國家戰略區域主要環境問題識別與生態環境分區管治策略

杜雯翠＊，江 河

（1.首都經濟貿易大學，北京 100070；2.北京師范大學經濟與工商管理學院環境經濟研究中心，北京 100875）

引言

在全球化的激烈競爭環境中，來自國家自上而下的尺度重構已經成為重要的區域治理方式。黨的十八大以來，京津冀協同發展、長江經濟帶、“一帶一路”倡議的相繼提出，引領著人口經濟密集地區優化開發模式的新探索，支撐著全國東、中、西部的貫穿發展，更架起了國際國內合作和區域協同發展的橋梁。但同時，在經歷了經濟社會的高速增長后，人口、資源、環境問題集中爆發，能否從高速增長平穩過渡到高質量發展，這對生態環境保護工作提出了更高的挑戰。

我國的國土面積大、人口眾多、資源豐富、區域差異明顯，區域問題是我國經濟發展必須面對的重大問題。不同于以往西部大開發、東北振興、中部崛起的區域發展總體戰略，京津冀協同發展、長江經濟帶、“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區、雄安新區都將“綠色”“環?！弊鳛閮炏群椭攸c關注領域。2015 年3 月28 日，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出“在投資貿易中突出生態文明理念，加強生態環境、生物多樣性和應對氣候變化合作”。2015 年4 月30 日，中共中央政治局會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，確定交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移三個重點領域將率先實現突破。2016 年3 月25 日，《長江經濟帶發展規劃綱要》由中共中央政治局會議審議通過，重點強調“堅持生態優先、綠色發展，把生態環境保護擺上優先地位，涉及長江的一切經濟活動都要以不破壞生態環境為前提，共抓大保護，不搞大開發”。綠色發展，是踐行生態文明建設、提升國家綠色化水平、推動實現可持續發展和共同繁榮的根本要求，更是新時代背景下高質量發展方式的核心要義。

比較上述區域的綠色發展理念，可以發現，盡管綠色是統一的基調，但由于生態環境特征和功能定位的差異，在每個區域中，生態環境保護的理念、政策和制度卻并不相同，這就需要生態環境的分區管治?？v觀國家戰略區域生態環境分區管治的已有研究，主要討論了為什么要加強生態環境分區管治[1]，生態環境分區管治的理論依據[2]，如何推進生態環境分區管治[3-6]，以及某個地區的生態環境分區管治策略[7,8]。這些研究從多個角度和層次分析了生態環境分區管治的理論基礎和實踐路徑，極大地豐富了生態環境分區管治的研究內容，也為具體實踐提供了經驗和方法。但在這些研究中，只有個別研究討論了某個國家戰略區域的分區管治，如京津冀地區的分區管控[9]。這說明現有生態環境分區管治的研究對國家戰略區域生態環境分區管治的支撐是不足的，至少是缺乏一些有針對性和可操作的研究。另外，這些研究大多集中在生態環境領域，從生態環境治理的技術出發來探討區域生態環境分區管治，盡管這些研究是豐富且具體的，但缺乏對經濟社會的整體把握。生態環境保護問題并不是孤立存在的，而是因經濟社會發展而產生的，又要依靠經濟社會的進一步發展而解決。基于此，本研究從城市視角出發，通過對我國城市人口、經濟、污染分布的不平衡和分異性分析，利用已有經驗研究結論，找到識別國家戰略區域生態環境分區管治核心問題的依據和判斷標準，并針對京津冀、長江經濟帶、“一帶一路”倡議沿線省市、粵港澳大灣區、雄安新區提出生態環境分區管治的策略。

1 生態環境分區管治的原因

盡管我國已經針對主要國家戰略區域出臺了相應的規劃綱要，并將綠色發展置于重要位置，但仍需注意，環境問題并不是孤立的，環境問題緣起于產業和人口的發展，也將對未來產業和人口發展產生重要影響。因此，對國家戰略區域生態環境保護問題的探索離不開人口與產業發展的特定條件，這就要求我們對全國重點區域的人口、經濟和污染物空間分布作出系統而全面的分析。從我國城市人口、經濟和污染物排放的空間分布來看，存在兩種不平衡與分異性，即水污染與大氣污染分布的不平衡與分異性、人口與經濟分布的不平衡與分異性。

