論全民閱讀促進立法的法律效力

齊崇文（華東政法大學科學研究院）

閱讀是人類從信息符號中獲取意義的一種復雜的智力活動，［1]閱讀權是公民文化權利的重要組成部分。在“閱讀是個人自由”“閱讀不能強制”的普遍認識下，不論是各省、市、自治區制定的閱讀促進立法，還是2017年5月26日國務院法制辦辦務會議審議并原則通過的《全民閱讀促進條例（草案）》，都采用了規定政府閱讀保障義務的方式將全民閱讀目標的實現建立在閱讀設施建設、閱讀活動開展和閱讀習慣培養等一系列國家義務履行的基礎之上。國家閱讀保障義務與公民閱讀權是否完全對應？相關國家機關未履行或不當履行閱讀保障義務應當怎樣追究其責任？不明確上述問題，不厘清公民閱讀權與國家閱讀保障義務之間的關系，全民閱讀促進立法就無法取得法律實效。

1 遵守與執行：全民閱讀促進立法的效力難題

效力即法律效力，是法對主體（包括自然人、法人等）行為的約束力和強制力。目前，學界對法律效力的認識存在分歧，如：實證主義法學派認為法律效力是一個“邏輯的概念”，法律效力就是國家的約束力，因而凡是出自有立法權的機關的規則就是有效力的法；自然法學派認為法律效力是一個“倫理的概念”，法律效力最終是法的道德約束力，因而有效力的法律必須符合正義和道德；社會法學派認為法律效力是一個“事實的概念”，法律效力是法對社會成員的實際的或事實上的約束力。［2]但是，從國家立法的角度來說，法律效力就是法律規范的效力，具體表現為由國家制定或認可的法律規范及其表現形式——規范性法律文件對主體行為具有普遍的約束作用。［3]

效力是法律規范的存在方式，法律若無效力、不能有效約束主體的行為，就無法得到切實遵守和執行，它所規定的權利和義務就毫無意義。截至2018年，我國已有的10部全民閱讀促進立法，即中央層面的《全民閱讀促進條例（草案）》和吉林、常州、黑龍江、石家莊、四川、深圳、遼寧、湖北、江蘇的全民閱讀促進決定、條例或辦法，雖然對全民閱讀促進的目標和任務、全民閱讀促進機構的組織架構、職責和義務、法律責任等作出了規定，但仍存在不少問題，已經影響到法律效力的發揮。

（1）立法結構不合理。立法在結構上有簡單和復雜之分，簡單結構的立法總體條文較少，沒有總、分則和章、節的設置，僅用“一”“二”等序號簡略地表現立法內容，不采用法律文本通行的第X條的形式。［4]以簡單結構進行立法具有立法時間短、立法成本低、能夠及時回應社會法律需求的優勢，但往往會忽視法律規范邏輯結構的完整性。法律規范由假定、處理和制裁三個要素組成，假定指法律規范適用的條件，處理指權利和義務的安排，制裁指違反這一規定將承擔何種法律責任或國家強制措施，假定、處理和制裁之間有著必然的因果聯系，任一要素的缺失都會造成邏輯結構不完整，導致自身效力不足。在現行全民閱讀促進立法中，常州、石家莊、黑龍江、四川、遼寧、江蘇6地采用了簡單結構，對全民閱讀促進目標、全民閱讀促進的內容和措施等作出了概括性規定，但由于缺乏明確的“可以做什么”“應當做什么”“禁止做什么”的行為指引以及違反規定所應承擔的責任設定，上述立法很難對各類國家機關以及相關社會主體的行為形成有效約束。

