體育社會組織治理的價值訴求、多元主體與路徑建構

陳叢刊

黨的十九大報告指出，“加強和創新社會治理”“發揮社會組織作用”“打造共建共治共享的社會治理格局”[1]，為新時代我國社會組織發展指明了方向。體育社會組織作為推動我國體育事業進步的重要力量，近年來快速發展，也被賦予了新的使命和責任。截止2017年底，我國法人登記體育社會組織規模已超4.8萬個[2]，增長率高于社會組織平均水平，草根體育社會組織更是超過百萬，在開展全民健身活動和推廣大眾體育運動中的作用愈發顯著。面對增速迅猛的各類體育社會組織，如何通過實現有序治理、科學治理、系統治理，使體育社會組織發展更好地服務于體育強國和健康中國建設，是實現我國體育治理體系和治理能力現代化的必然要求。治理，作為區別于政府傳統統治的概念，其本質是采取合作的方式，引導、控制和規范各類活動，以最大限度地增進公共利益[3]，突出政府與公民對公共生活的合作管理。治理理論包含了治理主體多元化、治理權力多中心化、治理過程多互動、治理手段多樣性等豐富的理念，依賴于復雜的組織形式和多元主體，包括多重非政府行為體，強調在政府管制和純粹的市場化之間，發掘社會自組織的能力，以多元的方式處理公共事務[4]，通過法治、改進政府管理以及歸權于社會等基本方式得以實現[5]。進入新時代，隨著社會主要矛盾的變化和人民體育需求的日益增長，體育社會組織呈現更多元、更豐富的發展形態，改革任務日趨繁重，治理創新呼之欲出，路徑建構亟待實現。在新的歷史方位下，最大限度地滿足體育社會組織的治理訴求，發揮好多元治理主體的作用，完善治理路徑，進而加快體育社會組織發展，成為體育理論界和實務界關注的重點議題，具有重要的歷史意蘊和時代價值。

1 體育社會組織治理的價值訴求

《體育發展“十三五”規劃》中提出，“大力引導、培育、扶持體育社團、體育民辦非企業單位、體育基金會等體育社會組織發展，推動各級各類體育社會組織改革。”近年來，體育社會組織快速發展促進了組織管理方式的創新，為實現政府、市場、社會、體育社會組織等行動主體共同參與、協商協作的“治理”提出了更高要求，也在不斷探索中回應其更深層次的治理訴求。

1.1 制度價值：體育社會組織依法治理的基本前提

法是人類的理性，它治理著地球上的所有民族[6]，法治是人類共同的向往與追求。十九大報告中提出，“必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路”“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”[1]第一，有法可依是依法治體的基礎，要通過不斷加快立法，推動體育社會組織治理進程。當前，我國社會組織法律法規體系正處在加速健全和完善之中，《慈善法》《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》等相繼出臺，國務院2016年立法工作計劃中把《社會組織法》列為研究項目。但應該認識到，規范我國體育社會組織發展的體育類法律法規總體上數量偏少、立法層級低、體系不完善、可操作性不強。如中國足協在改革脫鉤進程中，因人員調整不暢而發生了勞動仲裁和訴訟糾紛，需要強有力的法治保障以化解矛盾，確保體育改革目標和體育現代化建設進程順利推進。第二，依法治理體育社會組織是依法治體的實現載體，是體育事業健康發展的重要保障。通過采取追責、曝光和取締等手段，依法整飭、打擊、處罰非法體育社會組織，壓縮其生存空間，以優化發展環境。如民政部自2016年3月開始設立曝光臺起，曝光了涉嫌非法活動的1 200多家社會組織，并于2018年3月公布了第四批非法社會組織名單[7]，取得了良好的震懾效果。第三，將法治思維和法治方式貫穿體育社會組織治理全過程。尊重體育社會組織發展規律，充分落實“嚴格執法、公正司法、組織守法”的理念，將公平、公正、公開原則貫穿執法全過程，增強執法的系統性、針對性和有效性，提升司法透明度和信譽度，呼吁體育社會組織主動守法守規，減小組織內部治理壓力，同時也減少外部治理成本。