1.1 水污染與大氣污染分布的不平衡與分異性

以工業廢水和工業二氧化硫（SO2）排放為例，我國城市層面工業水污染和大氣污染的空間分布存在較大的不平衡和分異性。2016 年，大部分工業廢水排放量較高的城市位于東部沿海地區和長江經濟帶，工業廢水排放量最高的前10 個城市分別是蘇州、上海、杭州、大連、重慶、紹興、濰坊、南京、無錫和濱州①本文關于地級及以上城市的相關數據均來自于歷年的《中國城市統計年鑒》。，這些大多是經濟增長率較高的城市。值得注意的是，除東部沿海城市工業廢水排放量較高外，西南部分城市工業廢水排放量也不低，例如，云南省的昆明、玉溪和普洱，這些城市位于我國主要水系的上游地區，其較高的工業廢水排放量需要得到特別關注。

與工業廢水排放分布不同，2016 年我國城市工業SO2排放的空間分布非常集中，排放量較高的城市大多位于北方，包括京津冀地區、中原地區和內蒙古部分地區。此外，云南和成渝平原的工業SO2排放量也較高。其中，排放量最高的前10 個城市分別是重慶、濱州、曲靖、淄博、唐山、渭南、蘇州、石家莊、徐州和昆明?？梢?，工業SO2排放量較高的城市并非都是人口眾多或經濟總量較高的大城市，城市規模與環境污染之間的關系也可能并不是簡單的線性。

從城市污染物的空間分布來看，水污染與大氣污染的空間并不完全重疊，還存在較大的分異性。水污染的空間分布相對分散，大氣污染的空間部分相對集中，兩種污染物的集中區域僅有部分重疊（如京津冀地區、云南東部地區、重慶和四川盆地），大多不盡相同。之所以出現空間分異性，與各個區域地理、產業、人口發展的歷史背景有關。因此，針對不同污染物和不同區域，應當采取生態環境分區管治。

1.2 人口與經濟分布的不平衡與分異性

我國城市人口主要集中在中部和東部地區，特別集中在省會城市和副省級城市。從區域來看，人口最多的城市主要分布在京津冀、長三角、成渝平原、中原地區和珠江三角洲。2016 年，全國291 個地級及以上城市中，總人口超過1000 萬的城市有14 個，分別是重慶、上海、成都、北京、周口、保定、南陽、臨沂、阜陽、邯鄲、天津、徐州、石家莊和菏澤。除北京、上海、天津外，其他城市大部分都位于河南、山東、河北、安徽等人口密集的省份。與人口的集中分布相比，我國城市的經濟空間分布并不集中，主要分布在京津冀、長三角、東部沿海以及內蒙古的個別城市。

一般來說，經濟總量分布與人口分布基本一致。經濟水平較高的城市人口較多，人口較多城市的經濟水平也不會太差。這是因為，勞動力是促進經濟增長的重要因素，反過來，經濟增長也是吸引勞動力流入的主要原因。不過也有例外，仍然有一些城市呈現出人口與經濟分布的不平衡和分異性。一些城市人口較多，但經濟總量并不高，如安徽的阜陽、六安，江蘇的蘇州，河南的駐馬店、周口、信陽，江西的贛州、廣安、上饒等。一些城市經濟總量很高，但人口較少，如廣東的東莞、珠海、深圳，浙江的嘉興、湖州、舟山，內蒙古的鄂爾多斯、呼和浩特等。

