新體制下我國安全生產執法隊伍改革問題探討*

李湖生

(中國安全生產科學研究院,北京 100012)

0 引言

2018年國家機構改革后，各級政府安全生產監督管理部門并入新組建的應急管理部門，同時在市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸和農業5個行業領域推進綜合執法隊伍改革。新體制下我國安全生產執法隊伍如何改革，是各級政府及其應急管理部門面臨的重要課題。

由于安全生產監管與執法密不可分，在以往的研究文獻中多是籠統地討論安全生產監管與執法問題。劉鐵民[1]和高建明[2]分別研究了我國安全監管部門成立初期安全生產監察執法、監管隊伍能力建設方面的問題和建議；張森[3]研究了我國安全生產監管部門相對穩定發展時期縣、鄉2級基層安全生產監管執法隊伍的基本情況并提出加強基層執法隊伍建設的建議；崔勝凱[4]和杭禹祺[5]分別以山東省德州市、江蘇省蘇州市相城區為案例研究了縣、鄉2級基層安全生產監管與執法隊伍的建設問題及對策建議；申肖[6]研究了建筑工程安全生產領域行政執法問題并提出設立綜合行政執法機構的建議。對于2018年機構改革后安全生產執法隊伍改革問題尚未見研究論文，但在網絡媒體上有相關討論和報道[7-8]。

參閱應急管理部門有關調研報告和國內外相關文獻資料，對目前我國安全生產執法隊伍存在問題進行初步分析，參考美英等工業化國家安全監管執法的經驗和我國5個行業領域綜合執法隊伍改革的政策要求，探討我國安全生產執法隊伍改革的方向，提出改革完善安全生產執法隊伍體制的政策建議。本文所指的安全生產執法隊伍是指隸屬于應急管理部門并受其委托行使執法監察和行政處罰等職責的具有相對獨立建制(總隊、支隊、大隊、中隊)的執法機構。

1 安全生產執法隊伍現狀

1.1 安全生產監管執法體制現狀

安全生產監管執法，指安全生產監督管理部門及其行政執法人員依照法定的職權和程序，對生產經營單位實施的有關安全生產行政許可、監督檢查、行政處罰、行政強制等影響行政相對人權利、義務的行政行為以及開展行政復議、參加行政訴訟、履行國家賠償義務等行政行為的總稱[9]。

我國目前的安全生產監管執法體制是在2000年之后逐步形成的，實行“條塊結合、以塊為主”體制，“條”包括安全生產監督管理部門(現應急管理部門)和其他負有安全生產監管職責行業領域管理部門；“塊”指國家-省-市-縣-鄉各級人民政府。各級政府安全生產監督管理部門(現應急管理部門)對安全生產工作實施綜合監督管理，同時具體負責危險化學品、非煤礦山、煙花爆竹、8個工商貿行業和工礦商貿行業中央企業等的安全生產監督管理工作；建筑、交通、工業和信息化、農業、水利、特種設備等行業主管部門在各自的職責范圍內對有關行業的安全生產工作實施監督管理。我國《安全生產法》第六十二條明確規定“由安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門依法開展安全生產行政執法工作，對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查……”，因此安全生產行政執法是各級負有安全監管職責的部門的法定職責，在各級負有安全監管職責的部門中一般都設置負責安全監管和執法的機構或者下設專門的安全生產執法隊伍履行相關職責。

1.2 安全生產執法隊伍的設立

在原各級安全生產監管部門中，由于行政編制的嚴格限制，內設機構人員數量無法滿足監管執法的需要，各地紛紛出臺政策組建以事業編制為主的安全生產執法隊伍，如“安全生產執法” “安全生產監察” “安全生產執法監察”“安全生產監察執法”等，省、市、縣分別設總隊、支隊和大隊。

