碳排放交易中的履約責(zé)任制度設(shè)計(jì)

潘曉濱

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222）

1 碳市場(chǎng)履約責(zé)任制度的基本內(nèi)容

碳市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，既需要借助市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)生的激勵(lì)要素，同時(shí)也要政府為碳市場(chǎng)的運(yùn)行設(shè)置必要的外在約束機(jī)制，納入市場(chǎng)的控排企業(yè)能夠有效參與并按期履約提交與其排放量相當(dāng)?shù)呐漕~是制度運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)，而為了保障控排企業(yè)都能夠有效遵守碳市場(chǎng)的相關(guān)規(guī)則，保障碳市場(chǎng)管理中的政府職能部門及其人員能夠有效監(jiān)管和實(shí)施，針對(duì)不同碳市場(chǎng)參與者的法律責(zé)任設(shè)置尤為關(guān)鍵，為此需要在碳市場(chǎng)規(guī)則中引入履約責(zé)任制度，讓那些不遵守的單位和個(gè)人承擔(dān)不利法律后果。履約責(zé)任制度在內(nèi)容上包括了履約責(zé)任主體制度、責(zé)任方式制度、違法情節(jié)考慮與其他輔助措施制度等。

1.1 責(zé)任主體制度

碳市場(chǎng)履約中的責(zé)任主體包括了控排企業(yè)、政府職能部門或其授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)、以及其他輔助的參與機(jī)構(gòu)。控排企業(yè)以配額上繳履行固定期限內(nèi)的碳市場(chǎng)義務(wù)，是最主要的責(zé)任主體?？嘏牌髽I(yè)必須在規(guī)定的履約期內(nèi)（通常為一年）根據(jù)第三方核證機(jī)構(gòu)出具的核證排放量上繳排放配額或抵消信用，從而完成本期的履約義務(wù)。如果違反該義務(wù)，控排企業(yè)及其相關(guān)管理人員將要承擔(dān)不利的法律后果。碳市場(chǎng)中的其他參與者還包括了政府、交易所、其他參與交易的商業(yè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人、核查機(jī)構(gòu)等，這些主體也可能會(huì)因?yàn)檫`法碳市場(chǎng)相關(guān)法律制度，而承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。

1.2 責(zé)任方式制度

碳市場(chǎng)參與主體承擔(dān)的法律責(zé)任類型覆蓋了民事、行政與刑事責(zé)任三個(gè)大類，其中行政責(zé)任是主體違法碳市場(chǎng)義務(wù)而承擔(dān)的主要責(zé)任方式。行政責(zé)任在方式上包括了繳納罰款和繼續(xù)上繳履約單位兩種責(zé)任形式。繳納罰款是促進(jìn)控排企業(yè)履約的主要責(zé)任制度，由于碳市場(chǎng)必須基于總量設(shè)定、配額分配以及配額上繳來完成制度的整體運(yùn)行，如果控排企業(yè)不能按照規(guī)定按時(shí)按量保障提交配額，碳市場(chǎng)制度也將名存實(shí)亡。碳排放配額本身具有市場(chǎng)價(jià)格，控排企業(yè)履行上繳配額義務(wù)本質(zhì)上是為其溫室氣體排放買單。從經(jīng)濟(jì)效果看，正常履約上繳配額和非正常履約下的繳納罰款具有相互替代性，罰款數(shù)額實(shí)際上構(gòu)成了配額價(jià)格的上限。如果允許控排企業(yè)不上繳配額而僅是繳納罰款，會(huì)破壞碳市場(chǎng)中配額的稀缺性，進(jìn)而損害制度的環(huán)境目標(biāo)，因此全球大多數(shù)碳市場(chǎng)在設(shè)置罰款的同時(shí)，一般還規(guī)定了不免除控排企業(yè)繼續(xù)上繳排放配額的義務(wù)，在下一個(gè)履約期內(nèi)繼續(xù)上繳或直接扣除相應(yīng)差額的一倍或數(shù)倍的配額量。