1.2 績效價值：對體育社會組織治理有效性和效率的評價

伴隨全球化、信息化的潮流，傳統官僚制運作下的治理方式已難以適應經濟社會發展的需要，崇尚質量變革、效率變革、動力變革的時代已經到來。以3E(經濟、有效性、效率)為標準的新公共管理理論為組織管理和服務水平提供了新的衡量標準，也為體育社會組織治理確立了方向和目標。在廣泛開展全民健身活動、加快體育強國建設的背景下，體育社會組織，尤其是基層和草根體育社會組織扮演著重要角色。近年來，草根體育社會組織表現活躍，廣場舞組織、路跑組織、馬拉松組織等草根體育組織呈星火燎原之勢，通過采取“備案制”管理等方式，不斷創新治理手段，促進基層體育組織高質量地快速發展，使得群眾參與體育活動的門檻更低、方式更便捷，這是以結果為導向的體育社會組織治理的績效指標之一。此外，在體育強國建設中，單項體育協會改革是重中之重。我國單項體育協會長期以來的“依附式發展”，使得其凸顯高政治認同性和行政依賴性的“亦官亦民”特征[8]。體育社會組織治理是治理主體保持力量平衡的體現，不落過去政府“單打一”的治理窠臼，具體體現在姚明、郎平、王海濱、申雪等一大批社會專業人士擔任相關項目協會負責人。同時，不斷在治理中為體育社會組織賦權和增能，促進政社“脫鉤”，保證組織的獨立性，在重構體育社會組織與政府、市場的關系中實現健康、有序發展。

1.3 程序價值：對體育社會組織治理透明度和誠信的判斷

對治理效果的評價不僅依據績效輸出，還取決于治理過程的道德標準評判。一般說來，當使用“形式合法性”和“實質合法性”對社會組織的合法性進行評價時，形式合法主要是強調“身份合法”，而實質合法則是需得到“社會認同和支持”[9]，這種認同和支持包括以信息公開和履行社會責任為代表的體育社會組織的道德行為。羅爾斯認為，道德發展的第一階段為權威道德，第二階段即為社團道德，包括個人在不同社團中充當角色的道德標準[10]。組織間的互惠互信是一項社會資產，其中關鍵之處在于可信賴性(Trustworthiness),而非簡單的相信(Trust)[11]。體育社會組織具有強自發性、獨立性和自律性，著力提升內控水平、扎實回應體育需求、切實加強信息披露是以過程為依據的體育社會組織治理的重要手段。隨著以人民為中心的體育發展宗旨的確立，以更加利民、惠民、便民的姿態兌現社會承諾、建立社會信用，組織開展豐富多樣的全民健身活動，構建公共體育服務體系，培育具有理念、形象、行為和制度特征的體育社會組織文化[12]，打造具有鮮明特色的體育協會、體育俱樂部和體育聯盟，促進群眾體育、競技體育、體育產業全面協調發展，成為新時代推動體育社會組織發展的出發點和落腳點。

2 體育社會組織治理的多元主體分析

完善體育社會組織治理涉及多元治理主體，大到法規和政策，小到組織行為，都與體育社會組織治理主體高度關聯。其中，政府部門、人民群眾、第三方機構和體育社會組織在組織治理中扮演著“和而不同”的角色，如圖1所示。