由于事業單位性質的安全生產執法隊伍沒有行政執法權，故各地明確安全生產執法隊伍是在安全生產監管部門領導下、受安全生產監管部門委托行使執法監察和行政處罰的執行機構[10-11]，執法隊伍的主要負責人通常由安全生產監管部門的1名副職領導兼任。其他負有安全生產監管職責的部門也采取不同方式設置了承擔安全生產監管執法的機構：在交通運輸行業，目前正按照綜合執法隊伍改革要求實施交通運輸綜合行政執法隊伍改革，交通運輸安全生產執法職責也將統一由綜合行政執法隊伍承擔；在建筑施工安全領域，各級住房和城鄉建設管理部門設置建設工程安全監督站負責安全監管執法，機構性質一般為公益一類事業單位；其他行業領域負有安全生產監管職責的部門一般由內設安全生產監管機構(如負責特種設備安全監管的市場監督管理局特種設備安全監察科)負責安全生產監管執法，多數未設立專門的安全生產執法隊伍。

據應急管理部調查統計[12]，自2018年機構改革后截至2019年6月底，全國應急管理系統省、市、縣3級及新疆建設兵團安全生產執法機構總數為2 877個、人員編制37 654名、實有人數35 649名。其中，單獨設置的執法機構人員編制31 157名、實有人數29 023名，編制性質大多為事業編制；內設機構或加掛牌子的執法機構人員編制6 497名、實有人數6 626名。在改革過程中執法隊伍機構人員的編制總數和實有人數基本保持穩定，僅分別比2017年底減少278和267名，降幅均只有0.7%；但個別地區出現較大幅度的減少，部分地區也有所增加。

1.3 機構改革對安全生產執法隊伍的影響

2018年國家機構改革后，各級安全生產監管部門整體并入新組建的應急管理部門，絕大多數地區安全生產執法機構得到保留。組建應急管理部時專門內設“安全生產執法局”，并明確由其負責安全生產執法綜合性工作，指導執法計劃編制、執法隊伍建設和執法規范化建設工作，充分體現了國家對安全生產執法工作的高度重視。但國家對安全生產執法隊伍改革并沒有統一的政策要求，各地在機構改革中進行了一些探索，有些地區取得了良好效果，但同時也出現一些問題，需引起警惕。改革情況主要可分為3類。

1)以廣東省和遼寧省為代表，將安全生產執法工作收歸內設機構、不再單獨設立成建制的執法隊伍。如廣東省在應急管理機構改革中已取消省、市、縣安全執法監察隊伍(總隊、支隊、大隊)建制，改為在各級應急管理部門成立安全生產執法監督內設機構(處、科、股)等，據廣東省應急管理廳初步統計，省廳有專項行政執法編制人員20名、各縣(市、區)行政執法編制人員平均為2～3名，全省行政執法機構人員編制縮減到機構改革前的46.4%；遼寧省事業單位改革之前在市、縣設立安全生產執法監察支隊、大隊，改革后被整合為應急事務服務中心或綜合執法中心，大部分應急事務中心和綜合執法中心隸屬本級政府，不受應急管理局領導，無法承擔安全生產執法職能，安全生產執法工作改為由省應急管理廳內設安全生產執法局、市縣級應急管理部門設立的安全生產執法處(科、股)承擔，全省行政執法機構人員編制縮減到機構改革前的45.8%。此類做法的優勢是政府行政部門(應急管理部門)人員素質與專業能力相對較高、可統籌監管與執法；不足之處是行政部門人員編制受到嚴格限制、執法人員數量有限、不能滿足監管執法要求，另外也不容易做到“監督檢查”和“行政處罰”等相對分離，出現同一機構既當“運動員”又當“裁判員”的問題。

2)保留省、市、縣3級執法隊伍、同時出現局部改革的情況，是目前其他多數省份的做法。省級層面，除安徽、貴州、西藏、陜西4省之外，其他各省級應急管理部門全部按照應急管理部機構設置方式內設安全生產執法處或保留原省級執法總隊承擔安全生產執法職責；但山東、河南等部分省份原設立的安全生產執法總隊被撤消后轉為內設機構。有些省級應急管理部門提出保留或恢復省級安全生產執法機構的建議被當地政府部門采納，如山東省應急管理廳提出在省安全生產執法局基礎上設立省安全生產執法總隊(編制50人)，獲得了省政府相關領導原則同意。從目前國家行政執法體制改革的總體趨勢看，省級保留或新設立獨立安全生產執法機構可能存在較大難度。絕大多數省份的市、縣級安全生產執法隊伍基本保持原有的機構和運作模式，部分地方進行了綜合行政執法等方面的改革。