（2）法律條文表述不規范。法律有著獨特的語言風格，“這個語言是簡單、沒有任何修飾的作品，沒有一句話是多余的，它是命令句式的，除此之外，別無其他”。［5]但在常州、石家莊、黑龍江、四川、遼寧、江蘇的全民閱讀促進立法中，倡導性表述卻十分突出，如頻繁使用“建立健全”“鼓勵和支持”“加強”“完善”等號召性、宣示性詞匯來規定政府的閱讀保障義務，而實際上并未對政府閱讀保障義務進行配置。即使是采用復雜結構進行立法的結構要件較為完備的《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》也存在此種問題：該《條例》共五章二十八條，涉及“鼓勵”“支持”“指導”“促進”達53處，涉及19個法條，其中涉及“指導”一詞有18處。［6]“建立健全”“鼓勵和支持”等倡導、宣示性詞匯語氣雖柔和，但強制性不足，難免會造成“不執行也不違法”的想象與行為，導致全民閱讀的立法保障被嚴重削弱。［7]

（3）義務性規定不完善。義務性規定越詳細具體，越有利于義務主體的執行。但現行立法所規定的具體負責全民閱讀的機構一般為全民閱讀指導委員會（小組）、各級人民政府文化主管部門、新聞出版廣電部門等，教育行政部門、共青團、婦聯等社會團體幾乎未被納入具體負責的規范體系；在對義務履行的監督檢查上，只有遼寧規定“各級人民政府有關部門應當對文化惠民活動進行督促檢查”，石家莊規定“對閱讀服務場所工作人員定期進行業務培訓和指導，加強運行監督管理”，其他地方和中央立法均未涉及。同時，與義務性規定相配套的執行措施和實施細則的缺乏也大大降低了全民閱讀促進立法的可操作性。［8]

（4）法律責任設置不清晰。法律責任是行為主體因侵犯權利或違反義務而應承擔的不利后果，是法律約束力和強制力的直接體現。在現行立法中，只有常州、吉林、江蘇、湖北的立法和《全民閱讀促進條例（草案）》規定了法律責任，但缺陷十分明顯。① 責任追究主體不清晰。江蘇的立法和《全民閱讀促進條例（草案）》分別將“上級人民政府或者本級人民政府”和“全民閱讀設施管理單位的主管部門”設定為追責主體，湖北的立法中追責主體僅為“有關部門”，并且這些立法均未明確公民能否作為追責主體。②責任追究范圍不清晰。上述立法中的法律責任條款多將政府部門及其工作人員侵占、損壞公共閱讀設施或擅自改變設施用途以及侵占、挪用全民閱讀資產或資金等納入追責范圍，對政府未按規定設置全民閱讀場所和設施、全民閱讀設施管理單位未按要求提供服務等明顯違反閱讀保障義務的行為卻沒有追責規定。

立法結構不合理、法律條文表述不規范、義務性規定不完善、法律責任設置不清晰在一定程度上制約和阻礙了全民閱讀促進立法的遵守與執行，但法律規定的不明確、不完善和不具體只是全民閱讀促進立法效力困境的淺層原因，立法者對法律效力內容的理解偏差才是效力難題的根源。

2 認識誤區：全民閱讀促進立法效力困境的成因

“閱讀是個人自由”“閱讀不能強制”是人們對閱讀的一貫認知：閱讀權的實現依賴權利主體的主觀選擇和意愿，權利主體有權“免于被干涉或控制”，決定是否閱讀、閱讀對象以及怎樣實現閱讀。［6]權利的行使具有選擇性，義務的履行具有必為性，為了使全民閱讀促進立法對主體行為形成有效約束，人們往往從義務的角度去理解法律效力，中央和各地方的全民閱讀促進立法也以規定國家閱讀保障義務的方式來保證自身的有效性。事實上，權利也有法律效力，也能對人們的行為產生約束。

法律效力即法律規范的效力，法律規范由權利性規定和義務性規定組成，所以法律效力包含權利的效力和義務的效力兩方面內容。義務對于主體行為的約束顯而易見：① 義務要求主體在某種條件下必須作或不作某種行為；② 如果主體未按照義務性規定的要求作或不作某種行為，那么國家將追究其法律責任，進行懲罰或制裁；但權利對于主體行為的約束力并不明顯：① 主體可以自主選擇作或不作權利性規定中所涉及的某種行為；② 主體作或不作權利性規定中所涉及的某種行為不會被國家強制，也不會被追究法律責任。

