江蘇省節水型社會建設中的十大矛盾及管理對策

李媛媛 顧斌賢 賈仁甫

（1 揚州大學環境科學與工程學院 江蘇揚州 225009 2 揚州大學建筑科學與工程學院 江蘇揚州 225009）

引言

《中華人民共和國水法》明確提出“厲行節約用水，大力推行節約用水措施，推廣節約用水新技術、新工藝，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會”。2014 年，習總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水戰略思想。2016 年，國家發改委等六部門印發了《水效領跑者引領行動實施方案》，促進水效持續提升的長效機制。2018 年，為落實黨的十九大關于實施國家節水行動的部署，開展了全國城市節約用水宣傳，以推動節水工作的開展。水資源的可持續利用是國民經濟和社會發展的根本保障，節水型社會建設（以下簡稱“節水建設”）是水資源可持續利用的基礎前提。

本文將江蘇省節水建設過程中的突出問題歸結為十大矛盾，并結合當下江蘇省對13 個縣市區的“試點工作任務分解”管理目標，在此基礎上，提出相應的管理對策，以期為國家水利部及江蘇省政府進一步加強推進節水建設，提高用水效率，促進水資源可持續利用，保障經濟社會的可持續發展提供重要參考。

1 經濟發展需求與用水總量控制的矛盾

“十三五”時期，是江蘇省全面貫徹黨的十八大和十九大精神，率先建成小康社會和積極探索開啟基本實現現代化建設新征程的決勝階段。新形勢背景下用水需求與日俱增不可規避。

我國實行最嚴格水資源管理的“三條紅線”和“四項制度”，水利部規劃計劃到2020 年全國用水總量控制在6700 億m3以內。2016 年11 月，江蘇省水利廳、發展改革委聯合印發《江蘇省用水總量控制管理辦法》，首次明確水資源控制“三條紅線”制度，力爭到2030 年，全省用水總量控制在600 億m3以內。江蘇省用水總量控制管理進入新的階段。

江蘇省經濟發展用水需求日益劇增與用水總量控制兩方勢必產生矛盾。要從根本上緩解二者之間的矛盾，只有通過加強促進用水方式的轉變，調整優化產業結構，提高用水效率，構建科技含量高、水資源消耗低、水環境污染少的綠色產業，以水定產、以水定城、量水而行，全面系統地促進人口、經濟和水資源均衡發展，才能在嚴格控制用水總量的同時，促進江蘇省經濟發展。

2 用水總量控制與行業用水定額的矛盾

行業用水定額即各行各業的用水定額標準。針對我國行業用水效率較低的現狀，國家水利部要求各地方在農業、工業、建筑業、服務業及城鎮生活五大領域加快制定各行業用水定額標準。江蘇省萬元工業增加值用水量為19m3/萬元，高于國內先進水平（10m3/萬元）；農田灌溉畝均用數量為430m3/畝，高于國內先進水平（305m3/畝）。

江蘇省水利廳、江蘇省質量技術監督局先后頒布實施《江蘇省工業用水定額》、《江蘇省工業和城市生活用水定額》、《江蘇省工業、服務業、生活用水定額》，對215 個行業、283 個產品發布實施370 個用水定額，推進計劃用水、節約用水，促進節水建設。為進一步加快落實行業用水定額管理，江蘇省以常州、宿遷為試點，著力推行地方行業用水定額編制，系統開展水平衡測試，挖掘節水潛力、提升行業用水水平，促進江蘇省及全國用水總量控制目標的實現。

3 人民生活豐富與水效領跑制度的矛盾

2017 年，江蘇省地區GDP 達到8.59 萬億，人均GDP 為10.7萬元，高于全國平均水平，已達到上中等收入國家和地區水平。隨著經濟的持續發展，人民生活日益豐富，用水量增加并呈上升趨勢勢在必然。水效領跑者制度是對市場上用水效率最高的節水產品給予財政激勵的政策，推動用水產品、高耗水行業等領域不斷改進技術，提高用水效率，引領行動。

一方面是豐富生活需求的增加，另一方面是商品價格的提高（商品價格提高，某種程度上會抑制生活需求的增加），看似相互矛盾的問題可以通過強化用水過程管理，提高產品用水效率，開展水產品“尋標、對標、達標”建設[1]，并給予產品財政補貼等方式，加強建設水效領跑制度的同時，保障人民生活更加豐富多彩。水效領跑者實施方案及對標達標在揚州、宿遷先行試點。

4 傳統粗放用水與用水審計管理的矛盾

本著資源共享的原則，在強化水資源統一管理體制的同時，國家水利部號召建立用水審計制度，這是時代和國家安全的要求。用水審計管理是實行最嚴格水資源管理制度、建設節水型社會的重要手段，是新型的精細化管理水資源的具體表現。