3)部分市縣級綜合行政執法的做法。江蘇、浙江、貴州、河北等省的部分市縣已將安全生產執法職責調整到相應市縣區新設立的綜合行政執法局，此類做法反映了基層行政執法職能綜合化發展趨勢。但對于高危行業的安全生產執法工作基層綜合行政執法局往往缺乏專業能力，一般采取由綜合行政管理局和應急管理局對安全生產執法隊實行“雙重管理”模式，或者由綜合行政執法局反向委托應急管理局開展相關執法工作。

總之，機構改革后安全生產執法隊伍及人員數量總體略有下降；特別是已撤消安全生產執法隊伍建制的省份，受行政編制的嚴格限制，監管執法力量受到較嚴重的削弱。此外，由于應急管理部門所承擔的工作職能比原安全生產監管部門大大增加，部分地區將原來從事安全生產執法工作的部分人員調動或借調到從事防災減災救災工作的部門，安全生產執法力量被進一步削弱。目前，為解決安全生產監管執法人員不足問題，部分地方采取了以下措施：1)實行應急管理部門“全員執法”，即應急管理部門其他相關內設機構以及獲得行政執法許可證的人員，都需要按照統一的工作部署參與監管執法行動；2)調動社會力量(所屬事業單位、安全服務機構、安全專家等)參與監管執法行動，為監管執法提供技術支持。

2 當前安全生產執法隊伍存在的主要問題

2.1 執法隊伍的改革方向尚不明確

雖然2016年發布的《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》(以下簡稱為《改進意見》)中已明確“地方各級黨委和政府要將安全生產監督管理部門作為政府工作部門和行政執法機構，加強安全生產執法隊伍建設，強化行政執法職能。”但截至2018年機構改革前，只有少數省份(江西、甘肅、山東、云南、海南等)發文明確了安全生產監管部門的行政執法機構地位，其他省份并未落實《改革意見》要求。目前，各級安全生產執法隊伍主要是作為應急管理部門的輔助力量存在，在國家行政執法力量體系中尚無地位，專門的執法車輛、統一的執法標識、服裝等更無從談起，執法的權威性難以保障。下一步如何改革尚待新政策出臺。

2.2 執法隊伍的職責任務不清晰

執法隊伍與應急管理部門內部機構之間的工作邊界不清晰，部分地區將對企業的行政監督檢查、行政處罰、行政強制等執法工作全部交給執法隊伍，部分地區為打破應急管理部門既是“裁判員”又是“運動員”的格局，積極探索“監管”與“執法”相分離的工作模式，即由內部監管業務科(股)室具體負責日常安全監管與服務，執法隊伍負責調查和處罰，實現“管罰分離”；執法隊伍與其他行業安全生產監管機構之間的關系不清晰，在其他行業領域開展的安全生產大檢查活動中，要求安全生產執法隊伍參與聯合執法，但從法定職責來看，應急管理部門的執法隊伍并沒有此類行業領域的執法權力；此外，不同層級執法隊伍之間的職責邊界不清晰，國家-省-市-縣-鄉各級應急管理部門都面向企業實施監督檢查，各類企業應該由哪級實施重點監管邊界不清，由此導致安全生產執法職責邊界不清。

