新常態(tài)背景下關于耕地后備資源開發(fā)利用思考

郭樹斌

（河北邢臺市自然資源和規(guī)劃局 河北邢臺 054000）

1 我國耕地后備資源調查數據分析

調查發(fā)現，我國耕地后備資源總共為8029.15萬畝。可開墾土地資源為7742.63萬畝，可復墾土地資源為286.52萬畝。我國耕地后備資源主要為：可開墾荒草地、可開墾鹽堿地、可開墾內陸灘涂等資源。

我國連片耕地后備資源為2832.07萬畝，其在我國耕地后備資源中約占到35.3%；零散耕地后備資源為5197.08萬畝，其在我國耕地后備資源中約占64.7%。

調查發(fā)現，我國現階段可開發(fā)利用的耕地后備資源為3307.1萬畝，其中連片耕地后備資源占到940.26萬畝，其與為零散耕地后備資源。受到水資源的影響及約束，短時間內其余耕地后備資源并不能被開發(fā)。

2 我國耕地后備資源特點

2.1 我國耕地后備資源區(qū)域劃分不平衡

由耕地后備資源分布區(qū)域角度分析，其主要分布在中西部地區(qū)，（新疆、黑龍江、河南等地區(qū)耕地后備資源面積約占我國耕地后備資源的一半），經濟發(fā)展速度比較快的東部省份耕地后備資源面積較少。連片耕地后備資源大多位于新疆（除南疆地區(qū)外）、黑龍江、吉林等地區(qū)（連片耕地后備資源約占全國連片耕地后備資源的69.6%）；東部地區(qū)連片耕地后備資源則僅占全國連片耕地后備資源的11.0%。由此可見，經濟較發(fā)達地區(qū)耕地后備資源較少。

2.2 連片耕地后備資源逐漸減少

調查發(fā)現，本次調查中耕地后備資源總面積相較于上一次調查明顯減少，連片耕地后備資源面積也明顯減少。我國黑龍江、河南、貴州這三個省份農耕地后備資源有所增加，其他地區(qū)耕地后備資源明顯減少。由此可見，隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提升、土地不斷開發(fā)，很多連片耕地后備資源已被開發(fā)利用（開發(fā)為耕地、園地等資源）。依據我國土地變更調查可發(fā)現，在2002到2014年，我國耕地后備資源被開發(fā)為園地的有317萬畝，開發(fā)為林地的有2506萬畝，開發(fā)為耕地的有3177萬畝，由此可見一些易開發(fā)的耕地后備資源已被開發(fā)利用，因而我國不適宜進行大規(guī)模土地開發(fā)利用工作。

2.3 耕地后備資源較為零散

調查發(fā)現，我國零散耕地后備資源面積達到了5197.08萬畝，其占據我國耕地后備資源總面積的大部分，并且分布范圍較廣。由圖斑分級角度分析，圖斑面積在300畝以下的耕地后備資源約占我國耕地后備資源總面積的30%，圖斑面積在100畝以下的耕地后備資源約占我國耕地后備資源總面積的20%。由此可見，我國現存的耕地后備資源大多為零散資源，且開發(fā)成本較高，已不能采用大規(guī)模開發(fā)利用方式整合此部分耕地后備資源。

2.4 耕地后備資源開發(fā)受生態(tài)環(huán)境影響比較大

調查發(fā)現，我國耕地后備資源大多為荒草地、鹽堿地、內陸灘涂等。同時，由于這些耕地后備資源生態(tài)環(huán)境、水資源、地質環(huán)境等不同，因此其開發(fā)利用方式也不相同。我國南方地區(qū)降水較為豐沛，但是土質與地形環(huán)境質量不夠高，因此土質是影響耕地后備資源開發(fā)利用的主要因素；我國北方地區(qū)土壤質量較好，但是降雨季節(jié)性較為明顯，因此水資源是影響耕地后備資源開發(fā)利用的主要因素。

