淺析海外清潔能源項目環保法規

張蒙生

（上海勘測設計研究院 上海 200335）

引言

隨著全球經濟一體化的推進和環保意識的增強，國際投資活動所引發的環境問題日益突顯，國際投資法律框架下的環保規制也開始引起國際社會的關注和思考[1]。而海外清潔能源、水電等建設項目的環境保護問題歷來是海外項目所在國政府、世界銀行等國際金融組織以及非政府環保組織的高度關注點。近年來，日益嚴峻的環境形勢促使各國政府相繼出臺環境保護方面的法律法規，逐漸加強環境規制水平，一些經濟相對落后的國家，都已經開始通過法律加強環境規制和保護[2,3]。因此，海外項目開發在環境方面將面臨日趨嚴峻的環境政策、規制風險問題。

為此，本研究通過對被廣泛認可的海內外環保法律法規和規程規范的研究，同時對以世界銀行和國際金融集團為代表的國際金融組織環保相關法律法規、技術規程規范研究，系統梳理海外市場重點國家（地區）清潔能源項目在環境保護方面的必要要求，以此規避海外項目環境規制風險，提高海外項目勘察設計工作效率，提升環境保護業務國際化水平，為今后環保業務國際化發展打下基礎，同時為海外勘察設計項目提供必要的環保專業技術支撐。

1 海外清潔能源投資現狀

目前，隨著我國經濟實力的增強，我國企業對外投資發展迅速，其中，清潔能源領域已經成為眾多企業投資的主要方向。清潔能源其定義是指在生產過程中不排放相關污染物的能源，其可分為四大類，包括可再生能源、消耗后可恢復能源、非可再生能源和經處理后不產生污染物的能源。自我國進入21世紀以來，清潔能源發電技術不斷創新，在國內加快發展清潔能源電力的同時，海外投資清潔能源電力項目也開始風生水起，發展勢頭良好，投資國家涵蓋很多非洲國家及巴基斯坦、緬甸、南非、巴西、加拿大等國家，惠及亞洲、非洲、拉美洲、歐洲與大洋洲區域[4]。由于國際社會對海外投資者可能導致國家環境污染的等相關問題的日益重視，目前，在海外清潔能源領域，海外投資者面臨的重要法律問題主要是環境保護問題。在海外投資的環境保護問題中，投資人不僅承擔著國際軟法義務而且承擔著國際硬法義務[5]。在我國對外清潔能源投資過程中，相關國家政府的法律規制可能會引起環境侵權問題甚至國際爭端。因此，我國對海外清潔能源投資過程中，充分考慮東道主國家的環境保護問題有著重要的現實意義。

2 對外投資合作環境保護指南

目前，環境保護問題是國際社會普遍關注的問題，也是世界各國政府所面臨的共同挑戰。我國不僅高度重視國內環境保護，而且在企業對外投資過程中，高度重視環境保護相關問題[6]。為應對國外投資過程中環境保護問題的挑戰，引導中國企業在對外投資過程中做好東道主國家的環境保護工作，促進同外商投資合作的可持續發展，2013年，商務部和環境部聯合發表了《外商投資合作環境保護指導方針》。

《環保指南》的內容豐富而全面，在結合我國企業對外投資過程中的特點，充分考慮了國際對外投資的經驗，在內容上具有針對性，在投資過程中具有可操作性。《環保指南》從多方面對企業的環境保護行為提出了指導性的意見和建議，從生物多樣性到生態恢復，從環境監測要求、環境盡職調查到環境影響評價、社會影響評價，而且還包括了環境事故預防與應急、綠色采購等諸多方面[7]。

對外投資合作環境保護指南在鼓勵我國企業對外投資過程中保持與國際社會接軌，要求企業要依法履行環境保護責任，依法遵守東道主國家環境保護法律法規，梳理環保思維和理念，依法履行環境社會影響評價、污染物達標排放、環保措施應急管理等規程規章[8]。此外，《環保指南》在政策方針上支持對外投資企業定期公布企業相關環境狀況，同時鼓勵對企業環保措施、所執行的環保法律法規標準和環境績效進行公示[9]。

在我國企業對外投資過程中，環境保護問題一直是東道主國家重視的問題，因此，我國政府對國內企業對外投資過程中的環境保護問題進行了方向性的知道，特別是在在清潔能源領域對外投資過程中，環保指南對企業行為進行了說明[10]。《環保指南》雖然沒有法律效益，只是對企業對外投資提供指導性意見，明確對外投資過程中企業應具有的環保法律意識和環境風險防范意識，這是政府機構“寓管理于服務”管理理念的體現，也是規范對外投資的具體措施。

3 國際環境公約

隨著國際社會對加強國際間相互合作，解決全球環境問題認識的不斷提高，運用國際環境公約的相關法律手段來保護海外項目投資已經被世界各國普遍認為是一種有效的解決方式[11]。國際環境公約其定義是指國際社會為解決各種環境污染、破壞、保護問題，特別是全球環境問題而締結的條約，其目的是在環境保護問題中，規范各個國家的責任和義務。相關國際公約、協議等綱領、框架性文件是國際社會對約束跨國界環境問題的書面協定，在保護環境、防治污染、合理利用資源和阻止生態環境惡化起著重要的作用。中國作為締約國，國內企業投資從事的海外建設項目，國際環境公約是必須遵照的環境行為準則。若項目所在國同樣簽約相關國際環境公約，清潔能源的投資同樣需要遵守該締約國簽署的國際公約。

