長江沿岸城市生態文明示范帶建設研究
——以安徽銅陵等沿江五市為例

吳凱之 劉利敏 周 紅

（1.中共安徽省委黨校，安徽 合肥 230022；2.中共銅陵市委黨校，安徽 銅陵 244000）

長江全長6397千米，由西向東，江流逶迤，是全球第三大河流，流域人口數量、經濟總量、貨運吞吐量則居于全球之最，是我國重要的政治經濟文化重心及腹地，地緣戰略價值極為重要。在長江經濟帶“生態優先，綠色發展”，“共抓大保護，不搞大開發”新時代背景下，按照《長江經濟帶發展規劃綱要》所確立的目標，長江沿岸城市（下稱沿岸城市）應盡快融合國家三大戰略和區域發展戰略資源，著力在綠色發展和城鄉融合上下功夫，盡快啟動生態文明城市示范帶建設工程，打造共治共建共享生態文明建設新樣板，為美麗中國建設提供示范和支撐。

一、沿岸城市生態文明示范帶建設的條件

黨的十八大以來，面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，沿岸城市人民堅持穩中求進工作總基調，不斷推進產業結構調整和生態環境修復治理，城市發展格局發生了明顯變化，綠色發展動能不斷增強，生態環境質量明顯改善，生態文明生產生活方式加速形成。總體看，沿岸城市創建國家生態文明建設示范帶的要素條件已經具備。

（一）沿岸城市生態文明示范帶建設符合多重戰略需要

初步統計，長江沿岸臨水而興的縣級以上城市達到200多座，這些沿江城市，文化遺跡聚集，物種資源豐富，經濟結構互補，且地處我國國土空間開發最重要的東西軸線上，都屬于各省經濟社會發展的重心，是國家及區域多重戰略疊加覆蓋之地。以安徽沿江五市為例，縣級以上的城市就有東至、池州、宿松、望江、安慶、樅陽、銅陵、無為、蕪湖、繁昌、和縣、當涂、馬鞍等。這些城市是長江經濟帶、“一帶一路”國家戰略及合蕪蚌國家自主創新示范區、皖南國際文化旅游先行示范區、皖江城市帶承接產業轉移示范區、安徽“三河一湖一園一區”生態文明示范創建樣板所在地，也是國家重要的水源及生態供給要害,地緣戰略和經濟文化地理區位極為重要。創建沿岸城市生態文明建設示范帶，既能增強長江經濟帶綠色發展的動力，為沿岸城市新興產業變革和積聚綠色發展能量拓展空間，又能織密長江生態與安全保護屏障、擴大中心城市的牽引作用，推動沿岸縣域經濟發展振興，實現區域發展戰略的提檔升級，具有重要的意義。

（二）沿岸城市創建生態文明示范帶的生態優勢明顯

長江沿岸11省市，總面積 205萬平方公里，地理地貌多樣，氣候溫暖濕潤，域內青山綿綿，河湖縱橫交錯，塘堰灘涂密布，山水林田湖草渾然一體，森林、濕地資源豐富，在長期地質運動、氣候變化和生物進化中，長江沿岸已形成了得天獨厚的生態系統，是中國重要的物種多樣性寶庫。據不完全統計，長江流域有淡水鯨類2種，魚類424種，浮游植物1200余種（屬），浮游動物753種（屬），底棲動物1008種（屬），水生高等植物1000余種。流域內還分布有白鱀豚、中華鱘、達氏鱘、白鱘、長江江豚等國家重點保護野生動物和圓口銅魚、巖原鯉、長薄鰍等特有物種及“四大家魚”等重要經濟魚類。沿岸城市臨水而建，因水而生，蘊含大量地表水和森林公園，沿岸城市已建立水生生物、內陸濕地自然保護區119處，還有大量地質公園、森林公園和文化遺跡[1]，創建生態文明示范帶的生態條件優越。