圖1 體育社會組織治理多元主體魚骨圖

清晰梳理并系統剖析上述治理主體的特征和功能，把握不同主體間的關聯性和耦合度，有利于促進體育社會組織治理朝著更加有序、規范和科學的方向持續發展。

2.1 發揮政府部門在治理中的主導作用

政府作為國家權力的執行機關，在體育社會組織治理中輸出強大的執行力。體育社會組織深受政府治理策略、措施等因素的影響，如“政社不分”“管辦一體”等傳統治理方式已嚴重掣肘了體育社會組織發展。隨著大量基層體育社團和社區體育俱樂部的出現，體育社會組織雖在表現形態上一定程度呈現由“國家法團主義”向“社會法團主義”轉變的趨向[13]，但政府的關鍵性作用仍毋庸置疑。第一，合理制定體育社會組織發展的政策規劃。在《體育法》《慈善法》《民法通則》等相關法律法規的指導下，尊重體育發展規律，創設制度、出臺文件，引導體育社會組織良性發展，并注重對政策效果、效率、充分性、公正性、回應性和適當應實施評估[14]。第二，設立專門機構對體育社會組織實施歸口管理。各級民政部門下設社會組織管理機構負責體育社會組織的日常管理和登記備案，構建必要的準入和退出機制。深化登記制度改革，簡化登記流程，探索體育社會組織直接登記管理制度，推進“最多跑一次”改革。第三，向體育社會組織購買公共服務。資料顯示，我國體育社會組織服務能力整體不強，在社會組織中活躍度居于倒數第二[15]，主要受到諸如注冊登記程序繁瑣、過度依賴政府、社會選擇服務偏向于“國營”“官辦”組織等因素的影響[16]。如2015年上海市民大賽，50個競爭項目中有41個是“單一來源采購”選擇接包方[17]，缺失“競爭性談判”，體育社會組織活力嚴重不足。要進一步下放體育賽事審批權，降低承辦體育活動的門檻，鼓勵群眾性體育社會團體承接政府職能，將一些體育行政部門不該管、管不了、管不好的事務交給體育社會組織完成。

2.2 體現人民群眾在治理中的主體地位

新時代以人民為中心的體育發展理念的確立，彰顯了廣大群眾在體育社會組織治理中的主體性地位。西方社會學家在社會發展中樹立了“大傳統”(Great Tradition)與“小傳統”(Little Tradition)對立的觀念，認為大傳統只能適用于高層人物，而小傳統則比較通俗化，適應于大眾[18]。體育社會組織扎根社會、面向公眾，以群眾社會體育需求為導向，應充分發揚其“小傳統”品質，廣泛依靠群眾、造福群眾，在發展中不斷展現其社會性、公益性和自發性等特征。第一，發揮輿論監督的“喉舌”功能。輿論是披露事物善美的利器，對體育社會組織評價和口碑，深刻影響著組織的社會公信力和可持續發展能力。體育社會組織公信力一旦出現危機，發展難以為繼、前景難以可期。第二，正確引導媒體進行曝光。媒體傳播具有影響力大、輻射面廣、互動性強等特點，正確發揮媒體曝光的宣傳作用，有助于強化和警示體育社會組織規范自身行為。如國內近年來快速生長的馬拉松賽事，在充滿商業躁動的氛圍下，存在諸多不規范行為。騰訊體育、東方早報等新聞媒體均先后對此進行了曝光，引起了網友的廣泛熱議。第三，形成網絡磁場效應。在人人都是發聲者的自媒體時代，新興網絡技術催生了一個“同頻共振”的強大磁場，移動社交、智能技術、信息平臺、網絡視頻以及“三微一端”等新社交手段的廣泛應用，不斷改進并更新治理手段，促進體育社會組織治理升級。