權利和義務二者互相關聯、對立統一，并且存在功能上的互補關系：首先，權利直接體現法律的價值目標，義務則保障價值目標和權利的實現；其次，權利給人們留下較大的選擇空間，義務則不容人們任意選擇；最后，權利以其特有的利益導向和激勵機制更有助于實現自由，義務則以強制某些積極行為發生或防范某些消極行為出現而更有助于建立秩序。［9]因此，在一般情況下，為了保證立法的實施和立法目標的實現，可將權利性規定轉化為義務性規定，如公民閱讀權利可以轉化為國家閱讀保障義務，借助義務的約束力來保證權利的法律效力。中央和各地方將公民閱讀權利轉化為國家閱讀保障義務，以義務方式進行全民閱讀促進立法的原因也在于此。

然而，并非所有的權利都需要進行或者能夠進行上述轉化，權利本身也有特定的效力。① 主體可以要求他人作或不作某種行為，這種權利類型被稱為“請求權”，如視覺障礙者可以請求全民閱讀設施管理單位提供盲文出版物。請求權屬于第一性權利范疇，是由法律直接賦予的權利或由主體依法創設的權利，它與法律直接規定的義務或由主體依法設定的義務（即第一性義務）相對應。② 當行使權利受到阻礙或權利受到侵害時，主體可以向有關機關提出申訴和控告，這種權利類型被稱為“救濟權”，如全民閱讀設施管理單位擅自改變設施用途，使用設施的公民可向其主管部門提起行政復議，或者直接提起行政訴訟。救濟權是第二性權利，是第一性權利受到侵害時產生的權利，與第二性義務、也就是法律責任相對應。

權利效力的特殊性使得權利和義務雖然在結構上相關但并不完全對應，全民閱讀促進立法僅規定國家閱讀保障義務而忽視公民閱讀權利的做法必然會帶來兩方面的問題。① 抑制權利行使的主動性。閱讀權是一項公民基本權利，它對立法、行政、司法機關均有約束力，閱讀權對立法機關的約束主要表現為公民享有立法提案權，可向立法機關提出制定、修改或補充閱讀立法的提議。正因從義務的角度去理解法律效力，故現行全民閱讀立法均強調以政府為主導，這往往造成法律制定權被少數行政主管部門壟斷，公眾參與立法受到限制。已有學者指出，在當前的全民閱讀立法中，“公職人員起草、行政領導決定”的現象比較突出，導致立法缺乏權威性和約束力，難以得到公眾的支持和認可，對立法的執行效果造成了不利影響。［10]采用簡單結構、號召性或倡導性表述過多、沒有對權利義務進行實質性配置等立法問題的存在很大程度上就是因為立法者過于注重政府職能的發揮，忽視了公眾自身的利益訴求，抑制了權利行使的主動性。② 弱化對義務主體的監督。各級政府及相關主管部門既是全民閱讀促進立法的制定者、又是閱讀保障義務的實際履行者，他們在義務規則的制定和法律責任的設置上難免避重就輕，很難做到自我約束、自我監督。立法具有模糊性和滯后性，不能窮盡全民閱讀的方方面面，在法律制定者和執行者高度重合的情況下，有必要充分發揮閱讀權的請求效力和救濟效力，形成對義務主體的全面監督。如立法可規定，在全民閱讀保障機構不履行或不適當履行義務時，公民可以向相關行政復議機構提起行政復議或者向司法機關提起訴訟，促使全民閱讀保障機構履行義務、承擔責任。義務性規定不完善、法律責任設置不清晰等問題的出現表面上看是立法有疏漏或者立法質量不高，但實際上是因為立法忽視了公民閱讀權自身的效力、弱化了對義務主體的監督。

3 以權利為邏輯起點：全民閱讀促進立法的效力重構

公民閱讀權與國家閱讀保障義務并不完全對應，現行全民閱讀促進立法僅規定國家義務而忽視權利自身法律效力的做法已影響到其效力的發揮。破解全民閱讀促進立法的遵守和執行難題應當正確認識法律效力的內容，充分發揮權利的請求效力和救濟效力；重構全民閱讀促進立法的法律效力應當以閱讀權為邏輯起點，以優化立法結構、明確權利內容、設置與權利相對應的義務和責任為開端。

