環境規劃中的空間管制及對環保工作的指導

鄭培楷

（佛山市南海區環境技術中心 廣東佛山 528200）

引言

隨著城鎮化與工業化的快速推進，城市中的環境問題日益突出。環境問題的根源在于城市開發強度過大，超出了環境的承載力。城市開發強度決定人口與經濟要素的空間分布，進而決定污染物的空間分布，換言之，也決定著城市環境問題的空間特征[1]。空間管制是從宏觀層面管控地域空間的一種形式，通過調節資源配置解決管控區域性、格局性的環境問題。因而，環境規劃中的空間管制可以形成生態保護紅線、環境質量安全底線、資源利用上限的格局，對環保工作的開展劃清了界線。有鑒于此，本文對環境規劃中的空間管制及對環保工作的指導進行了分析。

1 環境規劃中的空間管制

1.1 環境規劃中的空間管制現狀

目前，環境規劃中的空間管制主要以主體功能區環保政策、環境功能區劃、生態功能區劃、生態保護紅線劃定等形式存在。主體功能區劃在全國與省級層面開展，通過劃定“四區”引導分區開發，控制不同分區的開發強度。此處“四區”是指優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。環境功能區劃是以水環境功能區劃、大氣環境功能區劃等單因素專項環境功能區劃為主，并在其要素范圍內開展分區管控。生態功能區劃類似環境功能區劃。生態保護紅線劃定是廣東省在2005年首次提出的調控策略，2015年環保部印發《國家生態保護紅線劃定技術指南》（環發〔2015〕56號）為生態保護紅線劃定提供了技術依據。近些年來，各地在環境規劃空間管制方面開展了不少理論和實踐方面的探索，并取得一定成果，然而仍存在明顯不足，主要體現在：環境規劃中的空間管制與城市規劃中的空間管制融合不深，前者在手段、效力上明顯偏弱；環境規劃中的空間管制理論支持不足，關注點集中在生態空間的保護，而對環境承載力、環境質量的關注不夠；環境規劃中的空間管制綜合管理手段欠缺，政策系統性不足，管理要求與范圍界定不明確，所以難以全面落實到城市總體規劃中。因此，需要加強環境規劃中空間管制體系的構建。

1.2 環境規劃中空間管制體系的構建

在構建環境規劃中空間管制體系時，通過具有空間約束力的環境要素搭建分類、分級管制架構。在這個架構中，環境管理制度、環境管理措施、環境管理手段將融合到架構中，使之成為空間管制的基礎平臺。不同類型區域將實行不同的空間管制措施，例如為自然生態保護區劃定生態紅線，為城鎮區域劃定環境質量紅線，為產業開發區劃定環境承載力上限等。環境規劃中空間管制體系與環境要素的銜接可借鑒城市規劃、土地利用規劃中空間管制的經驗和做法，根據大氣環境、水環境、土壤環境管理的特點，構建基于環境功能區的空間管制銜接體系。借鑒城市規劃、土地利用規劃中空間區劃技術、空間區劃管理技術、空間區劃評估考核技術等技術方法和手段，構建環境規劃中空間管制技術體系。借鑒城市規劃、土地利用規劃中空間管制的實施經驗，從自然資源和產業布局入手，制定管制區域分類、分級管理策略，細化空間管制各項實施管理機制，構建環境規劃中空間管制管理實施體系。上述三大體系的建立，為環境規劃中空間管制體系的建立、實施奠定了基礎。例如生態環境空間管制體系的構建，首先根據生態保護紅線劃定原則，建立生態保護紅線制度，劃定水源1級保護區、地質公園1級保護區、風景名勝區核心區、自然保護區核心區、生態公園生態保育區、濕地公園保育區。接著制定生態紅線管理目標及相應的配套管理措施。然后劃定其他重要生態環境空間管制區，以構建完整的生態安全格局。

2 環境規劃中的空間管制對環保工作的指導

2.1 環境規劃中空間管制不足對環保工作的影響

過去，由于環境規劃空間特征不明顯，環保工作主要基于環境質量、污染物排放總量進行控制，即以工業“三廢”污染防治和環境綜合整治為核心的環境規劃。因為缺乏空間管制區域的界定，環境規劃對城市發展缺乏有效約束和引導，城市開發侵占生態空間，造成城市環境出現區域性和格局性的問題，包括：一是使生態系統破碎。例如長三角、珠三角、京津翼地區，因為缺乏環境規劃空間管制措施，城鎮連片開發蠶食生態空間。這些地區發展以城市為中心，沿交通干線拓展，形成“城鎮包圍農村”的格局，并使農田、濕地、山林被分割得支離破碎。二是忽視城市風場風道格局。在城市“退二進三”過程中，因為缺乏對城市風場風道格局認識和有效管制，使得工業廢氣排向城市的例子俯手可拾。例如宜昌化工園區建在中心城區主導風向上游。三是危化品建在飲水水源保護區附近，影響城市飲用水安全[2]。上述問題一旦形成很難通過末端治理來改善，這些問題將長期影響城市的生態環境，因此只有在環境規劃中落實空間管制才能有效解決這些問題。

2.2 環境規劃中空間管制對環保工作的指導

隨著城市環境總體規劃的實施，以保障區域環境安全、維護生態系統健康為核心的環境功能區劃、生態紅線劃定等工作的推進，環境規劃中保護生態紅線、保護環境質量底線、保護資源利用上限的空間管制格局才得以形成。從20年前的探索到近年來的不斷完善，空間管制技術漸趨成熟，并在對環保工作的指導中發揮了顯著作用，現例舉如下：一是以空間管制為手段確定格局紅線及風險紅線，目的是保障城市基本生態格局不受到破壞。例如福州市環境規劃中確定了生態環境紅線、大氣環境紅線、水環境紅線、近岸海域紅線、環境風險紅線，由此限定了紅線內區域的開發。二是根據環境功能分異特征劃定環境質量基線，以提升環境規劃的價值。仍以福州市環境規劃為例，設定了自然生態保留區，生態功能調節區、食物環境安全保障區等及相應的亞類區，從而為環境要素改善提供了差異性的路線。三是通過資源環境承載力優化產業布局和人口聚集區域，也就是確定資源底線與排放上線。例如廣州市環境規劃中，以土地資源和水環境管理為出發點，分析資源底線，從而引導城市建設及產業布局，向資源環境承載力不敏感、承載力較強的區域轉移，避免城市資源環境敏感區遭到破壞性開發。

2.3 環境規劃中空間管制模式的完善

環境規劃中有空間管制，城市規劃和土地利用規劃中同樣也存在空間管制，在實施過程中由于兩者目標差異、規劃期限不同、在城市規劃體系中的地位差別，導致銜接困難。出路是多規融合，將環境規劃整合到城市規劃同一張底圖上，使空間數據共享和不同規劃有效銜接。

結語

空間管制愈來愈成為環境規劃中的重要手段和途徑，其對環保工作的指導作用也不斷強化，但要使環境規劃中的空間管制發揮更高效的作用，環境規劃與城市規劃、土地利用規劃必須充分融合，這樣才能使環境規劃中的空間管制與城市規劃中的空間管制有效銜接并真正發揮出環境規劃的環境保障作用。