善治視域下我國養老服務產業的供給側改革

張李波

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善治視域下我國養老服務產業的供給側改革

張李波

（山西政法管理干部學院 工商管理系，山西 太原 030000）

在老齡化問題日益突出的背景下，我國養老服務產業呈現出供需失衡的結構性問題。這種失衡是多方面因素共同作用的結果，單靠政府力量很難解決。善治理論主張治理主體多元化，在強調政府作用的同時倡導提高居民參與度。從這個角度出發，應充分發揮政府、企業、社會組織及公民個人在養老服務產業中的合作管理作用，以便實現其供給結構優化。

養老服務；善治；供給結構

《2015全球老齡事業觀察指數》報告顯示：截至2015年底，全球60歲以及以上人口約9.01億，占世界總人口的12.3%。按照該報告的預測，到2030年全球老齡化①比例將達到16.5%。我國“未富先老”的國情使得老齡化的問題更加突出。國家統計局發布的《中國統計年鑒2017》指出，我國在2000年時65歲以上老年人口占到總人口的7.1%，開始步入老年社會。隨著城鎮化的發展和低生育率、低死亡率的出現，老齡化問題越來越嚴重。人口老齡化對我國政治、經濟、文化、社會發展帶來的巨大壓力引起了各界高度重視。筆者認為，應從善治角度優化我國養老服務產業的供給結構。

一、善治理論的提出

“善治”是從“治理”一詞發展來的，而治理概念的提出是鑒于西方管理學家在社會資源配置過程中既看到了市場失靈，又看到了政府失靈，而治理在一定程度上彌補了市場和政府在資源配置和協調過程中的一些不足。但是，治理本身也存在局限性，隨著對治理失效的認識，一些學者提出了善治理論。

善治，又被稱為良好的治理。善治的本質特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態[1]。所謂善治就是要實現政府更好的管理，用更低的行政成本來實現更多的公共服務，用更高的行政效率來爭取更多的公民支持。善治是實現社會資源最優配置的有效路徑，能夠促進公共利益最大化。

二、我國養老服務產業發展現狀

“銀發浪潮”的到來使得我國養老問題日益突出，再加上青壯年工作年齡段人口數量下降速度超過老年人口增長速度，傳統的家庭贍養模式面臨巨大考驗，發展養老服務產業迫在眉睫。盡管各地出臺了“9073”或“9064”②的養老產業發展策略，但機構養老床位仍然出現嚴重的錯配和不足。截至2016年底，我國養老機構的數量超過10萬家，各類總床位數達到680萬張，每千名老人床位數達到30.3張。按照“百名老人5張床位”的國際標準來看，我國的養老床位缺口還很大。

為推動養老產業的迅速發展，我國于2006年頒布了《關于加速發展養老服務產業的意見》；2011年，國務院發布《中國老齡事業發展“十二五”規劃》《社會養老服務體系建設規劃（2011- 2015年）》；2017年，國務院又發布《國務院關于印發“十三五”老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》。這些促進養老服務產業發展的政策措施有力地促進了養老服務產業的發展。但是，從一些第三方的社會調查報告可以看出，公眾對養老服務供給的滿意度并不高。從上海交通大學的《中國城市公共服務滿意度調查》2016年的報告可以看出，70%的民眾認為目前所提供的基本公共服務只能達到及格。北京師范大學與江西師范大學發布的《中國地方政府效率研究報告》顯示：超過50%的被調查者對地方政府提供的住房、醫療和養老服務等社會保障感到不滿[2]。目前來看，無論是中央政府、地方政府還是市場都沒有解決好養老服務產業的有效供給問題。養老服務產業呈現出總體供需失衡，個別領域低水平均衡的狀態。

三、我國養老服務產業發展供需失衡的原因

養老服務產業發展失衡的根本問題是養老服務供給無法有效滿足社會的養老需求。從管理角度看，產生這種失衡的主要原因有：

1. 政府服務定位不明確

目前，社會上常見的提供養老服務組織以公辦為主、民辦為輔。長期以來，我國公辦養老機構的服務主要針對無勞動力、無生活來源、無贍養和撫養人或者其贍養和撫養人確無贍養和撫養能力的“三無”老人。而隨著城市首批中產③的退休，他們同樣面臨著空巢老人、子女贍養難等問題，這一群體的個體消費能力較強，對我國中高端的養老服務提出緊迫需求。近年來，我國政府雖然提出了居家養老、社區養老、旅游養老、房產養老等一系列新的養老形式來解決這一群體的養老需求，但因為政府在向社會組織購買養老服務的過程中既扮演著政策制定者的角色，同時又扮演服務購買者、服務質量評估者等角色，導致政府對養老服務市場干預過多。