3.1 優化立法結構，規范法律條文表述

現行全民閱讀促進立法多數采用簡單結構，在簡單結構之下，立法只能對全民閱讀促進的意義和價值、全民閱讀促進活動的內容和措施、政府和公共文化服務機構的職責等進行概括性規定，只能對社會發展進程中不斷增長的公眾閱讀需求作出原則性回應。由于沒有層次分明的總-分則、章-節-條-款設置，采用簡單結構的立法的不同部分之間缺乏內在的邏輯聯系，“各自為陣”的體例不能準確地表達立法的動因以及由立法動因而產生的權利義務設定，繼而產生立法的效力難題。因此，強化立法的效力首先要優化立法結構，實現全民閱讀促進立法從“簡單結構”到“復雜結構”的轉變。

從“簡單結構”向“復雜結構”的轉變并不只是形式上的調整，僅將立法機械地分解成若干部分、添加標題、列出“第X條”無法充分說明立法的必要性、立法不同部分的內在聯系以及權利義務責任之間的對應關系。保障公民閱讀權是全民閱讀促進立法的動因和宗旨，優化全民閱讀促進立法的結構必須要以公民閱讀權為邏輯起點，圍繞閱讀自由權和閱讀平等權的效力內容來設計立法框架、擬定法律條文。由于采用簡單結構的全民閱讀促進立法本身就存在法律條文邏輯性不足的缺陷，因此，在擬定具體法律條文時，應當規范表述方式，指明法律規范適用的條件、行為主體的權利和義務安排以及違反義務將要承擔的法律責任，避免因法律規范邏輯結構不完整所導致的效力不足。

3.2 規定權利內容，設置公民閱讀權利專章

保障公民閱讀權是全民閱讀促進立法的動因和宗旨，由于公民閱讀權利和國家閱讀保障義務并不完全對應，閱讀權內容的充分實現有賴于公眾的自主行使。所以，在進行全民閱讀促進立法時，有必要設置公民閱讀權利專章，對閱讀權的性質、內容和行使方式予以詳細規定，賦予公民閱讀權以直接的法律效力。

首先，公民閱讀權利專章應設置在總則之后，國家閱讀保障義務之前。法的總則主要包括立法目的、立法根據、適用原則等內容，在全民閱讀促進立法的總則明確保障公民閱讀權利的立法目的、公民閱讀權的基本權利屬性以及閱讀權行使的自由原則和平等原則之后，就應當于緊接其后的分則當中規定公民閱讀權利。然而，通觀現行全民閱讀促進立法，只有《全民閱讀促進條例（草案）》《吉林省全民閱讀促進條例》《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》采取了總-分則的立法結構，且分則中并未設置閱讀權章節，僅以國家閱讀保障義務（如職責劃分、閱讀推廣、閱讀保障等）為主要內容。閱讀權是全民閱讀促進立法的邏輯起點，只有對閱讀權的權利內容作出具體規定，才能進一步明確與之相對應的國家閱讀保障義務以及未履行或不當履行閱讀保障義務的相關國家機關應當承擔的法律責任。

其次，詳細列舉公民閱讀權的主要內容。保障權利首先要明確“有什么權利”，對權利的內容進行詳細列舉。自由和平等是閱讀權的核心，圍繞閱讀自由權和閱讀平等權在公民閱讀權利專章中詳細列舉閱讀權的內容是重構全民閱讀促進立法效力最直接、也是最有效的方式。根據閱讀權的內容及效力的表現形式，可對公民閱讀權作如下闡述：公民有選擇閱讀內容、時間、地點和方式的權利；公民有參與閱讀立法和閱讀規劃的權利；公民有請求政府及公共閱讀服務機構履行閱讀保障義務的權利；公民有無差別地使用閱讀資源和閱讀設施的權利，無差別地獲得閱讀服務和閱讀幫助的權利；未成年人、老年人、殘疾人等弱勢群體可以優先行使閱讀權；公民有監督政府及公共閱讀服務機構履行閱讀保障義務的權利；在閱讀權受到侵害時，公民有獲得行政或司法救濟的權利。