人口與經濟分布的不平衡與分異性說明了兩個問題：一是一些區域的發展缺乏效率，而一些區域的發展利用不足。對于前者，最大的環境問題是生活污染壓力逐漸增加，而經濟發展又無法為環境治理提供足夠資金，環境基礎設施建設跟不上，生產與生活陷入惡性循環。對于后者，最大的環境問題則是環境基礎設施利用效率不高，造成污染治理的單位成本上升?？梢?，兩種區域的人口與經濟分布的不平衡，從本質上看是資源錯配。環境污染的特殊性使得對污染的處理只能在當地解決，無法通過運輸實現，這就加大了生態資源和環境基礎設施優化配置的難度。解決這一問題的關鍵應該在于人口，只有放開戶籍制度的限制，讓人口無障礙地自由流動起來，給人們自主選擇的機會，降低遷出遷入成本，增加“經濟好、人口少”城市的吸引力，才能打破這一僵局。二是如果說人口代表生活污染，經濟代表生產污染，那么人口與經濟分布的不平衡和分異性恰恰說明生活污染與生產污染分布的不平衡與分異性。隨著工業化和城市化發展的不斷推進和升級，污染結構逐漸發生變化，由以生產污染為主轉變為以生活污染為主，這個變化在水污染上體現得尤為突出。2003 年全國工業廢水和工業SO2排放量占全部排放量的比例分別為46%和83%，2015 年分別下降至27%和80%。不過，不同城市也會有不同表現。例如，2003 年北京市工業廢水和工業SO2排放量分別占總排放量的14%和62%，2015 年分別下降至6%和31%。相反，2003 年重慶市工業廢水和工業SO2排放量分別占總排放量的61%和80%，2015 年分別為76%和86%，不降反升。這就說明，對于不同的城市，應該結合生活污染與生產污染的結構分布，針對生活和生產制定差異化的環境政策，推行生態環境分區管治，因地制宜地化解經濟與環境的沖突和矛盾。

2 生態環境分區管治的依據：城市規模與發展模式

國家戰略區域發展，其出發點是為了以點帶線、以線帶面，通過核心城市對周邊城市的輻射作用，帶動一個區域的發展，再通過戰略區域的轉型發展實現全國經濟社會的綠色化發展和國際綠色合作。可見，國家戰略區域發展的內涵是充分利用城市、城市群的規模效應，同樣也是戰略區域生態環境保護的內涵。

2.1 城市最優規模與生態環境保護

戰略區域的內涵之一是空間發展，而空間發展的本質就是集聚。從環保角度看，現在針對北京、上海等地的一些限制特大城市發展的政策到底是否有效？或者說，要到什么程度才有效？大城市病真的是因為城市過大而生的一場病嗎？只有回答了這些問題，才能制定方向正確的環境政策。

現有研究對城市規模與環境污染之間關系的結論并不統一，一些研究認為，城市規模的擴大將使大城市擁有更好的污染處理設備和更強的環境治理能力，從而有助于減輕環境污染[10-12]。例如，Satterthwaite 研究了亞洲、非洲和拉丁美洲發展中國家的城市環境問題，發現由于大城市的污染控制技術比較先進，環境治理的壓力和能力也較高，隨著城市規模的擴大，環境污染將得到控制，相比之下，小城市的環境問題更加嚴重[10]。Kahn 認為大城市是收入增長的主要場所，特別是在發展中國家，它們提供了更多資源和受教育程度更高的居民，這都有助于減少污染[11]。Kahn和Walsh 則從產業結構的角度分析了城市規模與環境污染的關系，認為大城市擁有更多的高科技公司，而不是對環境破壞較為嚴重的重工業，這將減少對環境的破壞[12]。事實上，城市規模與環境污染之間并不一定總是簡單對稱的。換句話說，大城市的環境績效可能更好，而小城市的環境質量可能更差。利用我國地級及以上城市經濟發展與環境污染的指標計算，我們發現，隨著環境基礎設施建設的不斷完善和環境投資的加強，一些大城市已經形成了城市環境治理體系，這些城市經濟水平高，但污染并不多，如西安、福州、長春等，這些城市的經驗值得學習和推廣。然而，在一些小城市，雖然人口少，經濟水平不高，環境污染問題卻很大，如遼陽、銅陵、九江等，這一點尤為值得注意。