為了體現(xiàn)碳市場(chǎng)法律實(shí)施的震懾作用，在對(duì)相關(guān)參與主體設(shè)置行政責(zé)任的同時(shí)，也要針對(duì)故意不履行義務(wù)的控排企業(yè)的相關(guān)責(zé)任人，或者相關(guān)政府管理人員或其他類型參與者，設(shè)立刑事責(zé)任。一般情況下，如果控排企業(yè)在其管理者的授意或操作下屢次違反碳市場(chǎng)中的履約法律義務(wù)，甚至通過數(shù)據(jù)造假、瞞報(bào)漏報(bào)相關(guān)排放信息騙取巨大數(shù)額的排放配額，或者在碳市場(chǎng)二級(jí)市場(chǎng)交易中操縱市場(chǎng)價(jià)格攫取不成比例的超額利益，或者存在與政府管理人員的行賄受賄行為的，涉事人員就要承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任。當(dāng)然，責(zé)任的設(shè)置也受到碳市場(chǎng)實(shí)施國(guó)家或地區(qū)刑法理念和傳統(tǒng)的影響，另外也與碳市場(chǎng)制度的立法層級(jí)和權(quán)限有直接關(guān)系。

1.3 違法情節(jié)與輔助措施

違法情節(jié)主要考慮控排企業(yè)及其責(zé)任人在參與碳市場(chǎng)過程違法程度輕重的差異。首先，在主觀過錯(cuò)認(rèn)定中，需要區(qū)分故意與過失兩種情況，過失違約所應(yīng)對(duì)的責(zé)任方式和處罰額度肯定要低于故意違法。其次，也要區(qū)分初次違法以及屢教不改的情形，后者在承擔(dān)法律責(zé)任上肯定要更加嚴(yán)厲。再次，也要區(qū)別對(duì)待不同改正態(tài)度的控排企業(yè)。在碳市場(chǎng)啟動(dòng)初期，由于要承擔(dān)額外的碳排放履約責(zé)任，部分控排企業(yè)可能會(huì)存在態(tài)度消極不認(rèn)真履約的情況，但是如果控排企業(yè)在違法后能夠認(rèn)真改正，及時(shí)接受處罰并上繳差額配額的話，可以將其視為從輕處罰的考慮要件。

輔助措施的引入，應(yīng)當(dāng)更加有利于控排企業(yè)履行碳市場(chǎng)履約義務(wù)，或者在承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任后及時(shí)彌補(bǔ)回到正常履約軌道。這類措施包括了，公開企業(yè)的違法信息，暫?；蛉∠`法企業(yè)優(yōu)惠政策待遇或授信資格，給予遵約企業(yè)某項(xiàng)資質(zhì)或發(fā)展利益。公開違法信息可以直接影響控排企業(yè)的形象和產(chǎn)品信譽(yù)度，借助社會(huì)輿論糾正其違法行為。取消違法控排企業(yè)優(yōu)惠政策待遇或授信資格，包括取消經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、取消某類市場(chǎng)準(zhǔn)入許可、取消獲得某類貸款的機(jī)會(huì)、取消某類獲獎(jiǎng)或評(píng)比資格等。在當(dāng)代企業(yè)激烈競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代背景下，消費(fèi)者更多關(guān)注企業(yè)是否履行社會(huì)責(zé)任，因此某些資質(zhì)、機(jī)會(huì)和獎(jiǎng)項(xiàng)很難用貨幣去衡量?jī)r(jià)值，違法控排企業(yè)將承受比罰款更巨大的損失。與各類取消措施相反，給予履約企業(yè)以一定的利益或資質(zhì)，例如提供某類政策優(yōu)惠貸款、讓企業(yè)獲得某類市場(chǎng)準(zhǔn)入資質(zhì)的便利等，也起到了正向激勵(lì)作用。

