農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)現(xiàn)路徑研究

王 芳，項(xiàng)賢國(guó)

（唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山 063000）

英國(guó)著名學(xué)者哈耶克說(shuō)過(guò)：“秩序總是與無(wú)序相對(duì)的，秩序的建構(gòu)依賴一定的規(guī)范進(jìn)行維系，秩序不是生成的就是建構(gòu)的。”[1]當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法存在諸多問(wèn)題，與依法行政的基本原則相背離，亟需規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革，促進(jìn)法治政府的構(gòu)建。

一、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的影響因素考量

（一）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能力

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能力是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的直接影響因素。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能否實(shí)現(xiàn)規(guī)范化關(guān)鍵是執(zhí)法人員的能力，主要包括業(yè)務(wù)能力、法律技能和思政能力，它們集中體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)[2]。一般而言，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的能力越強(qiáng)，所實(shí)施的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)越規(guī)范，法律意識(shí)較高，理解并貫徹法律的意圖越強(qiáng)，越能達(dá)到執(zhí)法規(guī)范化的要求；而農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員能力越弱，越難實(shí)現(xiàn)依法行政與公平、公正執(zhí)法。

（二）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的關(guān)鍵影響因素。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)是否法定，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體若根據(jù)非法定的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)實(shí)施農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為，則違背了職權(quán)法定原則，法律后果為無(wú)效；是否依法行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)。根據(jù)行政法律規(guī)定，依據(jù)錯(cuò)誤的程序或行政法律法規(guī)實(shí)施的行政行為將會(huì)被撤銷，未依法行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)的行為即屬于該種行為，其法律后果也將會(huì)是無(wú)效的；是否公正行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)。公正地行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)是行為合法有效的保證。

（三）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序

程序正當(dāng)原則是行政法的基本原則，包括行政公開(kāi)、公眾參與和回避三個(gè)原則。程序正當(dāng)是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為合法、公正、合理的重要保障，只有程序正當(dāng)才能杜絕農(nóng)業(yè)行政主體瀆職、濫職，減少農(nóng)業(yè)行政違法行為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過(guò)程與結(jié)果的合法化。通過(guò)嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序可以平衡農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人的利益關(guān)系，防止農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體肆意妄為，限制其濫用自由裁量權(quán)。

（四）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)主要包括人大監(jiān)督和司法監(jiān)督。實(shí)踐中人大監(jiān)督原則性太強(qiáng)，規(guī)則性較差，現(xiàn)行法律關(guān)于人大監(jiān)督的內(nèi)容、方式、程序等沒(méi)有明確的實(shí)體性規(guī)定，使得人大起不到真正的監(jiān)督作用。司法監(jiān)督主要包括法院和檢察院監(jiān)督，法院監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)行政行為合法性的審查，合理性審查是例外。因此，法院的監(jiān)督作用也有限。檢察院的監(jiān)督往往是事后監(jiān)督[3]，功效也非常薄弱。

二、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)困境管窺

（一）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制不健全

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的首要困境是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制尚不健全，這主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)交叉的問(wèn)題突出，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)權(quán)利不清，執(zhí)法邊界模糊，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)互相推諉或爭(zhēng)相行使職權(quán)，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效果；農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)制不規(guī)范，存在不嚴(yán)格依法行使職權(quán)的行為，執(zhí)法人員不嚴(yán)格依據(jù)執(zhí)行程序執(zhí)法，在某些執(zhí)法領(lǐng)域經(jīng)常發(fā)生濫用職權(quán)、不執(zhí)行禁令、越級(jí)執(zhí)行等現(xiàn)象，擾亂了執(zhí)法秩序；尚未真正建立農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)中，常常需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、信息共享，但由于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)劃分不清，多個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)重復(fù)執(zhí)法、多次執(zhí)法的現(xiàn)象嚴(yán)重，損害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，這主要?dú)w結(jié)于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)尚未形成完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員素質(zhì)差

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員素質(zhì)差且層次不齊是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的又一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員代表了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其素質(zhì)高低直接決定了執(zhí)法水平和執(zhí)法效果[4]。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的素質(zhì)尚沒(méi)有達(dá)到農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的基本要求。這主要反映在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法理念落后，普遍存在公民義務(wù)本位的錯(cuò)誤觀念，執(zhí)法中體現(xiàn)出古代“官本位”的為官理念，堅(jiān)持行政法的基本原則不到位，與現(xiàn)代公民權(quán)利本位的執(zhí)政理念背道而馳；農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的行政法律專業(yè)知識(shí)和理論水平較差，定期的法律培訓(xùn)與考核流于形式。