3 我國耕地后備資源開發(fā)利用存在的問題

3.1 耕地后備資源不斷減少

調查發(fā)現，我國2002到2014年，總共開發(fā)利用耕地后備資源面積達到了6000萬畝，我國耕地后備面積在不斷減少，部分開發(fā)成本較低、開發(fā)較為簡單的耕地后備資源已被開發(fā)利用。此外，部分耕地后備資源用于植樹造林，因此可開發(fā)耕地后備資源不斷減少，比如:浙江省舟山市在本次調查中發(fā)現其耕地后備資源面積為1788.84公頃，耕地后備資源明顯減少。

3.2 新開發(fā)耕地質量不夠高

隨著我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快，部分耕地轉變?yōu)榻ㄔO用地，為補充耕地資源需開發(fā)利用耕地后備資源，這也是確保我國耕地資源動態(tài)平衡的重要措施。然而在城市規(guī)劃、建設過程中，大多占用了城鎮(zhèn)附近地勢較為平坦、交通較為便利、水資源較為豐富的耕地資源，耕地后備資源大多分布在經濟發(fā)展速度較慢、自然環(huán)境不夠好的地區(qū)，且這些地區(qū)缺少水資源。由于這些耕地后備資源所處地區(qū)自然環(huán)境較差，耕地生產能力較低，若未加強對這些耕地資源的管理，這些土地資源將荒廢，因此此部分耕地資源質量明顯低于被占用的耕地，致使“占優(yōu)補劣”這一問題較為凸顯。我國相關專家學者分析、計算了華中某省補充耕地的級別，發(fā)現補充耕地質量可達到占用耕地級別的約為36%；補充耕地質量低于占用耕地級別1到4個級別的約為50%；補充耕地質量低于占用耕地級別5到7個級別的約為14%。比如：河北省的“占補平衡”項目，通過分析此項目可發(fā)現，建設占用的耕地主要是位于平原地區(qū)城鎮(zhèn)周圍、質量較高的耕地，而補充耕地資源主要位于壩上地區(qū)。此項目中部分項目并未得到項目審批、規(guī)劃設計要求，這些補充耕地資源并未建設必要的田間道路、生產道路、溝渠等基礎設施，且存在農田水利設施被破壞、耕地資源后續(xù)管理不嚴格等問題。

3.3 耕地后備資源開發(fā)將引發(fā)生態(tài)問題

我國部分地區(qū)為增加耕地面積，選擇開墾濕地、毀林造田、侵占河床等方式，此種開墾方式在增加耕地面積的同時，將破壞本地區(qū)的生態(tài)結構，加快水土流失、增加土壤沙化問題，此外還將增加這些土地資源受自然災害影響的可能性。若在開發(fā)耕地后備資源過程中，并未充分考慮其生態(tài)問題，這些土地資源在開發(fā)之后可能出現退耕問題，如此不僅將浪費土地資源，還將浪費大量金錢，比如：河北壩上地區(qū)，此地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱、自然環(huán)境較差，由于之前開墾面積較大、過渡放牧等問題，致使這些耕地嚴重退化。

4 新常態(tài)下耕地后備資源開發(fā)利用建議

4.1 設置耕地后備資源開發(fā)及保護差別化目標

依據黨的十八大的要求，需加強頂層設計，不斷完善與耕地后備資源開發(fā)相關的法律法規(guī)及相關政策，加強對耕地后備資源的開發(fā)及保護。現階段，我國耕地后備資源存在分布范圍較廣、區(qū)域差異明顯的特點，因此在開發(fā)、利用耕地后備資源時需依據不同地區(qū)的實際情況選擇最合適的開發(fā)利用方式及目標，如此才可有效提升耕地后備資源利用率。在開發(fā)利用耕地后備資源過程中，需依據資源承載力合理改革其空間布局，明確耕地后備資源重點開發(fā)區(qū)域、適度開發(fā)區(qū)域、生態(tài)建設區(qū)域等，并明確不同區(qū)域耕地后備資源開發(fā)利用目標，采取合理、有效開發(fā)策略，提升資金利用率。

