主體和政策目標群體基于自身利益的博弈行為產生的逆向選擇，將不可避免地影響政策的忠實執行，進而導致政策執行阻滯”；此外，丁煌、定明捷（2010）提煉出“非對稱權力結構下的談判策略”，用“談判與協商對話”機制對于“利益分析”視角的“技術”層面做出補充，使得相關研究框架更加完整；龔虹波（2008）主張在中國政策執行問題研討中凸顯“執行結構變量”，認為考量“有限分權”的正式執行結構和“關系主導”的非正式結構的影響，對“轉型中國的公共政策執行問題具有更強的解釋力”；寧國良、劉輝（2010）提出“成本效益分析”應為提升公共政策執行力的重要原則，并通過將政策執行成本細分為“決策成本、組織成本、保證成本、灰色成本、阻滯成本和監控成本”，為提升政策執行力的對策研究做出了必要的詳解與支撐；葉良海、吳湘玲（2017）另辟蹊徑選取“政策注意力（即政策主體對于政策的關注程度）”這個分析變量展開政策執行失效問題的研討，并從“政策執行機構、執行人員和目標群體”的角度出發，為政策注意力的爭奪提供了有益的啟示；賀東航、孔繁斌（2011）在西方政策執行研究基礎之上結合中國特色，提出應以“高位推進-層級性治理-多屬性治理”的方式，堅持“統一指導，具體實施，相互協調，各顯其能”的運行邏輯，解決我國公共政策執行中的過程梗阻和結果偏差問題。

四、結論：評價與展望

（一）目標定位：面向整合路徑的理論創制與開拓尚需加強

通過檢視國內外政策執行相關研究，我們得知：曾經關于“自上而下”和“自下而上”兩大路徑的那場激烈紛爭，如今緩緩地落下了帷幕。“整合”路徑已經成為熱點，代表了政策執行相關研究的總體部署和發展大勢。在此情形之下，國外研究“嗅覺”靈敏反應迅捷，這從幾位最具代表性的學者及其成果那里可見一斑。相比之下，國內研究面向整合路徑的理論創制和開拓的努力還需得到進一步的加強。不可否認，很多學者已經正確地捕捉到了相關研究發展的前沿信號，并且在構建系統化變量創新研究視角完善研究框架等方面做出了積極的嘗試和探索。但是，這些研究尚未形成一定的規模，折射出了學界整體關注度的欠缺。當然，此類研究也是相關研究視域內最具挑戰性的命題，對于研究能力和學術耐力的嚴苛要求，也是大多數學者望而卻步的重要原因。

（二）要素選擇：聚焦目標群體的理論探討仍然存在較大進展之空間

事實上，對于“目標群體”的關注，可以說是與政策執行研究本身的發展相生相伴。早在普雷斯曼和威爾達夫斯基發表《執行》一書的1973年（或稱政策執行研究元年），史密斯（Smith）就在其廣為人知的政策過程模型中，強調“政策執行是一種在社會中產生力量的張力。這種張力，在執行過程的四個成分之間和內部產生，即理想的政策、執行機構、目標群體以及環境因素”。麥克拉夫林（Mclaughlin）在其1976年提出的互適（Mutual Adaptation）模型中，認為成功的政策執行應是“一個項目設計、組織設定以及使用者（User）之間互相調適的過程”，實際就是分別強調了政策本身、執行者以及目標群體在政策執行過程中的重要角色。國內研究方面，高建華（2007）、朱光喜（2011）等人的成果是為數不多的，關注目標群體之于政策執行影響的專題論述。

總體而言，歷史上不同時期的執行研究視角與主流觀念仍然主要聚焦政策主體之范疇，專注從技術層面著眼考慮如何驅使目標群體走向服從（Compliance）。其核心思想只在于解決政策問題實現政策目標回應政策執行面向公共利益或需求的本質屬性（該議題的重要性與合理性不容置疑，學術貢獻同樣不容忽視），并未真正給予政策目標群體的個人利益或需求以足夠的關注，有限的研究嘗試也缺乏較為完整的研究框架，對于如何提升目標群體的主觀能動性（Initiative）水平，難以亦似乎不愿開展系統深入的策略分析。因此，我們認為，當前政策執行相關研究的要素選擇略顯狹仄，關于目標群體的理論探討，的確還是存在一定的進展空間。

（三）話語體系：多學科知識語境應該主動靠近大膽借鑒

20世紀80年代中后期，很多學者做出了離開政策執行研究領域的選擇，甚至于有些魯莽和悲觀地認為，尚且年輕的政策執行研究已經走到了“知識的終結”（Intellectual Dead-End）。之所以出現這樣的聲音，很大程度上源于他們對于政策執行研究的某種誤解，即認為其僅僅只是范式或路徑的選擇，嚴重忽視了政策執行中各個組成要素的影響作用與研究價值，自然的，隨著“新公共管理”范式的興起，傳統公共行政的末日已經無可避免。事實證明，政策執行研究不僅還活著（Alive）且生機勃勃（Lively）。而它未來的生機之源，恰恰應該就是在于知識的豐富在于知識的“契合”，即“通過跨學科的事實和建立在事實基礎上的理論聯系起來，實現知識的‘統合’，從而創造出一種共同的解釋基礎”[25]。這對于政策執行研究的強化與提升至關重要，但是現階段學界的努力似乎依然沒有完全放開手腳。為此，我們應該主動靠近大膽借鑒多學科知識語境，不斷豐富和完善政策執行研究自身的話語體系，為激發研究潛質開拓研究視野升級研究工具，注入新的更加強勁的動能與活力。●