北京清潔取暖政策實(shí)施效果及成本收益量化分析

謝倫裕，常亦欣，藍(lán) 艷

（1.中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)系，北京 100872；2.生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心，北京 100035）

引言

我國北方農(nóng)村地區(qū)居民普遍采用散煤分戶取暖。散煤分戶取暖的經(jīng)濟(jì)性適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)較低的消費(fèi)能力，但不利于提高農(nóng)民用能水平和生活質(zhì)量，其高污染排放特性也使其成為北方地區(qū)冬季大氣污染的重要來源。為減少冬季燃煤污染、改善空氣質(zhì)量，2013 年9 月10 日，國務(wù)院出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》[1]，提出加快推進(jìn)集中供熱、“煤改電”和“煤改氣”工程建設(shè)，改用新能源等重要舉措。2014 年12 月29 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理暫行辦法》[2]，要求有關(guān)油氣、電力等企業(yè)積極落實(shí)“煤改清潔能源”等配套工程，將居民現(xiàn)用的燃煤分戶采暖方式改為以電力、天然氣、太陽能等清潔能源為主要能源的分戶采暖方式，實(shí)現(xiàn)煤炭減量。2016 年12月21 日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議，指出“推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖，關(guān)系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關(guān)系霧霾天能不能減少，是能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命、農(nóng)村生活方式革命的重要內(nèi)容”[3]。至此，清潔取暖受重視程度得到明顯提高，推進(jìn)步伐不斷加快，逐漸成為新時(shí)代熱點(diǎn)，但也引發(fā)了一些新的問題。為推動(dòng)清潔取暖政策的有效實(shí)施，政策制定者需要對(duì)政策的實(shí)施情況和效果進(jìn)行細(xì)致的分析和評(píng)估。因此，本文以北京清潔取暖政策所覆蓋的農(nóng)村居民為研究對(duì)象，通過入戶問卷調(diào)查收集詳盡的政策實(shí)施情況和家庭取暖能源消費(fèi)情況，在此基礎(chǔ)上分析政策實(shí)施前后取暖結(jié)構(gòu)和居民取暖主觀感受的變化，并對(duì)“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”等清潔取暖政策進(jìn)行成本收益對(duì)比分析，以識(shí)別有效的清潔取暖措施，為清潔取暖政策的改善和推廣提供堅(jiān)實(shí)的 實(shí)證依據(jù)。

1 政策概述

清潔取暖是指利用電力、天然氣、地?zé)帷⑻柲堋⑸镔|(zhì)、工業(yè)余熱、潔凈煤、核能等清潔化能源，通過高效用能系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)低排放、低能耗的取暖方式。北京目前推行的清潔取暖政策主要包括“煤改電”“煤改氣”“清潔燃煤替代”等措施。

“煤改電”是指居民由現(xiàn)用燃煤分戶采暖改為用電分戶采暖，以電采暖設(shè)備替代原有散煤燃燒取暖設(shè)備的改造工程。電采暖設(shè)備原則上禁止使用直熱式電暖器，推廣使用電熱膜、蓄熱式電暖器等分散式電供暖。居民可根據(jù)氣溫、水源、土壤、光照等條件特性，因地制宜地選擇使用能效較高的空氣源熱泵、電加熱水儲(chǔ)能、地源熱泵、太陽能加電輔等清潔能源取暖。

“煤改氣”是指居民由現(xiàn)用燃煤分戶采暖改為用管道天然氣分戶采暖，以燃?xì)獠膳O(shè)備如燃?xì)獗趻鞝t（爐具熱效率不低于85%）替換原有的散煤采暖設(shè)備，天然氣管網(wǎng)不能通達(dá)的村莊可采用壓縮天然氣、液化天然氣、液化石油氣、生物天然氣等清潔能源取暖。