根據我國行政體制，養老服務體系建設的決策權在中央，執行權在地方。根據目前的財政政策，城鄉基本公共服務的財政支出主要由各級地方組織負擔，占全國公共財政預算支出的70%。其結果是地方因為執行成本高，造成養老服務產業總是“雷聲大、雨點小”的尷尬現象。

2. 公眾參與基礎薄弱

國內養老產業缺口為社會養老服務產業的發展提供了良好的契機，然而大部分社會養老服務機構傾向于接受身體健康和經濟條件較好的老年人，提供的服務主要是維持老年人的基本生活，缺少人性化關懷，這種服務模式已無法適應養老服務市場的多樣化需求，稀釋了養老服務市場的供給活力。同時，社會養老服務市場沒有完善的經營機構和人才資源，社會力量參與養老的政策性支持缺失等都降低了提供多元化服務的能力。

養老產業具有投資多、回收慢、利潤薄的特點，需要調動社會資源支持社會養老機構的發展。而當前我國財政有限的養老服務資金主要是補貼給公辦養老機構，難以緩解社會養老服務上的缺口。同時，在財政投入的結構上也不甚合理，對城鎮養老機構投入多，對農村養老機構投入少；對機構養老服務投入多，對居家養老、社區養老投入少；對養老服務建設、床位、設備等硬件投入多，對人才、服務等軟件投入少[3]。

3. 有效協作治理機制不足

20世紀90年代以前，我國養老服務產業主要是基于單一的政府主導模式。隨著公民社會的發展，政府開始重視民眾在公共服務方面的重要作用，旨在通過一種跨部門合作、多主體參與的方式來建立一套符合社會養老需求的公共服務體系。于是，國家通過頒布法律法規的方式來擴大政府在養老服務產業的影響。但是，由于市場的經濟性本性及社會組織的志愿失靈、政府責任鏈條斷裂、公民社會角色的異化，導致政府購買服務價格不斷上漲，公私勾結侵吞公共資源，服務質量低下，公眾對養老服務信心喪失等偏離預想目標的現象，政府與社會組織之間所期望構建的合作關系還沒有建立起來。

四、善治視域下養老服務產業的改革思路

在供給側改革的背景下，養老服務業發展應堅持發揮政府推動和引導作用，堅持市場化原則，調動社會公眾參與養老服務產業的積極性，營造公平合理的市場競爭環境和政府與公民的良好合作關系。

1. 明確政府主導作用

養老服務的公共物品屬性，決定了其供給主體應該是政府。善治是政府和公眾的合作治理，在這個過程中，政府扮演著“元治理”的角色，應該是公眾信賴的合格治理者。一方面，政府有責任通過財政支出直接提供養老服務；另一方面，政府有責任引導和促進社會力量對養老服務進行投入。同時，明確對養老服務的管理職責，摒棄對公共資源配置干預過多和干預不當的職能，要科學引導和規劃，推進養老服務行業走差異化、個性化、專業化的道路，使政府養老服務供給活動從管理性治理走向服務性治理。

合理劃分中央政府和地方政府在養老服務產業中的權責范圍。中央負責養老服務體系的規劃，對涉及全局的養老服務政策做好資金安排；各級地方政府則根據中央政策并結合當地實際，通過財政補貼、政府采購、稅收優惠、PPP等模式支持服務產業的發展；通過稅收減免、稅收優惠等政策來加強對居家養老的引導作用，鼓勵社會民間資本進入養老服務投資領域。

善治的實現要依靠政府與公民之間的持續合作，但是這種持續合作關系的存在離不開一套完整的、有效運轉的制度做支撐，而法治則是最佳的選擇。實現養老服務產業的健康快速發展離不開與其相配套的法律法規政策，加快建立和完善中國特色的社區養老服務法治體系，中央制定指導性的政策法規，由各地方結合當地實際制定出切實可行的具體實施條例、辦法，細化各級政府職責，同時出臺各種有利于居家養老、社區養老等社會養老服務方式的稅收政策和財政政策，讓中央與地方、市場、公眾之間的責任和界限清晰化。