“增強節水意識、養成節水習慣”，加快推動生活、生產和生態三者用水由傳統“粗放型”向“節約型”轉變，促進用水審計管理的有序、有力、有效推進，是江蘇省節水建設過程中又一急需解決的重大問題。2018 年，省水利廳印發《江蘇省用水審計實施辦法》，促進廣大民眾節約用水。

5 先進地區標準與本地標準制定的矛盾

江蘇省以鎮江、鹽城、常熟、淮安為試點，推行“節水型園區標準制定、節水型企業標準修訂”，并計劃以“以點帶面，由線到片”模式，逐步建成江蘇省節水型園區、節水型企業評價指標體系及考核標準管理辦法[3]。在節水型園區標準制定、節水型企業標準修訂過程中，學習借鑒先進地區各行各業及各門類節水標準是難免之事。正確處理好“先進地區標準”和“本地標準”之間的矛盾，既是節水型園區標準制定、節水型企業標準修訂的基礎前提，也是促進節水建設的有力推手。

6 管理機制薄弱與節水合同管理的矛盾

節水合同管理是指節水服務運營商通過合同管理的方式，集成運用先進適用節水技術，對特定項目進行節水技術改造，建立長效節水管理機制，分享節水效益的新型市場化商業模式，這是在新時期治水思路下產生的創新型節水管理模式。強化管理體制創新，建立管理信息系統[2]，設立應急預案系統，加強專業隊伍建設，提高綜合調度能力等，為提升節水合同管理能力，推進節水建設創造良好的基礎條件。節水管理機制是“十三五”節水建設工作開展的重點，提出了要實行最嚴格的水資源管理制度。江蘇省以南京、南通為范例，并同時選擇同一家企業進行試點，推行實施節水合同管理。

7 消極敷衍應對與節水載體增加的矛盾

增加節水載體建設覆蓋面是江蘇省“十三五”期間節水建設的主要任務和重要舉措。然而，消極應對，甚至敷衍了事是江蘇省“十二五”期間13 個縣市區節水建設普遍面臨的“瓶頸困難”。解決節水建設過程中“消極敷衍應對與節水載體增加的矛盾”的最有效方法是，擴大、培育、新建一批高水平的節水載體，在注重“量”和“質”的前提下，全面深入開展節水型企業、社區、學校、機關的申報，打造江蘇省節水載體新亮點，努力創成一批國家級、省級節水型載體。

8 基礎研究缺乏與完善管理體系的矛盾

基礎研究缺乏已成為制約推進江蘇省節水建設的阻礙。加強推進基礎研究工作的開展，如揭示節水管理發展規律，開展節水管理驅動力、機理、方法的研究活動等，是完善節水管理體系的基本前提，是推進節水建設的根本動力。加強開展基礎研究項目，培育支持新型節水管理項目，在節水科學前沿領域實現重點突破，解決節水建設過程中的關鍵科學問題；建設一支高水平的基礎研究隊伍，為完善節水管理體系和推進節水建設奠定堅實的基礎。

9 注重工程措施與輕視管理制度的矛盾

總結分析江蘇省“十二五”期間節水建設投資結構發現，95%以上的資金投入都主要用于節水工程措施。管理制度是指組織對內部或外部資源進行分配調整，對組織架構，組織功能，組織目的的明確和界定。各級各部門和廣大節水管理工作者需齊心協力，深入推進節水減排、節水減污，積極探索各種節水舉措，既要包括工程措施“硬技術”，也要包括管理制度“軟科學”，踐行“多管齊下、齊抓共管”[3]，全面推進節水建設新進程。

10 資金投入與效益產出不成正比的矛盾

江蘇省已有節水投資項目評估核算范圍，主要側重經濟效益。總體來說，資金投入與效益產出不成正比，但也有投入少產出大的范例。黨中央一直把保護環境和保護資源作為我國的一項基本國策，并確定環境、經濟、社會協調發展為我國社會經濟發展的指導方針。在基本國策與指導方針的指導下，節水投資項目效益核算應考慮經濟、環境、社會及生態等綜合效益。除上述矛盾以外，江蘇省節水建設目前還存在地面水與地下水二維不恒定的矛盾；工程措施實施過度集中與適度分散的矛盾；資金分配使用剛性與彈性的矛盾，及現狀用水水平與節水指標的矛盾等。

結語

本文提出通過“控制用水總量、制定用水定額、提高用水效率、推行用水審計、制定本地標準、強化節水合同、增加節水載體、加強基礎研究、重視管理制度、核算綜合效益”十項管理對策措施，以期為國家水利部及江蘇省政府新時期進一步加強節水建設，提高用水效率，促進水資源可持續利用，保障經濟社會的可持續發展提供重要參考。