“清潔燃煤替代”指在未納入或暫時(shí)未納入“煤改清潔能源”改造的村莊，使用經(jīng)過洗選加工、低硫低揮發(fā)無煙的潔凈煤替代原有劣質(zhì)煤。在散煤治理尚未升級(jí)為清潔供暖時(shí)，以潔凈型煤、蘭炭等清潔煤炭替代傳統(tǒng)散煤的方式，在很多地區(qū)得到推廣。隨著“煤改清潔能源”工作加快步伐、“禁煤區(qū)”劃定等政策的陸續(xù)出臺(tái)，“清潔燃煤替代”政策逐漸成為對(duì)“煤改電”“煤改氣”政策的補(bǔ)充。

2 文獻(xiàn)綜述

政府主導(dǎo)的家庭能源轉(zhuǎn)型項(xiàng)目也實(shí)施于廣大發(fā)展中國家和一些發(fā)達(dá)國家。例如，印度尼西亞將烹飪?nèi)剂蠌拿河娃D(zhuǎn)換為液化石油氣的大型政府項(xiàng)目，印度從木柴和糞便到煤油和液化石油氣的家庭烹飪能源轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，德國化石燃料供熱系統(tǒng)向可再生能源供熱轉(zhuǎn)換的項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目有的取得了成功，帶來了巨大的社會(huì)福利，有的卻沒能成功，反而引起了新的社會(huì)問題。比如，Budya 和Arofat 研究發(fā)現(xiàn)印度尼西亞項(xiàng)目取得了成功，主要原因在于政府撤回了對(duì)煤油的大額補(bǔ)貼，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)；新的工業(yè)設(shè)施的建設(shè)以及與之相關(guān)的新增工作崗位使得企業(yè)受益；液化石油氣替代煤油，減少了空氣污染物和溫室氣體排放；家庭烹飪?nèi)剂祥_支減少，烹飪過程更省時(shí)、清潔、安全，用戶從中受益[4]。但是，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）研究印度項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)煤油和液化石油氣的價(jià)格補(bǔ)貼在政府財(cái)政上不可持續(xù)，并且該補(bǔ)貼具有累退性質(zhì)[5,6]。Michelsen 和Madlener研究了德國項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目推行困難，而實(shí)施障礙主要來自于消費(fèi)者的認(rèn)知困難和對(duì)項(xiàng)目主要目標(biāo)的誤解[7]。

有相關(guān)文獻(xiàn)分析影響家庭能源類型選擇的因素，普遍識(shí)別出價(jià)格、能源供應(yīng)的可靠性和收入情況是影響家庭選擇能源類型的重要因素[8]。比如，能源梯級(jí)假說提出，家庭能源使用模式隨收入狀況變化[9]，隨著家庭收入的增加，能源選擇將從生物質(zhì)燃料向更加清潔的能源 轉(zhuǎn)變[10-16]。

還有相關(guān)文獻(xiàn)研究能源效率置換項(xiàng)目的效率或與能源類型轉(zhuǎn)換干預(yù)措施進(jìn)行比較。Mehta 和Shahpar 以及Hutton等發(fā)現(xiàn)，改進(jìn)燃燒爐比清潔燃料更具成本經(jīng)濟(jì)性[17,18]，而Davis 等則發(fā)現(xiàn)，由于回彈效應(yīng)的存在，墨西哥的C4C 計(jì)劃（一項(xiàng)大型家電置換項(xiàng)目）是減少能源使用外部性的一種昂貴方式[19]。