自斯德哥爾摩人類環境協議簽訂以來，國際上各個國家簽訂了諸多關于環境保護的條約和協定，據不完全統計，國際上約有500個同環境保護相關的國際公約和條約，其中50%以上是人類環境協議簽訂以來形成的。其中，具有全球意義的相關協議得到越來越多國家的關心和重視，特別是國際環境公約，國際環境公約在內容上涵蓋了環境保護的各個方面，包括土地、大氣、森林、生物、化學品和有害廢物等。國際環境公約主要有以下特點：廣泛性，國際環境公約的貫徹和實施主題相當廣泛，參與國際環境立法的國家很多；科學技術性，國際環境公約在內容上基于科學技術的發明、發現和證實，在實施過程中基于科學技術的發展水平；漸進性和多樣性，在深入探討環境保護等問題中，國際環境公約多通過縱向和橫向兩個方向對重要議題進行討論、分析；調整對象的獨特性，國際環境公約是調整國家間相互關系和國家與資源間的相互關系；公益性，國際環境公約目的是解決國際社會上的普遍問題。

作為締約國內機構在海外進行項目建設，特別當項目所在國同樣為相關國際公約締約國時，相關國際公約是項目實施所必須遵循的環境行為準則。中國作為在國際社會上負責人的發過，尤其重視國際社會環境與資源的保護，積極參與并且簽訂了諸多環境保護相關的國際公約和條約[12]。

我國本著對國際環境與資源保護事物積極負責的態度，締結了三十多個環境與資源保護國際公約和條約[13]。如對危險廢物跨國境的轉移和處置作出了較為全面的規定的《巴塞爾公約》，作為水禽棲息地的保護的《國際濕地公約》，保護瀕危物種的《瀕危物種國際貿易公約》，抑制全球氣候變暖的《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》，對消耗臭氧層的物質進行具體控制的《蒙特利爾議定書》等等。

4 國際金融公司環保規程

國際金融公司（International Finance Corporation）于1956年成立，作為世界銀行的成員之一，在其戰略業務中，發展中國家占核心地位，目前已經成為發展中國家規模最大的全球性發展機構。由于國際金融公司重點關注發展中國家成員國的可持續性項目，因此其促進了發展中國家經濟上的發展，使發展中國家財務和商業上具有穩定性，環境和社會發展方面具有可持續性[14]，其中，可持續績效標準及績效指導說明和環境健康與安全指南在海外清潔能源投資方面有著重要的參考價值。

在做出任何投資決策之前，IFC均會從政治、經濟、金融、社會及環境等方面進行全面的調查與評估。由于IFC是世界銀行成員之一，在IFC的戰略業務中，可持續性發展占核心地位，IFC尤其重視潛在投資對象（項目）的態度和實際成績，如投資項目無法滿足IFC在環境和社會可持續方面的績效標準或出現負面評價的現象，都會造成投資立項被否決的影響。IFC標準具有權威性，其一是世界銀行集團在國際社會上的聲譽和影響力；其二是IFC標準內容詳細、可操作性強[15]。

4.1 可持續性績效標準及績效指導說明

“可持續性框架”是IFC風險管理的核心內容，具體由《國際金融公司環境和社會可持續性績效標準》（Performance Standards on Environmental and Social Sustainability）和《國際金融公司信息使用政策》（Information utilization policy of International Finance Corporation）組成，框架文件詳細闡述了IFC致力于可持續發展的戰略承諾。其中《環境和社會可持續績效標準》具體明確了IFC投資對象（項目）的要求，即IFC所投資項目在整個項目周期內需達到的環境及社會方面的標準或目標。IFC《環境和社會可持續績效標準》共有8個分項標準組織，包括項目投資區域環境和社會的各個方面，充分保障了項目投資方和東道主國家基本利益[16]。

《環境和社會可持續績效標準》8項標準組織中，《績效標準1環境和社會風險與影響的評估和管理》是提綱挈領性的文件，該標準要求適用于IFC所投資建設的所有項目。IFC對其投資或貸款的項目在環境和社會風險管理總體上要求建設主體戶應進行環境和社會評估，并建立和維護一個與項目的性質和規模及其環境和社會風險與影響相適應的環境和社會管理體系。《績效標準2》至《績效標準8》則是從各個環境社會領域，就IFC重點關注的或在特定項目中需要給與特別關注內容，明確了應如何避免和降低項目實施對環境及社會的影響，以及應通過何種措施對潛在的影響進行補償，并對各個領域提出了原則上的目標和要求。

4.2 環境、健康與安全指南

《環境、健康與安全指南》是IFC旨在指導項目達到其社會環境績效標準要求所制定的技術參考文件，其中包括優質國際工業實踐（GIIP）所采用的一般及具體行業的范例。當項目有世界銀行集團的一個或多個成員國參與，則按照成員國政策和標準的要求，適用《環境、健康與安全指南》。

《環境、健康與安全指南》由《通用EHS指南》和《行業部門EHS指南》組成。《通用EHS指南》應與相關的《行業部門EHS指南》共同使用，前者從環境保護、職業健康與安全、社區健康與安全及項目施工和項目拆除方面進行規范，適應于各類IFC注資及貸款項目。后者提供的指南針對多有行業都可能存在的環境、健康與安全方面的一般性問題進行描述，編制了農業及食品業、化工業、林業、制造業、基礎設施業、礦業、石油天然氣業及能源業等8大行業領域60余個細分行業的相關指南。

結語

環境保護是國際社會共同關注的問題，對于海外清潔能源投資項目，相關部門應持續推動、跟蹤《環保指南》的執行，不斷引導和加強企業的環境能力建設，通過對企業進行社會責任培訓，提高企業社會責任意識；此外，國際環境公約對中國經濟有著或多或少的影響，應積極參加國際環境公約的談判，并鼓勵相關企業參與國際環境公約的談判與執行。將環境管理作為企業管理的必要手段，為我國海外清潔能源投資保駕護航。