2.3 執法隊伍人員數量不足

據應急管理部統計，目前，全國2 877個安全生產執法機構平均編制人數為13.1名(其中市、縣級分別為15.9，12.3名)。與龐大數量的生產經營單位相比，執法人員的數量嚴重不足。此外，執法隊伍實有人數并未達到編制數量，實有人數與編制數的比例全國平均為94.6%(單獨設置的機構為93.2%)，有些地區只有70%左右；實際工作中基層安全監管部門經常存在以借用、抽調、幫忙等名義調用執法人員的現象，實際從事執法工作的人員更少。例如，2013年，江蘇省蘇州市相城區共有各類工業企業10 300家，其中規模以上企業589家、化工生產儲存經營企業400家；原相城區安監局共有工作人員21人、其中行政編制人員9人、事業單位編制的安全生產監察大隊10人、工勤編制1人、聘用1人，安全生產監察大隊實有人員8人、其中5人被借調局機關其他科室[5]；只憑借區級執法力量進行安全生產執法顯然遠遠不夠，因此，下屬8個鄉鎮和開發區都成立了安全生產監察中隊，共有工作人員70人，其中行政編制5人、事業編制3人、工勤編制2人、聘用60人；但這些人員并非專職安全生產監管執法人員，而是與環保、消防、質監合署辦公的人員，通常是本著上級部門“誰先來、先陪誰”的態度開展日常監管工作[5]。據有關資料，全國各地共有環境執法人員約8萬人[13]，人員總數是安全生產執法隊伍人數(按編制數3.76萬名)的2.1倍。雖然安全、環保部門的監管對象和性質不完全相同，但相同之處都是針對生產經營單位的相關違法行為開展執法工作，而安全問題所涉及的生產經營單位數量比環境問題涉及的生產經營單位數量顯然更多，執法人員數量的反差從側面反映了安全生產執法隊伍人員數量存在較大差距。

3 安全生產執法隊伍的定位和改革方向

國家法律賦予負有安全生產監管職責的部門行政執法的權力，《改革意見》明確要求將安全生產監管部門作為行政執法機構，因此各級負有安全生產綜合監管職責的應急管理部門屬于行政執法部門應成為安全生產執法隊伍改革的總原則。在這一原則下，如何配置安全生產監管執法力量需進行深入研究和探討。

3.1 美國和英國的做法和經驗

美國是由勞工部所屬的聯邦職業安全與健康監管局(OSHA)和聯邦礦山安全健康監察局(MSHA)分別負責一般工作場所和礦山的職業安全與健康監管工作，在全國分區域設置地區辦公室和現場辦事處，除26個州由聯邦委托州監管機構負責監管執法外，其他全部由聯邦監察員直接負責企業和礦山的監督檢查和執法工作[14]。OSHA約有2 200名監察員負責全國720萬個工作場所(不包括交通運輸業)的監管執法，MSHA約有950名監察員負責全國約3 500個煤礦、10 800個金屬與非金屬礦山的監管監察。

英國是由工作和養老金部管理的健康與安全局(HSE)負責除北愛爾蘭外英國境內的約100萬家高風險行業領域企業(除鐵路、民航外)的監管工作，由地方政府綜合監管執法機構負責分銷、零售、辦公室、休閑和餐飲等服務行業的健康和安全執法。HSE在全國7個區域設置29個辦事處，工作人員總數約3 200人，其中監察員人數約占40%，其他人員包括為監察員提供協助的一線工作人員、政策顧問、技術專家、法律顧問、信息和通訊專家、統計學家、經濟學家以及科學和醫學專家等。地方政府綜合監管執法機構的監察員通常是環境衛生工作者，他們除履行職業安全與健康執法職責外，還履行其他執法責任，包括食品安全、環境污染和住房等[15]。

從美英兩國的安全監管實踐可知，對于較高風險行業的企業都是由聯邦或中央政府所屬的專業監管機構的監察員直接負責監管執法，需要采取罰款、強制措施或刑事起訴時，應移交法院處理；而對于低風險行業企業則由地方政府的綜合執法機構進行監管執法。對于由聯邦或中央政府直接監管的企業，主要基于企業的風險大小和危險的緊迫程度來制定安排監管執法計劃；對于風險高、危險大、事故多的企業進行重點監管，對大多數風險低、管理好、無事故的企業減少甚至免于監管。

3.2 我國其他行業領域的執法隊伍改革要求

根據中央辦公廳印發的市場監管、生態環境環保、文化市場、交通運輸和農業5支綜合執法隊伍改革實施意見，其基本“按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量；推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置”。此類行業領域執法隊伍改革的基本要求和做法如下[16]：