與以往文獻(xiàn)所研究的項(xiàng)目不同，我國的清潔取暖項(xiàng)目是一項(xiàng)強(qiáng)制性政策，轉(zhuǎn)化成本高，后續(xù)取暖成本增加幅度也很大。鑒于該政策的這些特性，以前的研究結(jié)論可能并不適用。另外，由于該政策最近幾年才開始實(shí)施，相關(guān)政策的研究十分缺乏。環(huán)境規(guī)劃院基于對(duì)京津冀10 城市的調(diào)研，對(duì)“煤改電”和“煤改氣”帶來的取暖費(fèi)用的變化和這兩項(xiàng)清潔取暖措施的社會(huì)成本和收益進(jìn)行了研究。本文基于北京市約4000 戶農(nóng)村家庭的入戶調(diào)研數(shù)據(jù)，加入對(duì)“清潔燃煤替代”措施的研究，對(duì)這三項(xiàng)措施的成本和收益進(jìn)行對(duì)比，為暫時(shí)還沒有條件進(jìn)行“煤改電”“煤改氣”的地區(qū)提供“清潔燃煤替代”這一過渡性措施的成本收益評(píng)估結(jié)果，為清潔取暖決策提供參考。另外，本文在成本收益的調(diào)研和分析上，還關(guān)注居民的主觀取暖體驗(yàn)，包括改造后的暖和程度、取暖清潔性和安全性等。這樣做，一是為更全面地度量清潔取暖政策的社會(huì)收益，二是用更全面的數(shù)據(jù)回答了引起廣泛爭議的改造后的暖和程度問題，為清潔取暖政策的收益和成本提供更為全面的評(píng)估。

3 調(diào)研與數(shù)據(jù)

中國人民大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)系和中國人民大學(xué)“千人百村”社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，就清潔取暖政策實(shí)施情況及家庭能源消費(fèi)情況，于2017 年6 月至2017 年10 月對(duì)北京市約4000 戶農(nóng)村家庭及183 個(gè)行政村村委會(huì)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和入戶調(diào)研。抽樣方法如下：

首先，根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站公布的北京市統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)分類代碼（2016 年版），篩選出北京市16 個(gè)區(qū)的全部農(nóng)村，共計(jì)3918 個(gè)。結(jié)合北京市統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)分類指標(biāo)和北京市行政區(qū)劃特點(diǎn)，采用分層抽樣方法，按農(nóng)村村委會(huì)所在地進(jìn)行了三級(jí)指標(biāo)的劃分，即一級(jí)指標(biāo)分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，二級(jí)指標(biāo)為城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村區(qū)，三級(jí)指標(biāo)為主城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)中心區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、特殊區(qū)域、鄉(xiāng)中心區(qū)和村莊。從現(xiàn)有分類指標(biāo)及各指標(biāo)下村的實(shí)際數(shù)量中發(fā)現(xiàn)各類之間的差異性較大，為便于抽樣和研究，將鎮(zhèn)中心村與鄉(xiāng)中心村指標(biāo)合并，最終融合為6 個(gè)層級(jí) （表1）。用于抽樣的6 個(gè)層級(jí)確定后，按照層級(jí)將村進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)，并按照升序方式排列各村。

其次，配定各層級(jí)抽樣的樣本量。本次調(diào)查樣本量為200，村總量為3918，抽樣比近似為20∶1。根據(jù)這一比例，每個(gè)層級(jí)的抽樣數(shù)量分別近似為17、21、7、10、7、134，然而按照此種方式劃分，個(gè)別層級(jí)會(huì)出現(xiàn)樣本量較少的情況，難以形成較好的代表性。基于此，調(diào)查根據(jù)各類別的規(guī)模和保障不同類別能夠進(jìn)行較好的對(duì)比，確保每個(gè)類別在20 個(gè)樣本以上，采用調(diào)整配額的方式進(jìn)行了重新分配。此外，由于村莊數(shù)量和其他類別差異過大，考慮到隨著樣本規(guī)模的增大，樣本代表性的邊際效用不斷降低的情況，村莊層級(jí)配給50 個(gè)樣本較為合理。最終結(jié)果為主城區(qū)40 個(gè)樣本，城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)40 個(gè)樣本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)20 個(gè)樣本，鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)30 個(gè)樣本，特殊區(qū)域20 個(gè)樣本，村莊50 個(gè)樣本。