（三）沿岸城市創建生態文明示范帶的綠色發展基礎厚實

十八大以來，長江經濟帶11個省（市）綠色發展總水平得到很大的提高，綠色發展指數由49.39上升到56.35，年增速為2.67%；上海市綠色發展指數由61.41提高到77.70，重慶市綠色發展指數由51.90提高到58.52，貴州省綠色發展指數由47.65提高到54.26，云南省綠色發展指數由44.66提高到49.64，安徽省綠色發展指數由43.93提高到48.86①。以安徽為例，長江沿岸五市堅持綠色發展，循環經濟升級發展迅速，生態經濟規模日益擴大，在過去五年中，戰略性新興產業規模大幅度提升，其中安慶戰略性新興產業產值、高新技術產業增加值年均分別增長了13.2%和11%；蕪湖的比重由17%提升到25.5%；馬鞍山由14.5%增至18.2%；銅陵增長31%。銅陵是資源型城市轉型成為全國唯一連續四年獲得優秀的城市。這為沿岸城市創建生態文明示范帶厚植了綠色優勢。

（四）沿岸城市生態環境修復治理已取得明顯成績

2016年1月5日，習近平同志發表長江“共抓大保護、不搞大開發”重要講話以來，沿岸城市堅持為國護江、為民治江、為城建江，走循環、綠色、低碳發展之路，生態環境治理全面加強，主要環境質量指標持續改善。特別是在中央、省環保督查反饋問題整改上下功夫，加強生態資源管護，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，深入推進了一系列河湖水系治理工程，扎實開展農村環境“三大革命”，“河長制”、“湖長制”得到全面推廣，安徽“林長制”改革也成效顯著。沿岸城市加強節能減排，關停整治了一大批小散亂污企業，建設了一批重大工程，解決了一批長期想解決而沒有解決的環境難題。安徽安慶石化危化品碼頭及油氣輸送管線遷建工程建成試運行，消除了長期以來威脅城區的最大安全隱患。沿江各地大力修推動防護林、人工造林、礦山地質環境恢復治理，取得了豐碩成果。生態優先、綠色發展已成為安徽沿江城市發展的生命線。沿岸城市創建國家生態文明示范帶的環境條件已基本具備。

（五）沿岸城市綠色生活方式變革成效明顯

中央《生態文明體制改革方案》出臺以后，長江沿岸加快生態文明體制改革力度，加大中央生態文明建設四梁八柱式制度的貫徹力度，引導廣大干部轉變發展觀念，大力推進綠色采購，提倡綠色消費，增加綠色公共交通投入，引導大眾綠色出行，提倡節能環保，倡導低碳生活，節能器具普及率明顯提高，綠色發展意識明顯提高，推進綠色生活方式變革已取得了明顯成效。以安徽為例，沿江各市大力拓展城市綠化空間，優化綠地結構，不斷改善人居環境，引導綠色生活變革。安慶大力實施環衛運管體制改革，主城區環衛保潔達到 “首善要求、首都標準”，開展“貼近群眾六走進”行動，一批群眾關注的熱點難點問題得到解決；池州市成功創建全省首家國家森林城市、第2家中國人居環境獎城市、第3家國家節水型城市和全國首批森林旅游示范市，貴池區還榮獲全省首個國家生態原產地產品保護示范區。這些為創建長江沿岸城市生態文明建設示范區厚植了生態文化優勢。

二、沿岸城市創建國家生態文明示范帶需要破解的問題

長江經濟帶橫跨我國東、中、西三大區域，人口眾多，發展差異較大，人口環境的承載矛盾仍較突出，對照《國家生態文明建設示范管理操作規程（試行）》、《國家生態文明建設示范市、縣指標 （試行）》（下稱《指標》）等創建國家生態文明建設示范區的要求，沿岸城市創建國家生態文明建設示范帶也還面臨不少需要加速破解的問題：

