新時期我國體育社會組織改革與發展研究

周銘揚，王 政，錢北軍

黨的十九大有一個鮮明的特點，就是明確新時代中國共產黨的歷史使命，“不忘初心、牢記使命”是大會的主題。中華民族偉大復興是近代以來中華民族最偉大的夢想。中華民族的偉大復興絕不是輕輕松松可以實現的，必須要進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業，實現偉大夢想目標的戰略支撐。這“四個偉大”都必然涉及社會組織，同時也對社會組織提出了更高的要求。中國體育社會組織工作正站在新的歷史起點上，而我國各類體育社會組織作為社會組織的重要組成部分，體育社會組織的職能定位可以歸為以下幾個方面：承接政府轉移出的體育職能；募集社會資源、提供體育服務；提供就業服務、緩解社會矛盾；促進國際交流、繁榮體育文化事業。這將極大推進我國體育事業治理模式的轉型發展，更是我國體育事業騰飛發展的關鍵。本研究立足于把握新時期體育社會組織的改革背景，明晰體育社會組織的改革任務，從而探索出一條符合新時期國情的體育社會組織改革與發展方向。

1 新時期體育社會組織的改革背景

1.1 體育社會組織發展環境改善

中國作為世界上最大的發展中國家，參照“羅斯托起飛模型”，中國仍處于“進入可持續增長的起飛前準備階段”，只有遵循特定的發展規律，先通過“起飛階段”，然后才能進入自身的持續經濟增長階段。國家處于不同的階段，社會公民對于利益的訴求也是不同的。世界銀行公布的數據顯示，中高收入國家標準：人均國民年收入在4 126美元到12 735美元之間。2016年中國的人均國民收入為8 260美元，屬于世界銀行界定的“中高收入國家”，但這與高收入國家還具有較大的差距。在“起飛階段”的社會發展初期，物質資源匱乏，社會公民主要關注的是自身溫飽問題，社會生產資料的供不應求是當時社會需要解決的主要矛盾。在過去高度集中的計劃經濟體制下，各級政府體育行政部門包攬了體育工作的各個方面，政府部門既是管理的主體，又是辦體育的主體。當經濟快速增長，社會擺脫了物質資源匱乏的窘境后，社會公民的自主意識逐漸覺醒，人們對于公共事務參與和管理的期望和現有制度與政策的短缺就成了現階段社會的新矛盾。新舊矛盾變化的結果，就是帶來執政者調整管理理念并實現政府模式轉型，在“改進社會管理”和“改進社會服務”同時，增加“改進社會參與”制度與政策創新的權重[1]。作為體育參與的一個重要角色，體育社會組織起到了連接公眾和政府交流的橋梁作用，體育社會組織發展環境得到了極大的改善，未來前景一片光明。

1.2 體育社會組織發展機會增多

習總書記在“十八大”上特別強調“改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現中國‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一步，改革開放只有進行時、沒有完成時[2]。”十八大以來，隨著每次會議的召開，黨中央對于社會組織的重視使得社會組織在改革發展中的定位越來越清晰，在國家公共事務管理主體多元化以后，政府開始摒棄直接介入社會事務的模式，而是嘗試培育和發展社會組織[3]。黨的十九大做出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷，繪就了決勝全面建設小康社會的藍圖，并做出了戰略安排。新時代、新目標、新安排，意味著社會組織獲得了前所未有的發展空間和施展才華的舞臺[4]。

國發〔2014〕46號文件《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》將發展我國體育產業推動全民健身上升到國家戰略高度,體育市場化的加速轉型,為體育社會組織改革提供契機。例如，上海城市定向挑戶外戰賽由上海市登山戶外運動協會最初發起，從2011年第一屆只有一條比賽線路、350名選手，到如今遍布上海角落的比賽線路、數萬名選手的參與。正是體育社會組織的積極參與使得該項目成為目前為止全國規模最大、參與人數最多、選手自主性最強、覆蓋地標最廣的全民城市戶外嘉年華類項目。而體育社會組織自身也迎來了光明的發展機會。

1.3 體育社會組織發展需求提升

政府簡政放權、放管結合是全面深化改革的先手棋，是轉變政府職能的當頭炮。社會組織作為政府和人民群眾之間良好的銜接，具有承接政府職能的重要作用，使政府職能轉變真正落地，平衡公共權力和社會權力之間的關系。在當前“產業化與市場化”的社會大背景下，我國各級各類體育社會組織建設也將面臨轉型契機。表1中政府簡政放權的舉措結合我國行政體制的改革現狀，體育行政部門已經逐漸開始充當體育事業的規范者、社會體育發展的引導者和組織者，極大地提升了我國體育社會組織的獨立性，鼓勵了體育社會組織積極承擔公共體育服務，推動了體育產業發展和體育消費，促進了新時代下我國體育社會組織蓬勃發展。