2. 強化公民參與作用

善治理論認為，公共利益的實現不僅是政府的目標，更是政府與公民對話參與的治理過程。要改變養老服務產業的供給失衡，不僅要依靠政府的力量，同時還要調動公民參與養老服務的積極性。政府應賦予公民更多機會和動力參與到公共養老服務事業中，通過建立志愿者積分獎勵制度，調動公民參與養老服務等公益事業的積極性，尤其應注重鼓勵大中小學生和一些低齡健康老年人的參與，大力挖掘各種志愿組織的公益力量，培育和發展社區民間組織，實現養老服務事業全民化，形成一個全社會共同關注的常態化模式，建立一支養老服務人員、社會工作者、志愿者相結合的養老服務隊伍。

通過宣傳改變我國根深蒂固的家庭養老觀念，幫助人們適應社會新變化，形成“家庭+社會”的全民養老新思路。充分應用互聯網、大數據等技術，實現養老服務供給方和需求方的良好鏈接，讓公眾了解到不同養老方式的特點，提供不同的養老機構進行選擇，避免因認識不足和盲目選擇帶來資源浪費。依托互聯網技術創新居家養老模式，建立養老服務信息系統，通過全國養老服務信息共享，實現養老服務需求與供給精準對接。

3. 完善協作治理機制

善治是建立在契約基礎上的合作，是多中心良性互動的過程。善治是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式實施對公共事務的管理[4]。善治的實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其主要的管理機制不是依靠政府的權威而是依靠合作網絡的權威。

在明確政府基本養老服務供給責任的基礎上，深化政府簡政放權，激發市場和社會活力，形成既保障基本供給又提升供給效率的可持續的政府、企業和社會組織共同參與基本公共服務供給的協作治理機制[5]。建立政府、社會、家庭三位一體的養老服務平臺，將各種養老資源有效協調起來，形成養老服務“同心圓”體系，實現“政府引導職能到位，社會養老服務充足、家庭選擇空間靈活”的養老服務目標[6]。政府需要建立良好的溝通和對話協商機制，使公眾能夠充分表達個人意愿，實現養老服務信息精準供給。

從善治的角度看，政府治理的出發點是使公眾能夠享受到充分的公共服務，實現社會公眾福利的最大化。而相較于科層制和市場供給模式，協作治理機制更能實現資源的有效整合與優化配置，滿足基本公共服務供給對于公平與效率的雙重需求[7]，有利于形成多元化、合作化、共享化的養老服務體系。

[注釋]

①國際上通常認為，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數10%或65歲以上老年人口占人口總數7%時，即意味著這個國家或地區進入老齡化社會。

②“9073”或“9064”是指 90%的居家養老、6%-7%的社區養老以及3%-4%的機構養老。

③首批中產是指改革開放后首批通過自身努力，留有一定積蓄的群體，這一群體年齡主要集中在50到66歲之間，將成為未來十年養老消費的主力。

[1] 俞可平.治理和善治[M].北京:社會科學文獻出版社, 2000: 8.

[2] 游潤恬.中國兩大學民調:民眾對地方政府滿意度低[N].聯合早報,2016-11-27(3).

[3] 楊良初.促進養老服務業發展的財政政策思考[J].中國財政雜志,2017,61(3):42-44.

[4] 俞可平.權利政治與公益政治[M].北京:社會科學文獻出版社,2003:134.

[5] 張緊跟.治理視域中的基本公共服務供給側改革[J].探索,2018,32(2):27-37.

[6] 孟潔寧.城市社區居家養老服務研究——基于供給側結構性改革視角的分析[J].創新科技,2016,(7):55-57.

[7] 劉華.經濟轉型中的政府職能轉變[M].北京:社會科學文獻出版社,2011:198.

Supply-side Reform of Chinese Old-age Service Industry from the Perspective of Good Governance

ZHANG Li-bo

(Department of Business Administration, Shanxi Political and Legal Management Cadre College, Taiyuan 030000, China)

With the increasingly prominent problem of aging, China’s old-age service industry presents structural problems of imbalance between supply and demand. This imbalance is the result of a various factors, and it is difficult to solve by government alone. The theory of good governance advocates diversification of governance subjects. At the same time, it advocates improving residents’ participation while stressing the role of government. The idea of utilizing the cooperative management role of the government, enterprises, social organizations and individual citizens in the pension service industry to realize the optimization of its supply structure is put forward.

pension service; good governance; supply structure

D035

A

1009-9115(2019)01-0119-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2019.01.024

2018-06-30

2018-09-11

張李波（1987-），女，山西運城人，碩士，助教，研究方向為政府公共政策。

（責任編輯、校對：孫尚斌）