（一）明確主體功能定位，優化發展空間仍要協同著力

長江是重要的生態屏障和國家生態供給地，按照國家及各省已出臺的主體功能區規劃，長江流域各省，特別是沿江城市仍存在主體功能定位不夠清晰的現象。而由于歷史原因，長江經濟帶沿線的產業布局與資源、市場脫節現象突出，這種產業與資源錯配必然導致大規模資源、產品的城際流動，從而增加環境的承載壓力。嚴格說來，沿岸城市創建生態文明示范帶面臨的空間矛盾集中體現在三個方面：一是受結構性改革困難的制約，主體功能戰略中重點開發區、限制開發區、禁止開發區“三區”交錯地帶的邊界劃定仍不明確，對禁止開發的重點生態區、限制開發的農業功能區劃定的邊界模糊；二是生態保護紅線、城鎮開發邊界尚沒有劃定清楚；三是對重點文化遺產地、不可移動文物等保護區，特別是一些重點保護的文化生態區域范圍劃定還存在邊界不清的現象，這為生態文明示范帶建設遺留了隱患。

（二）經濟資源融合不足，生態經濟發展面臨較大困難

造成長江沿岸城市環境治理問題突出的根原因多樣，但主要還在于長期以來所形成的區域發展產業布局的過度集中和同質化。根據我們研究，長江沿岸重化工企業集聚和分散并存，其中5大鋼鐵基地、7大煉油廠分散于流域不同地方，而集聚于上海、南京、安慶的眾多化工基地和企業，也存在明顯雷同現象，這導致沿岸各地的產業梯度布局不合理，產業鏈條不完善，污染源頭分散，環境治理的資源難以集中，從而加大了環境治理的難度。而深層思考，導致沿岸城市產業布局如此不合理的根源還在于，幾十年來沿岸城市發展對資源與經濟融合的忽視。以安徽為例，近幾年，沿岸五市產業結構調整、綠色生產方式變革雖然用力不小，但資源與經濟融合的不足仍明顯，即便是戰略性新興產業，也存在這一問題,其主要表現是：能耗型傳統產業成分仍然很大，產業鏈仍然處于全球相對低端水平，產業體系在融合本地資源特色上仍不夠突出，依托長江沿岸生態資源保護利用的特色產業、增殖服務業發育不足；生態文化資源發掘、文化旅游融合發展不足等。生態經濟發展面臨較大困難。

（三）環境治理形勢仍然嚴峻，生態修復保護壓力并存

根據國際環境治理經驗，一個工業化程度較高的國家污染治理投資比例占國民生產總值比例達到1%～1.5%時，才能基本控制住環境污染，要真正改善環境質量，污染治理投資比例應達到國民生產總值的2%～3%。近年長江經濟帶各省（市）污染治理投入明顯增加，但總體看，仍顯不足。以華東地區為例，2015年，污染治理投資占比僅為1.17%，低于全國平均水平0.05個百分點，江蘇省超過了全國平均水平但也僅有1.36%，低于1.5%的國際慣例。隨著沿岸城市能級的不斷提升，生態環境的修復和保護越來越顯現出并存而增大的趨勢，壓力也隨之而來。由于沿岸城鄉融合型環境管理監測、生態修復保護體系還不完善，沿岸城市生態修復和保護將面臨長期、復雜的情勢，織密長江生環境治理與生態修復保護網絡，仍存在投入、體制、機制、隊伍建設不足等障礙。