然后，利用計(jì)算機(jī)以隨機(jī)數(shù)方式按照配給量實(shí)施抽樣（隨機(jī)數(shù)重復(fù)的，跳過從下行開始）。

最后，樣本村內(nèi)的戶抽樣采用等距抽樣或者地圖法進(jìn)行，平均每個(gè)村莊完成約22 份調(diào)查問卷，共發(fā)放問卷4000 份。

家庭調(diào)研問卷的主要模塊包括基本家庭信息、住房情況、供暖設(shè)備及其使用情況、散煤和其他替代能源的使用和價(jià)格，以及對(duì)散煤使用的主觀感受。本次調(diào)研回收有效問卷3949 份，其中“煤改氣”政策有效數(shù)據(jù)樣本數(shù)為79戶，“煤改電”政策有效數(shù)據(jù)樣本數(shù)為519 戶，“清潔燃煤替代”政策有效樣本數(shù)為784 戶。

表1 抽樣用分類指標(biāo)

村委會(huì)調(diào)研問卷的主要模塊包括政策的實(shí)施時(shí)間、設(shè)備類型和補(bǔ)貼情況、能源購買價(jià)格等。有效問卷183 份，其中包括 “煤改電”村61 個(gè)， “煤改氣”村71 個(gè)，“清潔燃煤替代”政策村莊62 個(gè)，待推行相關(guān)政策的村莊13 個(gè)，未推行且未聽說要推行的村莊22 個(gè)。

本研究中整村改造的財(cái)政支出則基于2017 年11 月課題組在北京懷柔區(qū)對(duì)“煤改氣”試點(diǎn)村范各莊村和“煤改電”試點(diǎn)村北年豐村進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研，調(diào)研中通過對(duì)村委會(huì)的詳細(xì)訪談，搜集了整村層面進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造的財(cái)務(wù)支出等數(shù)據(jù)。

4 政策實(shí)施效果分析

4.1 取暖能源結(jié)構(gòu)變化

清潔取暖政策如果落實(shí)，電、天然氣或者清潔燃煤應(yīng)將大幅度替代散煤。表2 對(duì)比了不同清潔取暖政策下各類型取暖能源所占的比例。總體來看，清潔取暖政策實(shí)施前，受訪戶主要取暖用能來自電力、無煙煤煤球、型煤/原煤/煤塊以及薪柴，各提供20%左右的取暖用能。“煤改電”“煤改氣”政策之后取暖用能結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化：各類型煤炭用量大幅下降；“煤改電”后電力占比上升至79%，“煤改氣”后管道天然氣占比上升至71%。由此可見，“煤改電”“煤改氣”對(duì)于煤炭的替代效果十分顯著。“清潔燃煤替代”政策雖未明顯改變?nèi)∨媚芙Y(jié)構(gòu)，但無煙煤煤球、無煙煤蜂窩煤等優(yōu)質(zhì)煤比例顯著上升，型煤/原煤/煤塊、煙煤煤球及蜂窩煤等品質(zhì)較差的煤型比例顯著下降。

4.2 居民取暖主觀感受變化

清潔取暖的推行，不僅會(huì)改變?nèi)∨媚芙Y(jié)構(gòu)，還會(huì)改變居民取暖主觀感受。在調(diào)研中，“煤改電”“煤改氣”的受訪戶從取暖效果、衛(wèi)生程度、安全性、健康、舒適度和方便程度6 個(gè)維度，對(duì)清潔取暖政策帶來的取暖主觀感受變化進(jìn)行打分評(píng)估。分值分布為1～5，其中3 表示和改造之前相比沒有差別，分值越大表示相較于之前變得更好，反之則變得更差。圖1 顯示，在取暖效果方面，相較于散煤取暖，“煤改氣”“煤改電”政策后居民感覺更溫暖，在健康、安全性、衛(wèi)生程度、方便程度和舒適度幾個(gè)維度上也有顯著改善。

而參與了“清潔燃煤替代”的受訪戶，88% 的家庭表示在清潔燃煤政策實(shí)施后不再使用非補(bǔ)貼的散煤，全部使用受補(bǔ)貼的無煙煤，12%的家庭仍在使用非補(bǔ)貼的散煤，其中有1%的家庭堅(jiān)持全部使用非補(bǔ)貼的散煤。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)使用非補(bǔ)貼散煤的主要原因是認(rèn)為受補(bǔ)貼的無煙煤不好燒。部分家庭表示之前購買的煤未燒完也是繼續(xù)使用非補(bǔ)貼散煤的原因，但這一問題可隨時(shí)間很快得以解決。

