“十四五”時期生態環境重大制度政策創新的思考

石 磊，秋 婕

（1.中國人民大學環境學院, 北京 100872；2.北京師范大學經濟與工商管理學院環境經濟研究中心, 北京 100875）

習近平總書記在2018 年全國生態環境保護大會上強調指出：保護生態環境必須依靠制度、依靠法治；要加快制度創新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線[1]；要嚴格用制度管權治吏、護藍增綠，有權必有責、有責必擔當、失責必追究，保證黨中央關于生態文明建設決策部署落地生根見效。保護生態環境需要以習近平生態文明思想為指導，以制度建設為根本，以政策創新為抓手，構建多元參與、權責分明、系統統籌的生態文明制度體系，強化制度建設與政策創新，是建設美麗中國的必然要求與應有之義。

1 “十四五”時期生態環境制度政策形勢與需求

黨的十九大報告提出，從2020 年到2035 年，需在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗15 年，基本實現社會主義現代化。具體到生態環境保護方面，到2035 年，要達到“生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”的目標。“十四五”時期將是把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國新征程和實施新“兩步走”戰略的第一個五年規劃期。正確處理發展與保護之間的關系，實現與高質量發展相匹配的高水平生態環境保護[2]，鞏固污染防治攻堅戰成果和加大生態環境修復，將成為“十四五”時期制度建設和政策創新的立足點與出發點，為建設社會主義現代化國家新征程良好開局奠定基礎。

“十四五”時期，我國總體經濟規模將持續擴大，工業化、城鎮化、農業現代化仍將持續推進，規模擴張與生態環境之間的矛盾將進一步凸顯。如何將生態環境保護與經濟社會發展更好地融合，充分發揮其在轉方式、調結構、穩增長中的作用，促進經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，形成現代化生態經濟體系，實現高質量綠色發展，需要制度政策創新。

生態建設仍處于“三期”關口，如何鞏固污染防治攻堅戰的成果、進一步提升污染防治效率，如何解決生態環境保護工作所面臨的不平衡、不充分問題，如何精準應答公眾對美好生態環境需求的高層次、多樣化趨勢，如何更加充分體現發展中保護、保護中發展，需要制度政策創新。

加快構建以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系，建立黨委領導、政府主導、企業主體、公眾參與的環境治理體系[3]，要解決體制不健全、制度不規范、法規不嚴密等問題，增加制度供給，需要制度政策創新。

適應高質量發展新形勢，把握生態環境保護新要求，明確生態環境治理現代化新目標，展現生態環境保護工作新作為，生態環境保護制度政策要有新突破。由此看來，“十四五”時期生態環境制度政策創新，既是鞏固已有生態環境工作成果的需要，又是生態文明深化的需要，也是治理體系現代化的需要，更是適應后小康時代特征的迫切需要。

2 “十四五”時期生態環境重大制度政策關注領域

基于美麗中國目標、高質量發展特征和國家宏觀政策改革發展的政策走勢，圍繞生態環境高水平保護要求，“十四五”時期生態環境重大制度政策應緊緊瞄準生態環境治理體系現代化，圍繞三大原則，厘清四方責任，錨定四種類型政策。

圍繞“查漏補缺、提高品質、平衡充分”三大原則，設計創新生態環境重大制度政策。“查漏補缺”就是要圍繞生態環境保護的薄弱環節，補強生態環境制度政策的缺失與短板。“提高品質”其含義有二：一是提高制度設計的品質，使得制度政策設計創新更有科學性、更具針對性、更富效果性；二是制度政策設計創新要進一步凸顯更有效的污染治理、體現更好的政府服務、提供更高品質的生態產品的設計創新原則。“平衡充分”就是要求生態環境制度政策設計要與宏觀經濟社會發展政策充分匹配、平衡，就是要求制度政策設計要充分促進城鄉、區域間生態環境保護平衡充分發展，轉變生態環境保護工作所面臨的不平衡、不充分問題。同時，還要有一個明確的認識，即制度政策創新不是單一的進行創造更新，而是包括現有制度政策排列組合變化、其他領域制度政策的借鑒引入、制度政策的創造更新等各個方面。

厘清“黨委、政府、企業、公眾”職責定位，充分發揮政府機制、市場機制、社會機制的作用，創新生態環境保護制度政策。黨委是制度政策制定的領導者，是治理改革的示范者，是治理制度的執行者，是治理體系的維護者。政府是執法與行政的主體，核心在于決策行為、行政行為的規范化、科學化與民主化。企業是環境治理體系的主體，如何將生態環境壓力有效傳導給企業，促進企業遵章守矩，同時發揮市場機制，促進企業自覺“增綠、護綠”，提升企業行動能力將是制度政策創新的重要一環。社會組織和公眾是生態環境保護的原動力，如何保護好社會組織和公眾的生態環境權益，如何激發社會組織和公眾參與熱情，提升社會組織和公眾的參與能力，是制度政策創新應考慮的問題。

按照“鞏固型、深化型、創新型、融合型”，堅持完善現有制度政策，發揮“存量”的實力；切實創新制度政策，培育“增量”新動力；密切結合生態環境問題新變化，突出“變量”的新功力；設計創新生態環境保護制度政策。認真梳理評估已出臺制度政策，對于執行好、效果好的政策一以貫之地加以鞏固推進；對于存在缺陷不足、有待完善的制度政策，通過深化調整，發揮更大效力；對于新問題、新領域，通過制度政策創新，查漏補缺，補齊短板；同時積極促進生態環境保護領域內部政策、生態環境保護制度政策與經濟社會發展制度政策的融合共生，變“單打獨斗”為“聯合作戰”，形成制度政策合力。具體而言，可以從以下四個方面加以探索：