根據Xia 等①研究結論引自課題組研究報告——XIA X H, DU W C, CHEN B. Too Big or Too Small? A Panel Data Analysis on the City Size and Environmental Pollution[R]. Working Paper, 2019.的研究結論，城市規模與污染并不完全是線性關系。以工業廢水為例，只有當一個城市的人口規模超過216 萬人時，人口規模的進一步擴大才會增加工業廢水污染，而在此之前，工業廢水污染與人口的關系并不大。而當一個城市的GDP 超過5440 億元或建成區面積超過500km2時，隨著經濟規模和建成區面積的進一步擴大，工業廢水將逐漸減少，但當低于這個門檻值時，規模擴大并不利于環保。可見，人口、經濟、建成區面積這三個維度的規模對工業廢水排放量的影響不盡相同，當人口總數達到一定門檻后，人口增加不利于減少工業廢水排放量，唯有當GDP 和建成區面積達到一定門檻后，才能發揮治污減排的規模效應。因此，當人口規模較大時，應當正確看待城市規模擴大與環境問題之間的關系，當前的一些環境問題可能并非由規模擴大引起，只是原本在更大地理面積內發生的環境問題，在相對較小的范圍內集中出現，而讓我們對規模大有了誤解。此時，不但不應控制規模，反而應進一步擴大人口規模，擴大建成區面積，這樣才能用規模對污染的減少作用沖抵污染的空間疊加。當人口規模不大時，則應當充分利用人口規模擴大與污染的暫時不相關和有利的時間窗口，利用各種政策吸引人口遷入，用人口紅利帶動經濟增長和建成區拓展，從而實現多重紅利。

2.2 城市發展模式與生態環境保護

根據國際經驗，城市化一般要經歷三個階段：小城鎮發展階段、城市群發展階段、大城市向小城鎮遷移的逆城市化階段，我國的城市化就已經或正在經歷前兩個階段。表1 比較了目前我國獲批的9 個城市群的總人口、核心大城市人口占比和其余城市人口占比，可以看出，從核心城市人口占比看，各個城市群的發展模式存在很大差異。有三個城市群的總人口過億，分別是中原城市群、長江三角洲城市群、長江中游城市群，但這三個城市群核心城市人口的占比分別為5.06%、23.86%、16.42%，三個多人口城市群中，并沒有出現人口集中在核心城市的情況，而是較為分散。相反，其他一些城市群的核心城市集聚了大量人口，如成渝城市群，有一半以上的人口集中在重慶和成都。再如蘭西城市群和哈長城市群，也有40%以上的人口集中在核心城市。這種不同的發展模式對環境有何影響呢？根據Du 和Xia[13]的研究結論，無論生活在城市群或大城市中的人口比例有多大，城市人口比例的增加都不利于減排。不過，當大城市人口比例高于48%，或者城市群人口比例高于20%時，城市化對環境的負面影響會更大?？梢?，在城市化發展的進程中，將無可避免地遇到環境問題，當過多人口集聚在若干個大城市，抑或是集中在一個城市群時，城市化對環境污染的惡化作用都可能會加劇。因此，要嚴格控制生活在大城市中的人口比例，同時也應嚴格控制城市群規模。換句話說，既要找到適當的城市半徑，也要規劃合理的城市群半徑，這就是生態環境分區管治的第二個依據。

表1 不同城市群的發展模式 單位：萬人

3 國家戰略區域生態環境分區管治的核心問題識別

環境問題的區域特點是地理的，更是經濟的，地理的不平衡和經濟的分異性是造成環境問題的原因。因此，需要通過生態環境分區管治，以及分階段、差異化的考核體系來化解地理、經濟與環境的矛盾與沖突。根據上述對國家戰略區域經濟、人口、污染空間分布的不平衡與分異性，以及城市最優規模、城市發展模式對環境污染和治污減排的差異化影響，可以從如下幾個角度識別國家戰略區域生態環境分區管治的核心問題（表2）。需要說明的是，生態環境分區管治的實施是一項復雜而系統的工作，并不是幾個判別依據就能涵蓋的，這里只是強調了空間分布和城市發展，從經濟、人口、環境的三者互動角度做出初步 闡釋。