5 北京清潔取暖政策效果量化分析

本節(jié)通過成本—收益分析（Cost—Benefit Analysis，CBA），對(duì)“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”三項(xiàng)政策的成本和收益分別以貨幣價(jià)值形式進(jìn)行衡量，對(duì)政策的成本和收益進(jìn)行比較，從而為政策制定者評(píng)估和選擇清潔取暖方案提供決策信息。

5.1 分析框架

（1）收益。清潔取暖政策的收益主要來自于散煤被更清潔的能源替代，從而污染物排放和溫室氣體排放減少，帶來人體健康改善等多方面的社會(huì)收益。本文用下式計(jì)算平均每戶改造所帶來的社會(huì)收益：

表2 不同清潔取暖政策下各類型取暖能源所占比例

圖1 “減煤”政策后居民的主觀感受變化

式中，j=0,1,2,3，分別對(duì)應(yīng)散煤、電力、天然氣和清潔燃煤； Eij,Δ 表示在政策實(shí)施后，北京平均每戶家庭由于能源j使用量的變化所帶來的空氣污染物i 排放量的變化，單位為噸（t）；Ci表示每單位污染物排放量的社會(huì)成本，單位為 元/t；n 表示排放物的種類數(shù)量。

對(duì)于 Eij,Δ，采用下式計(jì)算：

式中，ΔAj表示政策實(shí)施前后平均每戶家庭能源j 消費(fèi)量的變化，單位為t/戶，（kW·h）/戶或m3/戶；EFij表示能源j 的污染物i 的排放因子，單位為kg/t、g/（kW·h）或 g/m3。本文采取文獻(xiàn)聚類梳理的方法，使用相關(guān)文獻(xiàn)中煤炭、電力、天然氣污染物排放因子及社會(huì)成本[20-38]的均值作為EFij和Ci的取值。

對(duì)于ΔAj，本文基于問卷調(diào)查受訪戶在減煤政策實(shí)施前后能源使用量進(jìn)行估算：

（2）成本。清潔取暖政策的成本主要包括居民家庭供暖開支的增加和政府財(cái)政支出的增加，計(jì)算公式如下：

式中，j=1，2，3，分別對(duì)應(yīng)參與“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”的家庭；Cj表示參與清潔取暖政策的家庭取暖成本增加的平均值，單位為元/戶；居民的采暖成本包括更換取暖設(shè)備的一次性開支和每年取暖季取暖支出的增加兩個(gè)部分，其中，更換取暖設(shè)備的成本按10 年使用壽命采取“平均年限折舊法”換算為年化成本； Sj表示政府財(cái)政支出的增加，單位為元/戶。政府財(cái)政支出的增加主要包括三個(gè)方面：第一，基礎(chǔ)設(shè)施投資，按照《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》[39]，假設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施凈殘值為5%，按30 年使用壽命采取“平均年限折舊法”換算為年化成本；第二，提供給居民的設(shè)備補(bǔ)貼。按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，假設(shè)設(shè)備凈殘值為5%，按10 年使用壽命采取“平均年限折舊法”換算為年化成本[40]；第三，提供給參與家庭的電力天然氣或清潔燃煤的價(jià)格補(bǔ)貼。