2.3 強化第三方機構在治理中的基礎功能

作為獨立于體育社會組織之外的非政府服務機構，近年來大力促進了體育社會組織的發展，尤其在代表社會各方利益、協調并避免沖突、解決復雜的體育社會組織治理問題中凸顯重要性。發達國家體育組織在建設業務指導團隊時，其成員中便有第三方機構或合作伙伴機構中的工作人員，可為進一步發揮第三方機構在我國體育社會組織治理中的作用提供借鑒。第一，實施獨立評估。獨立評估亦稱為“第三方評估”，是推動我國體育社會組織持續健康發展的重要制度設計。2015年，民政部印發了《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》。此后3年間，評估力度持續加大，并對包括薩馬蘭奇體育發展基金會在內的體育社會組織實施評估，有力推動了體育社會組織監管體系的完善。第二，創設樞紐型組織。體育社會組織治理中，原先作為主管單位的機關脫鉤后，社會組織服務中心、行業聯合會等承接了監管任務，化身為“托管者”，其核心職能便是代理監管[19]。將樞紐型組織“嵌入”體育行政部門與體育社會組織之中，發揮資源整合和反饋的職能，旨在促進體育社會組織整體性治理格局的構建。第三，引導不同體育社會組織間通過互通有無、建立聯盟等方式，實現相互監督和業內互治，有效實現組織整體治理水平的提升。如2018年1月，“中國體育產業聯盟”的成立，為多個體育社會組織交流互動、共同發展帶來了機遇，為完善體育社會組織治理提供了重要平臺。

2.4 提升體育社會組織自治的核心能力

相比外界因素，體育社會組織自治是最直接、最直觀，也是最核心的要素，是影響體育社會組織治理的內因。以我國單項體育協會為例，反觀脫鉤之前和尚未完成脫鉤的各項目協會，均普遍存在自治能力弱的現象，嚴重制約了組織獨立發展和創新能力提升。基于此，困境消解是完善體育社會組織治理的必由之路。第一，避免“拼湊應對”。拼湊應對(Muddling Through)由美國政治學家林德布魯姆提出，有臨時拼湊、摸索調整、應付完成的意思[20]。體育社會組織自治應采取連貫一致的、有預見性的、與目標相符的行動，避免出現為了應對上級政府部門考核或評估而臨時采取的被動應付措施。第二，加強自我監管。健全體育社會組織內部管理機構，以組織章程為依托，筑牢監督網絡，提升組織從業人員素質和自我監督意識，將自治作為促進體育社會組織發展的重要關口。培育發展自律聯合性體育社會組織，通過實行樞紐式管理，實現組織自我管理、自我發展。第三，實現內外共治。要以體育社會組織自治帶動組織間互治和體育行政部門、體育企業、體育參與者等多元主體的他治，統籌有序地實現協同治理。建立和完善綜合治理體系，促進體育社會組織從為政府“打下手”轉變為強自律性的行動主體，走向“政府+社會”深層治理的階段。

3 完善體育社會組織治理的路徑建構

新時代賦予體育發展新使命，體育社會組織需要新的擔當、實現新的作為，做出新的戰略考量和整體謀劃，不斷整合資源、改革創新、與時俱進地探索完善體育社會組織治理的多重路徑，為更好地服務體育發展、構建現代化的體育治理體系貢獻全新方案。

3.1 從零散性管理到系統化治理

系統化治理強調對治理的指導思想、目的、方式、環節等內容具備總體性把握，從全局的角度通盤考慮治理問題，而非“只見樹木，不見森林”。其優越性在于所體現和突出的不僅僅是同時使用多種治理手段，而是探求多種治理方式形成合力，將治理置于體育社會組織發展的全時段、全周期、全要素進行考量，充分發揮道德準則、法律法規、利益調節、社會規范等綜合作用，從總體上把握體育社會組織發展中出現的各類問題。切實提升與體育社會組織發展密切相關的自身能力、社會感召力和公信力等，加強戰略規劃、內部治理、財務管理、風險控制建設，豐富專業背景，擴大行業資源。我國體育社會組織正在探索并踐行一條多種治理渠道相結合，在產生互動效應的基礎上，使整個治理達到系統化運轉的路徑，這既是實現體育社會組織治理創新的最佳選擇，也是促進治理效力最大化的必然趨勢。例如2018年2月，北京市民政局按照民政部的統一部署，聯合多部門集中取締了包括“中國體育企業家俱樂部”在內的一批非法社會組織[21]，對踐踏法律底線、無視道德標準、破壞社會規范、侵犯公共利益的行為進行嚴厲制裁，對于加強體育社會組織系統化治理起到了重要促進作用。