4.2 合理制定耕地后備資源開發(fā)管理體系

在開發(fā)利用耕地后備資源時需嚴格遵守“在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)”這一原則，保證耕地后備資源開發(fā)過程中未對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成不良影響，因此需制定耕地后備資源開發(fā)管理體系。在開發(fā)利用耕地后備資源時，需進行全面調查及生態(tài)環(huán)境影響評估，合理分析新開發(fā)耕地是否將影響本地區(qū)生態(tài)環(huán)境，并制定有針對性的生態(tài)保護方案及措施，如此才可保證開發(fā)新耕地不會破壞本地區(qū)生態(tài)環(huán)境。在開發(fā)耕地時，需依據本地區(qū)生態(tài)環(huán)境特征進行規(guī)劃及設計，保證施工操作的合理性、科學性，充分利用本地區(qū)生態(tài)環(huán)境，加強對開發(fā)項目的生態(tài)管理。在開發(fā)項目施工完畢之后，需加強對新增耕地的管理及維護，如此才可保證新增耕地質量。

4.3 增加科技投入，提升耕地質量

現階段，我國耕地后備資源開發(fā)過程中存在“占優(yōu)補劣”、缺少生態(tài)化整治理論及技術等問題，為有效解決以上問題，需加強土地整治過程中的科技投入，加強對生態(tài)化整治理論及技術的研究，積極研發(fā)、推廣土地整治技術，提升耕地后備資源開發(fā)的技術含量，提高新增耕地資源質量，保證我國可逐漸實現“占補平衡”這一目標。

4.4 健全耕地后備資源開發(fā)利益分配體系

研究發(fā)現，耕地后備資源的開發(fā)利用需耗費大量資金，因此為保證耕地后備資源開發(fā)工作可順利進行，需保證資金投入量足夠，而政府投資屬于重要耕地后備資源開發(fā)資金。然而，政府部門資金有限，因此在開發(fā)利用耕地后備資源過程中，需依據市場規(guī)律，引進大量社會資本，充分利用市場制度激發(fā)社會資本投入耕地后備資源開發(fā)利用項目的積極性。在此過程中，需堅持“誰投入、誰受益”原則，建立健全耕地后備資源開發(fā)利益分配體系，明確各參與方的權利及義務，有效解決耕地后備資源開發(fā)過程中資金投入、開發(fā)過程監(jiān)管、后續(xù)實施及收入分配等方面的問題，提升土地整治效率及質量、推動本地區(qū)經濟持續(xù)發(fā)展。

4.5 加強耕地后備資源開發(fā)監(jiān)督約束

現階段，人們對耕地后備資源開發(fā)利用的認識程度不夠高，因此可通過各種媒體，加強對耕地后備資源開發(fā)方面的選擇，加強對耕地后備資源整治、耕地后備資源開發(fā)規(guī)劃及實施效果等方面的宣傳，提升社會各界對耕地后備資源開發(fā)利用的重視程度。在規(guī)劃、落實耕地后備資源開發(fā)利用項目時，需激發(fā)農戶參與積極性，科學定位政府部門、相關專家的職責，通過培訓及相關講座，保證農戶生產方式、用地布局等方面的合理性、科學性，加強對耕地后備資源開發(fā)監(jiān)督約束。由民眾積極參與耕地后備資源開發(fā)過程的監(jiān)督工作，可有效提升耕地后備資源開發(fā)利用項目落實質量。

結語

總而言之，近年來我國耕地后備資源在不斷減少，且剩余耕地后備資源開發(fā)利用成本較高。為提升耕地后備資源開發(fā)利用效率，提高耕地質量，需依據新常態(tài)下耕地后備資源開發(fā)利用新特征，采取有效措施開發(fā)、利用耕地后備資源，這對保證我國耕地面積動態(tài)平衡，推動我國經濟、環(huán)境協調發(fā)展具有重要意義。參考文獻

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