（四）綠色生活方式遠未普及，生態文化建設明顯短板

文明是一種生活方式，一種文化空間。建設綠色生活是滿足人民日益增長的美好生活需要的必然要求，是踐行人民主體和新發展理念的重要內涵，更是實現長江沿岸生態文明建設目標的必要條件。十八大以來，沿岸城市圍繞創新轉型、綠色轉型、文明轉型，積極推動生態文明城市建設，城鄉面貌有了很大變化。但隨著生態文明融入五位一體發展進程的加快，也對沿江城市生態生活建設提出了更高要求，營造綠色消費氛圍，建設生態生活也面臨著一些新問題。生態生活氛圍還有待進一步營造，綠色消費方式的推廣還存在許多制約，融合推進扶貧攻堅和生態文明建設工作仍然需要破解許多問題，廣大農村生態生活公共設施建設還不到位，農村環境整治、面源污染治理形勢依然嚴峻，打好三大攻堅戰的任務依然艱巨，生態文化建設明顯短板。沿岸城市必須全面貫徹生態立市戰略，用創化文明的精神和更高水平、更嚴標準，激發廣大城鄉居民的生態文明意識，培育生態文化意識，涵養生態文明行為。

（五）協同保護機制尚不完備，制度建設仍存缺項

習近平總書記發表“共抓大保護、不搞大開發”的重要講話以來，長江沿岸發展理念和發展思路得到了扭轉，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置的各項工作已取得明顯成效。但因為長江沿線地理構成復雜多樣，協同保護機制尚不完備，統籌保護的制度也還存在缺項，推進沿岸城市生態文明建設示范帶建設的政策工具支撐還不足。我國實行環境保護的基本國策已經有40年時間了，有關法律制度也相對完善，但制度的功能價值卻并沒有充分發揮出來，2016年以來，隨著《長江經濟帶發展規劃》、《長江經濟帶環境保護規劃》的出臺，長江沿岸各地協同保護生態環境的氛圍正在形成，但協同保護機制卻依然不夠完善，促進全流域經濟發展與生態保護相互協調配合的法律、政策體系仍不夠健全，沿岸城際之間創建生態文明示范帶的一體化協同努力尚需時日。

三、加快創建沿岸城市生態文明示范帶的建議

生態文明建設是中華兒女共圓中國夢的題中之意，是中華民族走向偉大復興，實現民族永續發展的康莊大道，也是人類走出工業文明困境，再次創化新生的前途所系，命運悠關。我們研究認為，創建長江沿岸城市生態文明建設示范帶是長江經濟帶 “生態優先、綠色發展”的題中之義，也是長江全域生態文明建設重要平臺和抓手，沿岸城市必須上下一心，精于謀劃，細化指標，迅速啟動。安徽沿岸城市具有得天獨厚的優勢，應乘勢而起，推進創建長江沿岸城市生態文明建設示范帶走在前列。為此我們建議：

（一）融合國家和區域發展戰略資源，建設山水林田湖草城和諧共生的沿岸生態文明城市示范帶

新時代我國社會主要矛盾發生了深刻變化，建設美麗中國、美麗家園是全國人民日益增長的美好生活需要的必然選擇。沿江城市必須順應時代潮流，駕馭社會主要矛盾變化趨勢，統籌國際國內產業變革浪潮，融合國家和區域發展戰略政策資源，堅持“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，將“建設山水林田湖草城和諧共生的沿岸生態文明城市示范帶”作為協同城際生態文明建設的關鍵話語，以便進一步凝聚共識，統籌資源，推進沿岸高質量發展：

1.推動發展戰略的融合，統籌沿岸高質量發展

推廣安徽省委提出的打造水清岸綠產業優美麗長江（安徽）經濟帶和“全方位深化與滬蘇浙的分工合作”的決策部署，整合長江（安徽）經濟帶、合埠蚌自主創新示范區、皖南國際文化旅游示范區、“三河一湖一園一區”生態文明示范和戰略性新興產業集聚基地建設等戰略資源，推動科技創新、產業結構調整以及生態文明建設的深度融合，統籌沿岸高質量發展。

2.突出主體功能作用，優化全流域生態空間布局

將長江經濟帶建設成為我國生態文明建設的先行示范帶是中央的明確要求，沿岸城市應依據《長江經濟帶發展規劃綱要》、《長江經濟帶生態環境保護規劃》、中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》和《國家生態文明試驗區實施方案》，盡快編制《長江沿岸城市生態文明協同建設五年計劃》，加快明晰沿岸主體功能邊界，優化全流域的生態空間布局。