（三）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序不完善

我國(guó)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的嚴(yán)重困境是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序的不完善。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序是否正當(dāng)直接決定了執(zhí)法規(guī)范化與否。但是在我國(guó)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)中執(zhí)法程序不完善的問(wèn)題非常嚴(yán)重。這主要表現(xiàn)在：一是立法尚不完善，關(guān)于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序的法律規(guī)定較為原則籠統(tǒng)，執(zhí)行力較弱，在行政法領(lǐng)域尚沒(méi)有一部《行政程序法》，導(dǎo)致有些領(lǐng)域農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序缺乏明確的法律規(guī)定[5]，執(zhí)法人員無(wú)法可依；二是程序不規(guī)范，有的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序在制定時(shí)缺乏實(shí)際論證，制定的程序與實(shí)踐脫節(jié)，執(zhí)法人員只能變通執(zhí)行，這極易導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性；三是執(zhí)法成本過(guò)高，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本高、負(fù)擔(dān)重與國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)不足產(chǎn)生了沖突，執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)密的執(zhí)法程序需要有足夠的經(jīng)費(fèi)支撐，而經(jīng)費(fèi)不足直接制約了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序的規(guī)范化。

三、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)路徑厘定

（一）深化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革

根據(jù)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，深化農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的政策性要求[6]，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革的突出問(wèn)題就是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未能實(shí)現(xiàn)資源整合，多頭執(zhí)法的現(xiàn)象非常普遍，執(zhí)法的效果較差。因此應(yīng)采取相應(yīng)措施整合執(zhí)法機(jī)關(guān)，推進(jìn)綜合執(zhí)法方式改革，應(yīng)根據(jù)行政組織法基本原則，保持編制數(shù)量不變，合并執(zhí)法機(jī)關(guān)，即將分散的執(zhí)法機(jī)關(guān)整合起來(lái)，組建統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)關(guān)，將多余人員調(diào)動(dòng)到其它內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，從而形成集中統(tǒng)一的執(zhí)法模式；明確執(zhí)法職權(quán)，形成農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域全覆蓋，杜絕執(zhí)法死角；重新配置優(yōu)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職能，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)法，從而真正實(shí)施農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法，推動(dòng)規(guī)范化進(jìn)程。

（二）提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員水平

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為對(duì)執(zhí)法人員水平要求較高，不僅要掌握行政法律知識(shí)，具備厚實(shí)的法律專業(yè)素質(zhì)，而且還應(yīng)掌握農(nóng)業(yè)專業(yè)知識(shí)和相關(guān)技術(shù)，并具有良好的個(gè)人修養(yǎng)，只有這樣才能與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的法律性、專業(yè)性和技術(shù)性相適應(yīng)。為此，提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法水平，必須要提升執(zhí)法人員法律、技術(shù)和業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)，建立專業(yè)、高效、精干的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化。為此應(yīng)明確錄用標(biāo)準(zhǔn)，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，只有專業(yè)強(qiáng)、業(yè)務(wù)精和技術(shù)高的人員才能進(jìn)入執(zhí)法機(jī)關(guān)；實(shí)行執(zhí)法人員上崗培訓(xùn)及考試制度，注重加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，應(yīng)定期進(jìn)行全員性綜合培訓(xùn)；建立動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，按不同級(jí)別劃分執(zhí)法人員的層級(jí)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，將執(zhí)法人員的層級(jí)與待遇、職務(wù)晉升掛鉤，以實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平的終極目的。

（三）推進(jìn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法改革

公開(kāi)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)和推進(jìn)執(zhí)法程序改革是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的重要保障，也是當(dāng)前政務(wù)公開(kāi)和依法行政的基本要求，因此應(yīng)將執(zhí)法職權(quán)清單向公眾公布，如平面宣傳、紙質(zhì)宣傳、電子宣傳等，及時(shí)公布執(zhí)法信息和執(zhí)法程序，以滿足人民群眾的知情權(quán)，建立公開(kāi)、透明的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；明確執(zhí)法責(zé)任，建立執(zhí)法終身責(zé)任追究制度，即執(zhí)法人員對(duì)其執(zhí)法行為終身負(fù)責(zé)，凡違法的執(zhí)法行為將追責(zé)到底；建立農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)考評(píng)機(jī)制[7]，有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)公開(kāi)的監(jiān)督，切實(shí)推進(jìn)依法行政，促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法公開(kāi)、公平和公正地履行執(zhí)法職能。

（四）構(gòu)建農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系對(duì)有效制約農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化具有重要作用。如前文所述，我國(guó)尚未建立執(zhí)法監(jiān)督體系，在執(zhí)法監(jiān)督上存在諸多困境，沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有功能。因此，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，健全各級(jí)農(nóng)業(yè)行政法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，突出內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督效能；切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，挖掘監(jiān)察職能，及時(shí)、有效糾察違法的執(zhí)法行為；加強(qiáng)司法監(jiān)督，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，加大依法審查重大違法執(zhí)法行為的力度，杜絕濫用執(zhí)法權(quán)力的行政行為；推進(jìn)輿論監(jiān)督，利用社會(huì)力量監(jiān)督農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為，發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，充分揭露違法的行政執(zhí)法行為，公正實(shí)施農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政法的規(guī)范化。

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的重要保障，要從健全執(zhí)法體制、提高執(zhí)法能力、規(guī)范執(zhí)法程序、建立監(jiān)督機(jī)制方面深入改革，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化運(yùn)行。