5.2 估算結(jié)果

表3 展示了北京清潔取暖政策成本收益。表中列舉了相關(guān)能源種類和數(shù)量的變化，并加總了其貨幣化年均社會(huì)收益。如表3 所示，截至2017 年，戶均年化取暖成本的增加分別為“煤改電”5852 元/取暖季，“煤改氣”5205 元/取暖季，“清潔燃煤替代”909 元/取暖季；平均每改造一戶所帶來的年化社會(huì)收益分別為“煤改電”14 598 元/取暖季、“煤改氣”12 566 元/取暖季、“清潔燃煤替代”11 286元/取暖季，進(jìn)而可算得各項(xiàng)政策的收益成本比依次為2.49、2.41、12.41。三項(xiàng)措施的收益成本比均大于1，說明三項(xiàng)措施所帶來的減排收益均大于措施推行所帶來的成本，從社會(huì)總體的角度來看，北京清潔取暖政策提高了社會(huì)總福利。對(duì)比三項(xiàng)措施，“清潔燃煤替代”的收益成本比最高，“煤改電”的收益成本比略高于“煤改氣”；比較單位替代的收益，“煤改氣”單位替代的收益最高，其次是“煤改電”，而“清潔燃煤替代”單位替代的收益最低；“清潔燃煤替代”的高收益成本比主要來自政策推行成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于另外兩項(xiàng)措施，因?yàn)椤扒鍧嵢济禾娲辈恍枰略鱿嚓P(guān)基礎(chǔ)設(shè)施及設(shè)備，而“煤改電”“煤改氣”均涉及大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者升級(jí)。綜上，如果短期內(nèi)政府成本約束較強(qiáng)，“清潔燃煤替代”政策是比較合適的選擇，但是長期來看，從減排效果出發(fā)，需在“煤改電”和“煤改氣”兩種政策中作出權(quán)衡。

表3 北京清潔取暖政策成本收益

截至2017 年，北京市參與“煤改電”的家庭數(shù)量為47.07 萬戶，參與“煤改氣”的家庭數(shù)量為12.24 萬戶，參與“清潔燃煤替代”的家庭數(shù)量為44.49 萬戶②2016 年、2017 年的工作報(bào)告中提到“對(duì)尚未改用清潔能源的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)村地區(qū)居民使用優(yōu)質(zhì)煤全覆蓋”。假設(shè) 2016 年底實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)燃煤全覆蓋，因此用北京市農(nóng)村總戶數(shù)（2016 年統(tǒng)計(jì)年鑒為103.8 萬農(nóng)業(yè)戶）-“煤改氣”與“煤改電”的戶數(shù)=在2017 年底仍舊實(shí)施清潔燃煤替代政策的戶數(shù)44.49 萬戶。。根據(jù)參與戶數(shù)，北京市“煤改電”政策的總成本為27.55 億元/取暖季，環(huán)境收益為68.72 億元/取暖季，凈收益41.17 億元/取暖季；“煤改氣”政策的總成本為6.37 億元/取暖季，環(huán)境收益為15.38 億元/取暖季，凈收益9.01 億元/取暖季；“清潔燃煤替代”政策的總成本為4.05 億元/取暖季，環(huán)境收益為50.21 億元/取暖季，凈收益46.17 億元/取暖季。

6 結(jié)論與建議

為解決農(nóng)村地區(qū)分戶取暖散煤使用所帶來的環(huán)境問題和居民生活質(zhì)量問題，北京市作為全國政治經(jīng)濟(jì)文化中心，首先推行了清潔取暖政策，通過“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”等措施減少家庭散煤消費(fèi)量，減少污染物和溫室氣體排放。為全面了解清潔取暖政策的實(shí)施情況和效果，本研究通過入戶調(diào)研的方式，在微觀用戶數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理了北京市清潔取暖政策的實(shí)施情況；并采用成本收益分析法，全面評(píng)估政策實(shí)施效果。

研究發(fā)現(xiàn)，清潔取暖政策實(shí)施前，北京市農(nóng)村居民取暖用能來自電力、無煙煤煤球、型煤/原煤/煤塊以及薪柴，“煤改電”后電力成為主要取暖用能；“煤改氣”后管道天然氣成為主要取暖用能，“清潔燃煤替代”使無煙煤煤球、無煙煤蜂窩煤等優(yōu)質(zhì)煤使用比例顯著上升。這意味著北京市清潔取暖政策得到了切實(shí)的推行和落實(shí)。從居民取暖的主觀感受來看，“煤改電”“煤改氣”后，取暖效果略高于改造前，舒適度、方便程度、衛(wèi)生程度、安全性、健康等緯度有明顯提升；“清潔燃煤替代”政策實(shí)施后，燃煤的耐燒程度與改造前基本持平，但煙塵情況、刺鼻味道有顯著改善。這意味著清潔取暖政策改善了用戶的取暖體驗(yàn)。