3.推進城鄉融合發展，建設沿岸“海綿城市”群

沿岸城市要以中央環保督察整改為機遇，深入貫徹《大氣十條》、《水十條》、《土十條》，打好“三大攻堅戰”，推進城鄉融合發展，將生態文明建設嵌入鄉村振興戰略，以筑牢三條紅線為內核，以建設“自然積存、自然滲透、自然凈化”的“海綿城市”和城鄉一體融合發展格局為內容，以促進生態修復與環境保護為主要任務，牽引長江沿岸城市生態文明示范帶的建設工作，打造沿岸“海綿城市”群，建設山水林田湖草和諧共生的沿岸生態文明城市示范帶。

（二）完善生態文明制度體系，打造共建共治共享的生態文明美麗新長江

習近平總書記深刻指出，新形勢下推動長江經濟帶發展，關鍵是要正確把握整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發展和協同發展的關系。這為長江沿岸數百個城市生態文明建設和實踐創新指明了方向。沿岸城市應進一步加快生態文明體制改革，圍繞體制改革做樣板、環境治理做標桿、生態保護做示范創新用力，完善生態文明制度體系，激活沿岸城市人民共建美好家園的活力，正確處理好五個關系，打造共建共治共享的生態文明美麗新長江。

1.加快生態文明體制改革，為示范帶建設提供支撐

習近平總書記指出，人與自然是生命共同體。尊重自然、順應自然、保護自然是中華文明的優良傳統。沿江城市經歷長期高速發展，地表環境、土壤生態、水系面貌都有了很大改變，新形勢下，必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，為此，要加快生態文明體制改革，完善綠色技術創新體系，優化生態安全屏障體系，做實三條控制線，為打造水清岸綠產業優美麗長江厚植基礎。

2.完善生態文明制度體系，為生態文明實踐提供保障制度的作用在于規范和約束人類行為，為操作提供遵循。

生態文明建設功在當代、利在千秋。沿岸城市更應該擔當起歷史責任，加快生產方式和生活方式革新步伐，加快完善生態文明制度體系。首先，要聯動協同構建低碳、循環的能源、資源消費、節約的制度體系，形成城際生產系統和生活系統低能耗、低物耗的循環鏈接機制。其次，建立全流域、城際協同、城鄉一體的水、土、林、草和文化遺產保護的制度和補償機制。再次，要改革生態環境監管體制。沿岸城市應探索建立統一的自然資源資產管理和自然生態監管機構，實現自然資源資產、國土空間用途管制、污染排放和行政執法監管的有機統一。第四，加快黃山等國家公園建設，織密自然保護地體系。

3.激活社會資本資源要素，為示范帶建設提供新動力

“人心齊，泰山移。”習近平主席指出，“推動長江經濟帶發展不僅僅是沿江各地黨委和政府的責任，也是全社會的共同事業，要加快形成全社會共同參與的共抓大保護、不搞大開發格局，更加有效地動員和凝聚各方面力量”。沿江城市更應該深刻領悟總書記講話的精髓，協調行動，激活社會資本，激發內生動力。首先，要加強生態文明教育培訓，提高堅持生態優先、綠色發展的思想認識，凝聚共識，形成共抓大保護、不搞大開發的行動自覺。其次，要強化政府主體責任和企業具體責任，堅持誰污染、誰治理，激勵和倒逼企業轉型升級。再次，要調動社會組織、基層民眾愛山護水的積極性，形成全民參與共建共治共享美麗長江的格局。

（三）加快推進行政體制改革，建設工農城鄉高度融合的跨江生態文明城市群

沿江城市大多數跨江而立，山水城鄉交相輝映，經濟發展形式多樣，在打造城市生態文明示范帶中，應因地制宜，上中下游互動，用足用好十九大確定的建設現代經濟體系的七大戰略資源和 《長江經濟帶發展規劃綱要》確立的“一軸”、“兩翼”、“三極”等戰略紅利，著力在加快行政體制改革，加快實施鄉村振興戰略，加快城鄉融合發展，拓展城市生態文明建設的思路和空間，打造沿岸城鄉互促、城際聯動，工、農、魚、牧、教、服高度融合的跨江生態文明城市群。