4 國家戰略區域主要環境問題識別與生態環境分區管治策略

國家戰略區域是經濟政策、產業政策、人口政策、環境政策、區域政策等一系列政策共同作用的試驗田。當多種政策同時作用于一個區域時，這些政策的共同實施就可能會出現耦合效應，在發揮各個政策效應的同時，也會促進其他政策的實施和效用發揮。不過，也可能出現沖抵效應，由于政策目標不一致，政策工具各異，在政策實施的過程中相互抵消，降低了政策效力。另外，還有可能因為地方政府的差異化目標，以及在多任務要求下選擇相對簡單、見效較快的任務，而不是選擇最為關鍵、關乎全局的任務，使得政策效果大打折扣。因此，在未來的“十四五”期間，國家戰略區域的環境政策應該在立足于環境的前提下，兼顧經濟、產業、人口、區域政策，從經濟、人口、污染的空間分布入手，充分考慮國家戰略區域內的城市規模和發展模式，針對不同區域以及同一區域內的不同空間，制定差異化的環境政策，用生態環境分區管治化解空間的不平衡與分異性。

表2 生態環境分區管治的核心問題識別

4.1 京津冀地區主要環境問題識別與生態環境分區管治策略

京津冀地區的經濟總量主要集中在北京、天津、唐山和石家莊，但并未形成連成片的經濟集聚效應，尤其是北京、天津、唐山以外的其他城市，經濟發展水平明顯低于京津核心區域，說明京津冀城市群發展并沒有實現聯動機制，區域增長點少，大城市對周邊城市的輻射作用并沒有得到有效激發，這也是京津冀區別于長三角的主要特征之一。與經濟分布相比，京津冀地區的人口分布十分均衡，人口眾多并十分集中，除京津外，其他城市有足夠的勞動力資源，以促成經濟進一步發展。

與經濟分散分布、人口集中分布不同，京津冀的經濟、人口與污染分布呈現出非常明顯的不平衡與分異性。主要表現為：經濟發展水平高的城市，其污染排放未必多，經濟發展水平低的城市，其污染排放未必少。例如，邢臺、邯鄲、承德三個城市，經濟發展水平遠低于京津冀核心城市，但污染很嚴重，邢臺、邯鄲與石家莊三個城市形成了京津冀污染較重的一個小區域。從經濟和人口的角度來看，京津冀地區的主要經濟總量和人口都分布在核心城市——北京和天津，呈現出核狀分布。然而，從污染的角度來看，無論是水污染還是大氣污染，主要污染物都分布在兩個區域：一是石家莊、邢臺、邯鄲區域，二是天津、唐山區域，呈現出兩極式分布。并且，這個分布與經濟、人口的空間部分只有部分重合，這就是京津冀經濟、人口、污染空間分布的不平衡與分異性，也是“十四五”時期京津冀生態環境分區管治需要關注的重點。

“十四五”時期，京津冀地區的生態環境分區管治應當注意如下幾點：充分考慮北京首都功能疏解對京津冀其他城市的影響，加快環境基礎設施建設，警惕區域生活污染的加??；重點關注“石家莊—邢臺—邯鄲”污染帶和“天津—唐山—承德”污染帶，避免污染帶的擴大和滲透；綜合利用人口和產業政策，擴大除北京、天津外其他城市的規模，以便利用城市發展對治污減排的規模效應；加強京津冀地區城市之間的分工協作、溝通交流，形成均衡發展的城市群；規劃發展工業園區、產業園區、經濟開發區等空間經濟發展戰略，充分利用治污減排的規模效應，提高治污設施的運轉效率，加大生產技術的研發力度，進而實現經濟與環境的協同發展。

4.2 長江經濟帶主要環境問題識別與生態環境分區管治策略

長江經濟帶上2 市9 省的經濟總量主要分布在長三角城市群和成渝城市群，尤其以長三角城市群為主。與這兩個城市群相比，其他地區的經濟總量明顯較低，只有個別省會的經濟總量高，但并未帶動周邊城市，甚至存在大城市的“虹吸”效應，使得周邊城市的經濟發展落后于核心城市，造成大樹底下不長草的局面。再看人口，與經濟布局相比，長江經濟帶的人口分布相對均衡，主要集中在各個副省級及以上城市，而經濟總量相對較高的長三角地級市卻沒有集聚更多人口。從污染分布來看，長江經濟帶的水污染與大氣污染分布存在較大差異，水污染主要分布在揚州、南通、南京、常州、無錫、上海、嘉興、寧波、紹興、杭州等沿海城市，武漢、南昌、重慶等副省級以上城市，以及云南地區。可喜的是，在“不搞大開發，共抓大發展”等建設綠色長江經濟帶的政策指引下，長江沿岸其他地級市的水污染得到了改善，為未來長江經濟帶的共同發展提供了空間。