2 我國(guó)地方碳試點(diǎn)履約責(zé)任制度實(shí)踐比較

2.1 同時(shí)規(guī)定罰則與輔助措施

上海市政府在其《碳排放管理試行辦法》明確規(guī)定了相應(yīng)履約責(zé)任。由市發(fā)展改革部門責(zé)令履行配額清繳義務(wù)，并可處以5萬元以上10萬元以下罰款。除罰款和繼續(xù)上繳配額外，還規(guī)定了行政處理措施。主管部門可以將控排企業(yè)的違法行為記入信用信息記錄，向工商、稅務(wù)、金融等部門通報(bào)有關(guān)情況，并通過政府網(wǎng)站或者媒體向社會(huì)公布，取消控排企業(yè)享受的當(dāng)年度及下一年度本市節(jié)能減排專項(xiàng)資金支持政策的資格，以及三年內(nèi)參與本市節(jié)能減排先進(jìn)集體和個(gè)人評(píng)比的資格，并將其違法行為告知本市相關(guān)項(xiàng)目審批部門，并由項(xiàng)目審批部門對(duì)其下一年度新建固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估報(bào)告表或者節(jié)能評(píng)估報(bào)告書不予受理。

湖北省政府通過《碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》對(duì)控排企業(yè)的履約責(zé)任作了明確的規(guī)定。政府主管部門優(yōu)先支持碳減排企業(yè)申報(bào)國(guó)家、省節(jié)能減排相關(guān)項(xiàng)目和政策扶持。建立碳排放黑名單制度，主管部門將未履行配額繳還義務(wù)的企業(yè)納入本省相關(guān)信用記錄，通過政府網(wǎng)站及新聞媒體向社會(huì)公布。未履行履約義務(wù)的企業(yè)是國(guó)有企業(yè)的，主管部門應(yīng)當(dāng)將其通報(bào)所屬國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將碳減排及本辦法執(zhí)行情況納入國(guó)有企業(yè)績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。未履行配額繳還義務(wù)的控排企業(yè)，各級(jí)發(fā)展改革部門不得受理其申報(bào)的有關(guān)國(guó)家和省節(jié)能減排項(xiàng)目?？嘏牌髽I(yè)未履行履約責(zé)任，由主管部門按照當(dāng)年度碳排放配額市場(chǎng)均價(jià)，對(duì)差額部分處以一倍以上三倍以下，但最高不超過15萬元的罰款，并在下一年度配額分配中予以雙倍扣除。

2.2 僅設(shè)置罰則

深圳市政府通過《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》對(duì)履約責(zé)任制度做出了規(guī)定，其中包括了罰款和繼續(xù)上繳配額的責(zé)任方式?？嘏牌髽I(yè)違反未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交足額排放配額或者核證自愿減排量履約，由主管部門責(zé)令限期補(bǔ)交與超額排放量相等的配額，逾期未補(bǔ)交的，由主管部門從其配額登記賬戶中強(qiáng)制扣除，不足部分由主管部門從其下一年度配額中直接扣除，并處超額排放量乘以履約當(dāng)月之前連續(xù)六個(gè)月市場(chǎng)配額平均價(jià)格三倍的罰款。廣東省在其《碳排放管理試行辦法》中規(guī)定了，未足額清繳配額的控排企業(yè)，將由省發(fā)展改革部門責(zé)令履行清繳義務(wù)，如果拒不履行清繳義務(wù)，將在下一年度配額中扣除未足額清繳部分雙倍的配額數(shù)量，同時(shí)并處5萬元罰款。北京市分別采取人大決定和政府規(guī)章的形式對(duì)履約責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，其規(guī)定控排企業(yè)如果超出配額許可范圍進(jìn)行排放，由政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門責(zé)令限期履行控排責(zé)任，并可根據(jù)其超出配額許可范圍的排放量，按照市場(chǎng)均價(jià)的三至五倍予以處罰。