本文通過成本收益核算，發(fā)現(xiàn)：“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”減少污染物排放所帶來的環(huán)境和人體健康方面的收益大于政策實(shí)施成本，增進(jìn)了社會(huì)福利。“清潔燃煤替代”的收益成本比最高，主要原因在于該政策推行成本遠(yuǎn)小于其他兩項(xiàng)政策；“煤改電”和“煤改氣”的收益成本比相似，其中“煤改電”的收益成本比略高。值得注意的是，這并不意味著，北京市的清潔取暖政策的成本收益核算結(jié)果可直接推廣至其他地區(qū)，主要原因在于“煤改電”和“煤改氣”對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的要求不同，因此，不同地區(qū)需根據(jù)自身燃?xì)夤艿狼闆r和電網(wǎng)情況權(quán)衡。另外，“煤改電”雖然目前每噸煤替代的環(huán)境收益略低于“煤改氣”，但隨著我國燃煤電廠煤耗和單位污染物排放的降低，以及可再生能源發(fā)電量比重的增加，“煤改電”環(huán)境收益有望提高。

基于調(diào)研發(fā)現(xiàn)和研究結(jié)果，總結(jié)北京市清潔取暖政策成功推行的主要經(jīng)驗(yàn)為：首先，北京市政府的各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為清潔取暖政策的推行提供了較為充足的配套資金，降低了居民參與政策的成本；其次，改造后居民的采暖主觀體驗(yàn)有較大改善，提升了居民的滿意度和參與政策的積極性；最后，北京市政府統(tǒng)一規(guī)劃管理，明確各片區(qū)責(zé)任分工和路線，制定合適改造目標(biāo)，有序推進(jìn)政策執(zhí)行，分類施策，逐漸形成了城鎮(zhèn)取暖集中化、農(nóng)村取暖多樣化的供暖格局。以上實(shí)施方式和原則促進(jìn)了北京市清潔取暖政策的推行和成效的取得。

但我們也發(fā)現(xiàn)清潔取暖政策實(shí)施過程中存在一些亟待解決的問題：首先，政策由政府主導(dǎo)推行，部分地區(qū)沒收煤爐等強(qiáng)制性措施和“一刀切”的做法一定程度上損害了居民福利。其次，高替代成本給部分村民尤其是低收入居民帶來了較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。再次，補(bǔ)貼的可持續(xù)性存在問題。目前來看，北京市的清潔取暖政策的順利推行得益于高額的財(cái)政補(bǔ)貼，一旦補(bǔ)貼取消，取暖支出的提高將給政策覆蓋家庭帶來額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。最后，補(bǔ)貼中采用的一戶一表補(bǔ)貼方式所帶來的公平性問題仍需解決。

本研究認(rèn)為，減少冬季燃煤污染、改善空氣質(zhì)量，事關(guān)人民群眾身體健康，乃是大勢(shì)所趨。未來仍需繼續(xù)堅(jiān)持推行清潔取暖政策，推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，解決污染問題。然而，清潔取暖改造是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，很難在短時(shí)間內(nèi)一蹴而就，因此在進(jìn)行全面改造的同時(shí)，也需要兼顧我國的基本國情和居民的客觀條件。基于本文對(duì)清潔取暖政策的實(shí)施情況和成本收益的分析，本文針對(duì)短期、中期和長期的政策推行提出以下三點(diǎn)建議。