1)在執法隊伍設置層級方面，省級原則上不設執法隊伍，個別業務管理有特殊性的領域，如有必要需另行報批；法律法規明確要求由省級承擔的執法職責，可明確由省級部門內設機構承擔；對設區的市和市轄區原則上只保留1個執法層級，市級設綜合行政執法隊伍的，區級不設；區級設綜合行政執法隊伍的，市級不設；縣級采取“局隊合一”的模式，綜合執法隊伍以本級主管部門的名義執法；在鄉鎮、街道級逐步實現1支隊伍管執法，原則上不單設專業性執法站所；如設需作為縣(市、區)主管部門的派出機構，同時納入鄉鎮(街道)統一指揮協調。

2)在執法隊伍的執法范圍方面，1個部門(執法領域)只保留1支綜合執法隊伍。如在生態環境領域組建生態環境保護綜合執法隊伍，按照編隨事走、人隨編走的原則，相關行業管理部門污染防治和生態保護執法人員同步劃轉至生態環境保護綜合執法隊伍，不再保留相關行業管理部門生態環境保護執法隊伍。綜合執法隊伍的職責定位是執法辦案，職責整合范圍僅限于行政處罰權以及檢查權和強制權，不排斥行業監管主體責任，相關部門仍需在源頭和過程中承擔日常監管責任。

3)在執法隊伍人員身份方面，已明確為行政執法類公務員，執法隊伍不再用公益服務的事業編制，進入綜合行政執法隊伍的，都應是符合行政執法類公務員資格條件的人員，嚴禁使用輔助人員執法。

3.3 安全生產執法隊伍改革的方向

2014年10月23日中國共產黨十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求：推進綜合執法，大幅減少市縣2級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。

通過10多年的發展以及《安全生產法》和《改革意見》所確定的任務和指導方針，安全生產領域應屬于“有條件的領域”，可以考慮推行跨部門綜合執法。即：根據中央確定的改革方向，結合美英等工業化國家的經驗及我國其他行業領域綜合行政執法隊伍改革的政策要求，我國安全生產執法隊伍改革的大方向應該是“大安全綜合”“三權分離”的行政執法體制。所謂“大安全綜合”，是指由1支執法隊伍負責各行業領域安全生產執法工作，實現1個執法領域保留1支綜合執法隊伍；具體由負有安全生產綜合監管職責的應急管理部門在市級組建安全生產綜合執法隊伍，在縣級實行應急管理局和安全生產執法隊伍“局隊合一”模式，以安全生產綜合監管(應急管理)部門的名義對各行業領域安全生產進行綜合執法；“三權分離”是指“行政許可和監督檢查權”“行政處罰和行政強制權”“行政強制執行權”的分離，由負有行業安全生產監管部門的安全監管人員負責行政許可和監督檢查，由綜合執法隊伍負責行政處罰和行政強制措施，由人民法院負責行政強制執行。綜合執法隊伍的職責定位是執法辦案，職責范圍主要是案件調查、行政處罰和采取行政強制措施，相關行業監管部門仍需在源頭和過程中承擔日常監管責任，負責日常行政許可和監督檢查等。

4 改革安全生產執法隊伍體制的建議

根據本文提出的安全生產執法隊伍改革方向和職責定位，結合我國安全生產監管體制現狀，提出改革完善我國安全生產執法隊伍體制的建議。

4.1 厘清地方各級負有安全生產監管職責機構的監管職責范圍

按照“職責、權力、資源、能力相匹配”原則，合理劃分國家-省-市-縣各級應急管理部門的安全監管責任范圍，明確每個企業的監管責任層級，避免職責交叉重復，提升重大危險源及高風險企業的監管層級。進一步明確行業領域監管部門對本行業領域企業安全生產工作的監管職責。