最后，明確公民閱讀權的可訴性。沒有救濟就沒有權利。當閱讀權受到侵害時，公民可通過行政或司法途徑尋求救濟，由于司法救濟具有中立性和終局性，是保障公民權利最有力的屏障，要充分發揮公民閱讀權的救濟效力，必須要先明確公民閱讀權的可訴性（即可訴訟性、可司法性），完善閱讀權的訴訟機制。閱讀權是文化權的子權利，根據聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》的相關規定，公民不能通過司法途徑尋求文化權利的救濟，文化權并不具有可訴性，因為司法機關不能裁判政策性問題、不能裁判積極權利、文化權本身具有模糊性。［11]但近年來學界對積極/消極權利二分法的質疑、對義務層次的重新界定以及國際人權法領域以“發展的眼光”解決權利規范模糊性問題的理論和實踐嘗試已經證明公民可以通過司法途徑主張文化權利。［12]在公民閱讀權利專章中明確公民閱讀權的可訴性、賦予公民以閱讀救濟權，是公民閱讀權有效行使的前提。

3.3 細化義務和責任規定，實現權義責的對應和銜接

強化全民閱讀促進立法的效力不僅要詳細列舉權利內容，還要進一步細化與閱讀權相對應的國家閱讀保障義務和責任規定，使義務、責任與權利相對應，解決由義務規定不完善和法律責任設置不清晰所引致的立法效力問題。

一方面，明確義務主體和義務類型。作為一項未被憲法列舉的基本權利，閱讀權對立法、行政、司法機關皆有效力，這意味著立法、行政、司法機關對公民均負有閱讀保障義務，立法應當對它們的義務主體地位予以確認。相較于立法機關的規范制定義務和司法機關的救濟義務，行政機關的給付義務更為重要，對全民閱讀的促進作用更為直接，主體和類型也更為多元。政府是當然的“閱讀給付義務”主體，但公共閱讀服務機構、教育行政部門、婦聯、工會、共青團等公益性社會組織等都可以參與此種義務的實際履行，其中，政府（如文化主管部門、新聞出版廣電部門）主要負責擬定規劃、制定執行措施和實施細則、工作協調、經費補貼、評估監督，具體的閱讀場所及設施的建設和維護、閱讀推廣培訓等義務一般委托給公共閱讀服務機構（如公共圖書館）代為履行，而教育行政部門、婦聯、工會、共青團等公益性社會組織則應根據自身特點和條件開展閱讀推廣培訓工作。

另一方面，明確追責主體和責任追究范圍。政府、公共閱讀服務機構等義務主體如果違反法律規定、未履行或不當履行閱讀保障義務，就應當承擔相應的法律責任。義務主體的法律責任需要有適格的責任追究主體來追究，適格的責任追究主體不是含混模糊的“有關部門”，而是能夠對義務主體產生約束的機構或個人。現有的一些立法將對閱讀保障義務主體有領導或管理權限的“上級人民政府或者本級人民政府”和“全民閱讀設施管理單位的主管部門”作為責任追究主體，能夠在一定程度上實現追責目標，但從閱讀權效力以及權利-義務-責任相對應的角度來看，應當肯定公民的追責主體地位、強化公民閱讀權對義務主體的約束力，通過公民救濟權的行使來追究政府、公共閱讀服務機構等義務主體未履行或不當履行閱讀保障義務的法律責任。此外，義務主體的責任追究不能僅限于侵占、損壞閱讀設施或者侵占、挪用閱讀資金，還應當延伸到閱讀保障義務的實際履行，如閱讀場所和設施的設置和維護、閱讀服務的開展和提供等，以權利為邏輯起點的立法應當圍繞權利的充分行使來確定責任的追究范圍。