大氣污染并不是長江經濟帶的主要環境問題，但也不容忽視。目前，大氣污染主要集中在成渝平原和云南地區，而這些地區恰恰是長江經濟帶中生態環境較為脆弱、人口相對集中、經濟發展處于起步階段的關鍵地區。能否緩解這些地區的大氣污染問題涉及長江經濟帶生態環境的系統完整性，更關系到長江經濟帶大部分人口的生活質量。對比水污染與大氣污染的分布，可以看出，成渝平原和云南地區是長江經濟帶中的污染集中區，而在經濟發展水平最高的長三角地區，只有水污染問題較為突出，大氣污染問題并不明顯。因此，“十四五”時期，成渝平原和云南的生態環境管治應該是長江經濟帶的重點。

“十四五”時期，長江經濟帶的生態環境分區管治應當注意如下幾點：拓展長三角區域大氣污染防治協作機制的治理范圍，將更多的長三角城市涵蓋在內，以降低長三角地區大氣污染的負面空間效應；以長江經濟帶中各個城市群為區塊，擴大城市群中核心大城市的城市規模，帶動周邊城市進一步發展；強化沿江生態保護和修復，明確水資源開發利用紅線，既要充分利用長江流域的黃金水道，又要謹防長江成為沿江城市的下水道；引導沿江產業的有序轉移，加快沿江產業的分工協作，既要消除長江經濟帶內部的區域差異，又不能轉移高污染產業；通過知識擴散、學習效應、產業轉移，實施創新驅動發展戰略，優化沿江產業布局，合理引導產業轉移，促進長江經濟帶發展提質增效升級；區分環境管理底線與上限，實施環境組合管理，將激勵機制引入環境管理；集中全力，加大投資，重點治理云南、貴州、重慶、四川等地的突出污染問題。

4.3 “一帶一路”倡議沿線省市主要環境問題識別與生態環境分區管治策略

對于“一帶一路”倡議沿線的我國各省份，應當充分考慮各省份的產業特點、資源優勢、生態環境現狀，以及自身發展需求，算清一筆賬，那就是如何參與到“一帶一路”倡議實施中，根據這筆賬來制定差異化的環境政策。改革開放40 年后的今天，不論是東部沿海地區，還是西部欠發達地區，在國家大力精準扶貧政策的推動下，即將步入小康社會，溫飽已經不再是首要問題，如何提高人們的幸福感成為發展的核心任務?！耙粠б宦贰背h沿線省份面臨的環境問題大不相同，這也決定了“一帶一路”倡議沿線省份環境管理要更加艱難與復雜，這就要求各省份充分考慮自身的發展需求，結合產業優勢、資源優勢和生態環境現狀，制定出差異化的環境政策。

就“一帶”沿線省份而言，這些省份大多處于生態脆弱區，如青海、西藏、寧夏，它們承擔著全國生態涵養的重要功能，環境基礎設施建設也不完善，這些地區在“一帶一路”倡議中到底應當承擔怎樣的角色，是堅持生態涵養，還是投身建設？“一帶一路”倡議對于這些地區來說的確是一次前所未有的機遇，也被一些地區視為救命稻草。然而，越是急于發展，就越不能急于求成。對于“一帶”沿線各省份，應當結合其資源環境特點，找到合理定位，以規劃定目標，以目標圈空間，以空間助協調，以協調保環境，通過差異化、精細化、動態化、空間化的環境管理打造世界綠色增長極。