國家法律法規或中央文件已明確由國家安全生產監管機構負責監管的企業由應急管理部負責監管；地方各級政府應急管理部門對轄區內的其他相關企業實施分級監管。原則上省屬以上企業、存在危險化學品等重大危險源的企業由省級應急管理部門負責；市屬以上企業、中型及以上高危行業企業(除國家、省級監管的外)由市級應急管理部門負責；其他高危行業企業、中型及以上其他各類企業、縣(市、區)屬企業由縣級應急管理部門負責；除上述企業以外其他企業可由鄉鎮(街道)負責。各級應急管理機構應根據監管職責合理配置負責安全監管工作的機構和人員。其他行業領域安全監管部門可根據行業領域安全風險的特點和實際情況明確各層級監管機構的監管執法職責。目前一些地方(如遼寧)基本上是按照此原則明確了省級及以下各級安全生產監管部門的職責[17]，將來可在總結其實際效果的基礎上進一步完善。

4.2 厘清安全生產監管機構與安全生產執法隊伍的職責邊界

實施“行政許可和監督檢查權”與“行政處罰和行政強制權”相對分離，由應急管理部門和行業主管部門行使行政許可和監督檢查權(包括行政許可、現場檢查、警告和緊急處置等)；由綜合行政執法隊伍行使行政處罰和強制措施權(包括案件調查、行政處罰、行政強制措施等)；由人民法院行使行政強制執行權。建立完善3類執法主體之間案件移交與信息反饋等協同工作機制。

“行政許可和監督檢查權”與“行政處罰和行政強制權”相對分離，由職責明確的負責安全生產監管的部門統一行使行政許可和監督檢查權，既有利于落實前置許可和過程監管職責，又有利于減少不同執法主體對企業的重復檢查，減少不同部門之間的推諉扯皮，提升監督檢查效率；此外，開展監督檢查對行業領域專業知識的要求更高，由負責安全生產監管的部門加強專業人員配置更加可行。由綜合行政執法隊伍獨立行使行政處罰和行政強制權，有利于執法辦案人員鉆研執法業務，提升執法素質，集中精力，提升辦案效率和質量，有利于行政處罰和行政強制案件的規范辦理。由不同的機構分別行使“行政許可和監督檢查權”與“行政處罰與強制權”，可以形成負責安全監管的部門與綜合行政執法隊伍之間相互“制約平衡的監督關系”，有利于落實各責任主體的職責，確保公正廉潔執法，防止權力尋租。

由人民法院行使“行政強制執行權”，是依法治國和提高安全生產執法權威性的重要保障。對于關系人民群眾切身利益的行政強制執行需依法申請人民法院執法，使人民法院更加透明、更加具有抗辯性的司法程序成為行政綜合執法的必要保障；對于綜合行政執法隊伍做出的行政決定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，且不履行行政決定的，依法申請人民法院強制執行，可以確保行政執法的嚴肅性和權威性。

4.3 合理配置安全生產執法隊伍力量

之所以要保持和建設一支專門的安全生產執法隊伍，除了通過執法權力的相對分離、形成機構間“制約平衡的監督關系”外，根本原因還在于我國安全生產問題的長期性、復雜性以及安全生產監管執法的專業性。在未來相當長的時期，我國的經濟發展和產業結構決定了安全生產的風險會持續處于較高水平，安全生產監管執法的工作任務仍較重，安全生產監管執法人員的數量和素質要求較高。建設1支安全生產綜合性執法隊伍，可以將大量繁瑣的執法任務從安全生產監管部門的監管人員身上分離出來，實現由行業領域專業監管人員從事行政許可和監督檢查等活動、由專業的行政執法人員從事行政處罰和行政強制等活動，從而更好解決監管執法人員的專業化問題，從而提高安全生產監管執法的總體效率。對于執法隊伍的力量配置既要考慮國家對執法人員編制的嚴格限制，又要考慮安全生產執法的實際需要，合理爭取和使用人員編制資源，重點向基層一線和風險高、任務重的區域傾斜。