（1）短期來看，清潔取暖政策的重點(diǎn)是政策的推行，而政策的推行需要注意以下幾點(diǎn)：一是因地制宜、因時(shí)制宜，各村需結(jié)合自身目前的經(jīng)濟(jì)條件和基礎(chǔ)設(shè)施情況，宜氣則氣，宜電則電，宜煤則煤。“清潔燃煤替代”政策由于推行成本低，可作為一項(xiàng)過渡性的減煤政策，對(duì)于政府財(cái)政壓力較大、居民收入水平不高的地區(qū)，短期內(nèi)適合采用“清潔燃煤替代”政策，政府和居民無須承擔(dān)高昂的設(shè)施建設(shè)和設(shè)備成本，可以實(shí)現(xiàn)單位成本的收益最大化。二是加強(qiáng)宣傳和信息公開透明，改善居民認(rèn)知。政策由政府主導(dǎo)推行取得了良好的成效，但是部分地區(qū)仍存在推行手段過于強(qiáng)硬引起居民反感等問題。在未改造地區(qū)進(jìn)行后續(xù)推廣時(shí)，政府部門可協(xié)同電氣、供暖設(shè)備生產(chǎn)公司在居民所在村鎮(zhèn)開展宣傳活動(dòng)，講解“煤改清潔能源”的好處和意義、各項(xiàng)具體政策舉措，如實(shí)際補(bǔ)貼金額、電/氣價(jià)格調(diào)整、清潔取暖政策完成進(jìn)度等居民較為關(guān)注的問題，化解公眾的抵觸情緒，降低燃煤反燒的可能性，推進(jìn)政策措施的貫徹和落實(shí)。同時(shí)，可充分結(jié)合電視、廣播、微信、APP 等多種平臺(tái)進(jìn)行公眾教育與引導(dǎo)，例如，對(duì)村民進(jìn)行設(shè)備使用的教學(xué)示范，提高村民的使用體驗(yàn)，增強(qiáng)村民對(duì)政策的認(rèn)同，減小政策推行的阻力。

（2）中期來看，政策的可持續(xù)性是關(guān)鍵。要維持清潔取暖政策，減少反燒煤，需要解決農(nóng)戶取暖成本過高和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的問題，降成本是關(guān)鍵。本文認(rèn)為可通過建立高效靈活的市場機(jī)制，放開供暖行業(yè)的市場準(zhǔn)入，通過市場競爭，降低成本。可采取公司合作制、特許經(jīng)營、村集體參股、互聯(lián)網(wǎng)“眾籌”等多種創(chuàng)新模式來籌措資金，解決供暖基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營問題和能源供應(yīng)問題，以降低融資成本，減輕政府財(cái)政壓力，滿足人民取暖需求，實(shí)現(xiàn)人民、政府、企業(yè)三方共贏。其次，可根據(jù)用戶的反饋建議，篩選出品質(zhì)好、效率高的供暖設(shè)備。在調(diào)研過程中有居民反映，“直熱式”電鍋爐耗電高效果差，蓄能式電暖器放熱量不夠，而由電動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)的空氣源熱泵取暖效果較好且使用成本較低。因此，在下一步政策的推行中，除了增量上要以壁掛爐、空氣源熱泵等新技術(shù)設(shè)備為主，存量上也要對(duì)技術(shù)落后效率低下的老設(shè)備進(jìn)行更換替代，提高清潔取暖效率。

（3）長期來看，需考慮政策的公平性問題。直接受到清潔取暖政策影響的主要是采用散煤分戶取暖的農(nóng)村群體，其收入普遍偏低；而空氣質(zhì)量的改善，作為正的公共品，使得全社會(huì)受益，尤其是對(duì)空氣質(zhì)量要求更高的高收入群體。另外，補(bǔ)貼中采用的一戶一表的補(bǔ)貼方式使取暖能源用量更多的家庭享受了更多補(bǔ)貼，加劇了農(nóng)村家庭能源消費(fèi)的不平等程度。未來，補(bǔ)貼應(yīng)考慮向低收入群體傾斜，對(duì)補(bǔ)貼政策做出更精準(zhǔn)的安排，提升對(duì)低收入群體的單位補(bǔ)貼額，降低對(duì)高收入群體的單位補(bǔ)貼額，以最大限度地減少清潔取暖政策對(duì)能源貧困和能源消費(fèi)不平等的負(fù)面影響。