就“一路”沿線省份而言，這些省份大多是環境超載區，如上海、廣東、浙江，它們已經在過去幾十年的壓縮式發展中欠下許多環保舊賬。是先還舊賬，還是再欠新賬？答案是，既要還舊賬，還要少欠新賬，甚至不欠新賬。一要好好總結改革開放40 年來的成功經驗，讓這些經驗成為可復制、可粘貼的模板，但更要好好歸納40 年來在生態環境保護方面教訓，讓這些教訓成為可規避、可跳躍的陷阱。二要加強生態修復工程，對已經破壞和正在破壞的生態系統予以修復，在這方面的投入，要算長遠賬、子孫賬，將幾十年快速發展欠下的舊賬還清。三要積極開拓新的發展方式，不需要因為綠色發展而原地踏步，而是要讓其真正成為驅動模式創新、技術創新、路徑創新的內生動力，為其他省份的未來發展探索新道路。四要創新環境治理的新理論、新思想、新方法、新手段，探索差異化、精細化、動態化、空間化的環境治理模式，成為“一帶一路”倡議綠色發展的試驗田。

4.4 粵港澳大灣區主要環境問題識別與生態環境分區管治策略

除香港和澳門外，粵港澳大灣區范圍內廣東9 市的經濟總量都相對較高，表明粵港澳大灣區的經濟發展水平均衡，沒有短板。從粵港澳大灣區的內部看，廣州、深圳、東莞、佛山4 個城市的經濟總量更高，也是處于粵港澳大灣區核心的幾個城市。與相對較高的經濟總量相比，粵港澳大灣區的人口并不是很多，2016 年，9 個城市的GDP 總量為6.8萬億元，貢獻了全國的8.8%，總人口卻僅為3334 萬人，占全國總人口的2.6%。從灣區內部的分布來看，人口最多的是廣州，其余城市的人口數都不高，尤其是經濟總量很高的佛山和東莞兩個城市，人口偏少?；浉郯拇鬄硡^的污染主要是水污染，大氣污染問題并不突出，并且水污染的空間分布與經濟的空間分布是一致的，并未出現分異性?？梢姡浉郯拇鬄硡^的不平衡和分異性主要體現在經濟與人口的不平衡，經濟好，人口少，發展空間仍然很大，而水污染與經濟總量的空間分布是平衡對稱的，說明灣區發展方式的合理性和科學性，這也正是粵港澳大灣區成為全國經濟社會發展“領頭羊”的原因之一。

“十四五”時期，粵港澳大灣區的生態環境分區管治應當注意如下幾點：統籌陸地與海洋保護，把海洋環境保護與陸源污染防治結合起來，控制陸源污染，提高海洋污染防治綜合能力，促進流域、沿海陸域和海洋生態環境保護良性互動，實現灣區生態環境保護政策、規劃、標準和監測、執法、監督的“合眾統一”；加大統籌安排，從人的角度出發，按照人們的需求提供相應的基本公共服務，而不是按照財政能力提供可能的基本公共服務；建立生態環境保護工作創新和容錯機制，讓灣區的創新者和創業者吃下“定心丸”，營造出敢于干事又有擔當的良好氛圍，讓他們有動力、無顧慮地創新灣區生態環境保護工作[14]。

4.5 雄安新區主要環境問題識別與生態環境分區管治策略

從國家戰略區域的高度來看，雄安新區就像一張白紙，可以避免走“邊污染、邊治理”的老路，沒有太多的污染存量問題。應推動區域流域協同治理，全面提升生態環境質量，將雄安新區建設成為新時代的生態文明典范城市?！笆奈濉睍r期，雄安新區的生態環境分區管治應當注意如下幾點：抓住空間管控的主線，將人口、資源、經濟、生態等要素按照合理的空間布局方式，提出得當的空間管控措施，實現雄安新區空間利用效率的最大化；堅持“生產空間—生活空間—生態空間”三位一體協同發展，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間藍綠交織[15]；從共建、共治、共管、共享入手，以共建為前提，共治為基礎，共管為手段，用共建保共治，共治促共管，實現共享目標，將雄安新區打造成生態文明的全國樣板。

5 結語

京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區、“一帶一路”倡議、雄安新區，是未來“十四五”時期發展的關鍵詞，也將成為新時代我國經濟社會發展的五大引擎。要想讓五大引擎實現綠色發展，成為其他地區可持續發展的引領者，成為優先實現高質量發展的帶頭人，應該從生態環境分區管治出發，立足生態環境保護，但又要跳出生態環境保護，從人口、經濟、資源等多個維度審視和識別環境問題，剖析生態系統，利用空間手段解決空間問題。