1.加快行政體制改革，推進大中小城市協調發展

深化行政體制改革是黨中央重大決策部署。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:"堅持走中國特色新型城鎮化道路,推進以人為核心的城鎮化,推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展,促進城鎮化和新農村建設協調推進。"十九大報告進一步強調，為適應新時代中國特色社會主義現代化，要進一步深化機構和行政體制改革。沿江城市城市化率普遍較高，必須走在本輪行政體制改革的前面，充分發揮各自優勢，加快行政體制改革步伐。重點要圍繞大中小城市和小城鎮、新農村協調發展，產城融合發展，統籌用好編制資源，加快城鎮管理體制創新。

2.加快市縣黨政機關合署辦公試點，建設服務型政府

對省市縣職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公是十九大關于行政體制改革的總要部署，沿江城市可率先試點，力爭為全國做出示范。沿岸城市目前正在加快發展方式轉變，應充分運用長江經濟帶高質量發展的戰略、政策資源，在建設適合生態環境保護和綠色生產方式生活方式需要的行政管理體系、執法體系上用力，先行先試，開展市縣黨政機關合署辦公試點。在目前正在推進的行政機構改革的原則框架里，沿江城市應因地制宜，創新操作，突出綠色發展服務，探索市縣職能相近黨政機關的合署辦公試點，建設簡約、高效、運轉流暢、監管有力的服務于生態文明建設和城市持續發展的服務型政府。

3.加快實施鄉村振興戰略，促進城鄉一體化發展，打造沿岸城鄉互促、城際聯動，工、農、魚、牧、教、服高度融合的跨江生態文明城市群。

（四）強化創新驅動的引領作用，加快沿岸城市生態文明試驗區的創建申報工作

按照中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》，《生態文明體制改革總體方案》精神，今后國家生態文明建設示范工作應統一納入生態文明試驗區里進行。設立統一規范的國家生態文明試驗區，重在開展生態文明體制改革綜合試驗，規范各類試點示范，為完善生態文明制度體系探索路徑、積累經驗。沿江城市必須抓住這一政策調整的機遇，統籌用活政策資源，對標補漏，加快沿岸城市生態文明試驗區的創建申報工作。

1.強化創新驅動的引領作用，激活制度創新的活力

沿岸城市經濟基礎雄厚，生態文化積淀豐富，創新要素集聚，具有得天獨厚的優勢和“智者樂山，仁者樂水”的傳承，應搶抓長江經濟帶生態優先，綠色發展的歷史契機，調動經濟與科技、資源與人才的積極性，強化創新驅動，推進生態文明體制創新、制度創新與政策創新。要把蘊藏在沿岸城市發展歷史中的“人與自然和諧共生”的文化資源充分調動起來，激活生態文明制度創新活力，為申報創建沿岸城市生態文明試驗區提供動力。

2.整合生態文明試點資源，聚力生態文明試驗區創建

十八大以來，沿岸城市加大環境治理和生態修復力度，為推進生態文明建設，實施了許多生態文明試點工程，生態市、縣、鄉鎮建設取得較好成績。新形勢下，沿岸城市應進一步整合生態文明試點創建資源，統籌推進生態文明示范創建工作，把著力點放在創建生態文明試驗區上。安徽沿江城市應結合長江經濟帶發展戰略目標和打造水清岸綠產業優美麗長江（安徽）經濟帶的決策部署，加強領導，統籌布局，做好沿岸城市生態文明試驗區的創建申報工作。

注釋：

①湖南省社會科學院與社會科學文獻出版社《長江經濟帶綠色發展報告（2017）》