發揮市場機制，健全多元體系。著眼于開發—生產—消費全環節，構建多層次綠色市場體系，整合目前已有的環境經濟制度政策，構建“產權確立—價值核定—市場構建—價格形成—財稅保障—補償交易”全鏈條的環境經濟制度政策體系，融合環境經濟政策，發揮合力效應。補齊環境產權確立、生態環境價值核定的短板。進一步完善生態產品價格形成機制，推進要素價格市場化改革。深化綠色財稅制度改革，調整環境保護稅征收范圍，完善綠色稅收優惠政策，制定委托治理項目增值稅即征即退政策，制定有利于綠色發展的結構性減稅政策。建立多元生態補償制度，著力推進市場化生態補償體系。創新排污權交易模式，探索建立區域間、不同污染物之間以及點源與面源的交易框架。健全綠色金融體系，創新投資和融資模式；推進綠色標準的開發、綠色金融綜合信息平臺建設；建立綠色信貸服務體系和評級體系，完善環境污染責任保險政策；完善發行綠色債券及綠色資產證券化產品的配套政策，建立綠色發展基金。

強化行政管理，落實地方責任。建立生態環境分區管治制度政策體系，形成一體化空間管控，建立資源環境承載能力監測預警體系；推進環境規劃、環境影響評價制度改革，拓展環評范圍，建立政策環境影響評價制度，構建政策環評—區域開發環評—項目環評聯動機制，形成以長江、渤海等區域為代表的區域聯防聯控體系。強化企業主體地位，搭建排污許可、環境執法、損害賠償為核心的企業主體生態環境責任制度政策體系；建立綠色供應鏈制度，引導企業綠色發展；完善排污許可證“一證式”管理制度，打通環評、“三同時”、環境標準、環境監測、執法監管、排污申報與收費、總量控制、排污權有償使用和交易等制度鏈接；通過擴大生態環境損害賠償的適用范圍，明確磋商協議的法律性質，完善訴訟規則和損害鑒定評估制度等，提升改進生態環境損害賠償制度；建立企業環境信用評價和違法排污黑名單制度。

發揮社會機制，引導社會參與。建立生態環境保護社會參與制度，科學配置生態環境治理的治權，促進利益深度整合，明確參與各方的責、權、利，實現共享和補償同步推進，規范參與行為與程序，引導鼓勵各利益相關方參與生態環境保護。深入推進環境治理供給側結構性改革，制定出臺對從事污染防治的第三方企業比照高新技術企業實行所得稅的優惠政策。建立完善強制性披露與自愿性披露相結合的環境信息披露制度，為多元協同治理格局形成奠定堅實的信息基礎。構建生態環境保護領域民事、行政公益訴訟制度，形成包括行政程序、復議、訴前保全等在內的配套制度體系。建立第三方生態環境評估制度，對各類涉及資源環境公共利益的政策法規、規劃方案、工程項目等進行科學評估，提出咨詢建議。

強化法制建設，筑牢創新基礎。積極推進資源環境類法律法規制修訂，加快《長江保護法》《氣候變化應對法》等的出臺；及時完善公民環境權益、綠色金融、排污權交易、生態環境分區管治、生態補償、排污許可等政策制度的法律基礎，出臺相應制度政策的條例、法案；健全司法體系，深化行政執法和環境司法的銜接機制，完善重大環境資源案件管轄制度，創新懲罰性賠償制度在環境污染和生態破壞糾紛案件中的適用，推進環境資源審判機制改革，完善環境資源審判規則。

3 “十四五”時期生態環境重大制度政策創新保障

制度政策創新的關鍵在于切實提升環境質量，滿足人民日益增長的優美生態環境需要。為此，進行制度政策創新離不開科學合理的制度設計、積極有效的制度執行、完善健全的考核反饋等方面，這也是保障制度政策創新切實發揮效果的重要保障。

創新技術方法。采用科學規范的方法制定制度政策。構建科學的制度政策定位方法，確立政策合理目標函數、邊界條件和約束的分析方法；形成制度政策的利益結構與機制分析方法，研究相關主體的利益構造、博弈機理、權責界定和分工協調機制；搭建制度政策全生命周期成本效益核算方法，開展制度政策可行性分析與不可行性檢驗，提升制度政策的投入產出效率，形成科學嚴謹、規范合理的制度政策制定體系。

強化執行與監管。將制度政策創新與實施同治理能力現代化相融合；完善制度政策配套，強化制度政策執行，分類指導、精準施策、依法監管，綜合運用行政、法治、市場、技術等多種手段，嚴格監管與優化服務并重，引導激勵與約束懲戒并舉。建立生態環境績效考核制度體系，明確考核目標，確立考核指標，規范考核程序，突出結果應用，配套獎懲機制。

完善效益評估。構建基于實施效果導向的制度政策評估框架，搭建成本—收益的制度政策評估方法，實施制度政策前期評估、中期評估和后期評估，開展跨時限效益功能滾動評估，形成全周期、分層級、分行業、分地區的多維度評估體系。研究制度政策評估標準體系，科學設計評估指標體系，研究評估結果反饋機制與重大制度政策滾動修訂機制。引入相機評估機制，針對重大外部環境變化建立政策風險防范機制，增強制度政策的抗風險能力。探索多元評估主體有序參與機制，開展第三方專業評估，深化制度決策科學化和民主化。