爭取與執法需求相適應的人員編制資源。根據中央發布的5支綜合執法隊伍改革實施意見，綜合執法隊伍人員定位為行政執法類公務員，在改革之初需鎖定目前的編制底數，不同性質編制保持現狀，待中央統一明確政策后，逐步加以規范。由于中央對行政編制的嚴格控制，各類執法隊伍人員數量短期內會基本保持穩定。隨著執法人員素質和執法信息化水平的提高，執法效率會有較大提高；此外，隨著經濟社會發展和企業主體責任的不斷落實，安全風險總體水平會逐步下降，安全生產執法的工作量也會相應逐步減少。全國安全生產執法隊伍人員編制保持3～4萬人左右的規模，平均每個縣級行政區域約10～15人，應可基本滿足綜合安全執法要求。

執法隊伍力量配置重點向基層一線傾斜。根據省級原則上不設執法隊伍，設區的市和市轄區原則上只保留1個執法層級，縣級采取“局隊合一”模式的綜合執法隊伍改革基本要求。安全生產執法隊伍力量配置基本思路為：省級應急管理部門設置內部機構負責省級安全生產執法職責，指導全省執法計劃編制、執法隊伍建設和執法規范化建設工作；設區市應急管理部門在整合市區2級執法隊伍的基礎上，組建市級安全生產綜合執法隊伍，負責對全市執法隊伍實施統一管理、統一指揮；縣(市、區)執法隊伍作為市級執法隊伍的派出機構，縣應急管理局與縣執法隊伍實行“局隊合一”體制，履行行政執法職責和加強執法隊伍建設的責任。

在基本統一全國安全生產執法體制的基礎上，鼓勵地方因地制宜，妥善處理不同執法機構的執法邊界問題。對于已經實行綜合執法隊伍改革并納入該行業安全生產執法職責的行業(如交通運輸)可保持行業領域的綜合執法，不納入安全生產綜合執法。對于已經將安全生產執法納入市縣綜合行政執法機構的地區，可根據實際情況梳理安全生產綜合執法隊伍與市縣綜合執法機構之間的職責，原則上風險高、專業性強的企業安全生產執法應由安全生產綜合執法隊伍負責，低風險、專業性要求不高的生產經營單位，如商業零售、辦公、休閑和餐飲等服務行業，可以由市縣綜合行政執法機構負責安全生產執法。

4.4 加強地方安全生產執法隊伍能力建設

加強安全生產執法隊伍專業化、規范化、正規化建設，根據地區人口數量、企業數量、高危險行業情況、經濟規模等，合理確定市、縣安全生產執法人員配備標準。制定安全生產執法人員錄用標準，建立健全安全生產執法人員入職培訓、持證上崗和定期輪訓制度；探索建立市縣執法人員統一招聘、統一培訓、統一管理的制度。規范執法行為，統一建設并全面應用安全生產監管執法系統，建立完善執法質量考評體系。

5 結論

1)安全生產執法是各級負有安全生產監管職責部門的法定職責，設置安全生產執法隊伍開展執法工作，是履行法定監管職責、提高執法效率的現實需要。

2)《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》中要求“地方各級黨委和政府要將安全生產監督管理部門作為政府工作部門和行政執法機構，加強安全生產執法隊伍建設，強化行政執法職能”，該項工作要求尚未落實到位。在2018年機構改革后，個別省份已取消原來的省、市、縣安全執法隊伍(總隊、支隊、大隊)建制，受行政編制的嚴格限制，安全生產執法力量受到較嚴重的削弱。

3)我國安全生產執法隊伍改革的大方向應該是“大安全綜合”“檢查、處罰和強制執行三權分離”的行政執法體制；力量配置上主要以設區市為主體組建市級安全生產綜合執法隊伍、縣級執法隊伍作為其派出機構實行“局隊合一”體制。

4)改革完善我國安全生產執法隊伍體制，應進一步厘清地方各級負責安全生產監管機構的監管職責范圍、以及負責安全生產監管的機構與安全生產執法隊伍的職責邊界；合理配置安全生產執法隊伍力量，重點向基層一線和風險高、任務重的區域傾斜；同時要加強安全生產執法隊伍專業化、規范化、正規化建設。