2.3 僅采取輔助措施

天津市政府發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定為控排企業(yè)建立信用檔案，并委托第三方機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，將評(píng)定結(jié)果向財(cái)政、稅務(wù)、金融、質(zhì)監(jiān)等有關(guān)部門通報(bào)，并向社會(huì)公布。在融資服務(wù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排等相關(guān)扶持政策和預(yù)算內(nèi)投資所支持的項(xiàng)目申報(bào)等方面優(yōu)先考慮信用較高的控排企業(yè)。企業(yè)未履行履約義務(wù)，由市發(fā)展改革委責(zé)令限期改正，并在三年內(nèi)不得享受相關(guān)融資和項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策。

重慶市政府頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，對(duì)履約責(zé)任做了詳細(xì)規(guī)定?？嘏牌髽I(yè)未履行義務(wù)，將由主管部門責(zé)令限期改正，逾期未改正的，可以公開通報(bào)其違規(guī)行為，或者三年內(nèi)不得享受節(jié)能環(huán)保及應(yīng)對(duì)氣候變化等方面的財(cái)政補(bǔ)助資金，三年內(nèi)不得參與各級(jí)政府及有關(guān)部門組織的節(jié)能環(huán)保及應(yīng)對(duì)氣候變化等方面的評(píng)先評(píng)優(yōu)活動(dòng)，如果配額管理單位屬本市國(guó)有企業(yè)，將其違規(guī)行為納入國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。

3 全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)履約責(zé)任制度的完善建議

2017年底，全國(guó)碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)，并首先納入火力發(fā)電一個(gè)行業(yè)進(jìn)行技術(shù)準(zhǔn)備和試運(yùn)行。截止2018年底，統(tǒng)一的全國(guó)碳市場(chǎng)管理?xiàng)l例仍然沒有正式出臺(tái)，其中針對(duì)全國(guó)控排企業(yè)的履約責(zé)任制度將是整體規(guī)則的重要組成部分。通過對(duì)碳市場(chǎng)履約責(zé)任制度的一般性分析，以及對(duì)七個(gè)試點(diǎn)省市碳市場(chǎng)規(guī)則的比較分析，全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)在履約責(zé)任制度設(shè)計(jì)上可以考慮擴(kuò)大責(zé)任主體，強(qiáng)化責(zé)任方式，加重處罰情節(jié)，在責(zé)任主體中增加對(duì)控排企業(yè)管理者及其直接責(zé)任人的追責(zé)，嚴(yán)重情形下追究其刑事責(zé)任，起到責(zé)任制度的震懾作用。對(duì)于屢教不改的控排企業(yè)，可以接近環(huán)保法中按日計(jì)罰的制度優(yōu)勢(shì)，逐級(jí)加重對(duì)違法企業(yè)的處罰力度，同時(shí)對(duì)其相關(guān)責(zé)任人加重追責(zé)。此外，在配套輔助措施中需要進(jìn)一步明確控排企業(yè)履約信用登記制度、違法信息公開制度以及相關(guān)國(guó)有企業(yè)管理制度等，并制定對(duì)于遵約良好企業(yè)的激勵(lì)制度。

結(jié)語

履約責(zé)任制度的引入，是為了保障碳市場(chǎng)的正常運(yùn)行秩序，及時(shí)糾正控排企業(yè)違反法定義務(wù)的行為。行政處罰并非碳市場(chǎng)設(shè)置履約責(zé)任制度的目的，而是以其作為震懾手段引導(dǎo)企業(yè)回到正常遵約軌道。履約責(zé)任制度包括了責(zé)任主體、責(zé)任方式、違法情節(jié)認(rèn)定等主要制度要素，包括信用登記制度、違法信息公開、正向激勵(lì)制度等配套措施的引入也對(duì)碳市場(chǎng)的履約責(zé)任制度起到重要的支撐。