3.2 從一元性管理到網絡化治理

網絡是治理的決定性特征，且基于高程度的信任。網絡化治理強調依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡，以治理需求為導向，實現資源整合、權責共享、多元協同[22]。阿爾蒙德認為，要打通社會組織和國家政治體系中不同主體的“感情流”(Flow of Affect)，使得它們有效地交織起來，實現分工和融合[23]。體育社會組織的快速發展，不斷催生其治理方式進行深刻變革，治理主體多元化，逐步成為體育社會組織治理的趨勢和常態。要推動國家由“嵌入性自主”向“約束性自主”轉變，使國家一元權力得到社會的多元約束[24]，促進政府由“全能型”向“有限型”轉變，實現管理方式由“控制型”向“發展型”轉變，注重分權的改革路徑和法治的建設路徑。要加強社會力量參與，體育改革的根本就是要打破體育部門一家辦體育，變成全社會辦體育，以開放的思路調動全社會的積極性，參與體育社會組織治理。整合作為前提的黨政主導力量、作為手段的市場配置力量和作為目的的人民主體力量相互協調并形成合力，建立“強政府、強社會”型體育管理體制，突出實現政社齊力、建管并舉、德法并用、虛實共治的體育社會組織治理新模式。此外，實現上級治理主體與體育社會組織間“由上而下”和“自下往上”的雙向對接治理，借鑒美國體育注重市場體系下的“自治”與“法治”、日本體育強調“統治”“自治”與“法治”相協調、德國體育實施市場與行政混合治理[25]的經驗，不斷提升治理效果，推動治理轉型升級。

3.3 從隨意性管理到標準化治理

體育社會組織標準化治理隨著社會責任國際標準(ISO26000)的誕生而出現。2010年，國際標準化組織正式發布社會責任國際標準。該標準對組織的社會責任做出了明確定義，提出在履行社會責任過程中需進一步實現的組織管理、社區參與和發展、消費者問題、公平運營實踐、環境、勞工實踐、人權等7大社會責任核心主題及與之相關的37個議題和實現這些主題和議題的途徑與方法，為體育社會組織履行和實現社會責任提供了指南。將該標準引入體育社會組織治理中，通過向組織提供參考依據、增強內在道德動力、回應社會期望、優化社會關系、維護自身利益、構建履責長效機制[26]，規范治理方式，將全面提升體育社會組織治理的標準化水平。2011年以來，歐洲足聯持續發布歐洲足球社會責任報告，評價各國足球協會和足球俱樂部履行社會責任狀況，值得我國借鑒。當前，社會責任國際標準在體育社會組織治理中的運用雖剛起步，其優越性已隨著運用深度和廣度的拓展逐步彰顯。社會責任國際標準的出臺，擴大了社會責任的輻射空間，重塑了社會責任的核心價值，更大范圍地推動了社會責任對包括體育社會組織在內的所有社會組織的影響力和教化能力。要開創性地認識、理解和挖掘社會責任國際標準的價值和作用，構建集“政治責任、經濟責任、文化責任、社會建設責任、生態文明責任”為一體的社會責任體系，切實提升體育社會組織治理的科學性，確保治理有章可循，不斷加快我國體育社會組織改革和發展。

4 結 語

體育社會組織治理承載著體育事業大發展、大繁榮的美好夢想，肩負著實現體育強國夢宏偉目標的重要使命和億萬群眾對參與體育、追求健康、分享快樂的殷切期盼，是新時代滿足人民日益增長的體育需要的生動實踐。此外，在全面提升社會治理水平、加強社會治理創新的新征程上，持續激發和釋放社會活力，充分發揮多元治理主體的作用，推動體育社會組織健康發展，構筑社會發展新動力，對社會運行和國家建設具有重要時代意義和深遠歷史影響。