表1 相關制度刺激發展需求

1.4 體育社會組織發展條件優化

在過去我國體育領域，社會組織與政府的關系往往是被管理與管理的關系，而在管理層面，政府下達的往往是行政命令而非雙方協商管理。這些政策文件和法律法規，是培育扶持和綜合管理社會組織的制度體系，其對體育社會組織的管理思想逐漸由“控制”轉向“發展”，必須在實踐中不折不扣地貫徹落實。足協率先邁出“管辦分離”的第一步，“轉型”后，成為具有公益性質的體育社會組織，將在人事、財務、機構、外事和規劃五大方面獲得自主權。社會組織制度的推進與發展為新時期體育社會組織提供了有力的發展條件(見表2)。

表2 社會組織制度的推進與發展

2 新時期體育社會組織的改革任務

新時期我國的社會組織也有了飛速的發展，它們在政治、經濟、文化、生活各個領域都發揮著巨大的作用，對改革開放產生深刻的影響。在十九大報告中5次直接提及社會組織，8項工作簡介提及社會組織，相比較十八大報告，提及次數更多，涉及領域更加廣泛。“小政府、大社會”這是建立完善社會主義市場體系，深化改革行政管理體系的必然趨勢，而體育社會組織作為社會組織的重要組成部分，是非營利性公益組織，對社會民眾身體素質的提高、對國家體育事業的發展、對社會發展的建設都發揮著重要作用[7]。因此，體育社會組織身上肩負著黨中央賦予的新時代改革任務。

2.1 整合公共體育資源，更好提供體育服務

我國體育事業蓬勃發展，十八大以來，據不完全統計，習總書記共就體育工作做出重要批示120次，發表重要講話15次，在十九大報告中指出要廣泛展開全民健身活動，加快推進體育強國建設。在政府主導型市場經濟下，如何將零散閑置的公共體育資源進行有效整合，促進體育產品的營銷、體育服務的推介，提高公共體育資源的利用率，這是現在亟待解決的問題也是體育社會組織肩負著的重大任務。在2008年北京奧運會成功舉辦以后，中國的競技體育發展達到了前所未有的高度，國家體育發展戰略從而轉向以群眾體育為主的全民體育發展戰略[8]。當前，我國群眾體育健身和文化的需求日益增長，這與公共體育服務供給模式單一、公共體育產品針對性不強、多元化的體育服務體系尚未建立的矛盾十分突出。公共體育服務已經成為體育事業發展的重中之重，面對多元復雜的公共體育資源，政府和市場單獨進行調配時會不可避免的交替出現“市場失靈”或“政府失靈”的現象，歐美發達國家則將社會組織的發展作為應對“市場失靈”的重要機制[9]。體育社會組織的出現可以有效彌補政府、市場在公共體育資源配置中產生的不足，充分調動社會力量，拓寬體育產品和體育服務的供給渠道，構建多元化的體育公共服務體系，減輕政府部門壓力，形成“政府掌舵、社會組織劃槳”的基層公共體育服務模式，從而使公共體育資源有效整合，為人民群眾提供更好的體育服務。

2.2 推動國家治理現代化，提升體育治理能力

“治理”一詞是十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》上提出：“目標是推進國家治理體系和治理能力現代化”的核心理念。社會組織的非政府性、非營利性、自愿性則決定了它們在“治理”理念中具有政府所不具備的優勢和特點。“國家與社會治理需要為社會全程參與重大決策創造條件，并構建程序合理、環節完整、內容全面的協商民主體制，拓展包括社會組織、基層組織在內的各類主體參與的民主協商渠道[10]。”體育社會組織的培育、建設、發展，不僅僅有利于促進我國體育事業的治理模式的轉型發展，更是我國治理體系、治理能力現代化建設的重要組成部分。政府和體育主管部門作為主導者和主體，在體育治理方面不斷“越位”，主要表現在政府和體育主管部門權力過大，對于公共體育管理權力難以下放；體育社會組織和公民則無法參與體育治理而“缺位”，例如足球運動管理中心和中國足協實際是一套班子，但足管中心被賦予對足球項目全面管理的職能，而足協作為體育社會組織卻不具有實際管理權力。繼2016年足協脫鉤和2017年籃協脫鉤后，中國職業體育已經邁出了改革路上堅實的一步，他們將擁有更大的自主權，更好地組織管理體育事務。從協商民主的角度來看，政策制定中涉及的專業知識越來越多，這就需要專業的社會組織與政府進行對話協商。因此，我國想要增強體育治理能力也需要發展體育社會組織，只有大力發展體育社會組織，培育體育社會組織的管理主體，才會讓體育社會組織參與社會治理成為可能[11]，使體育社會組織承擔與政府協商、政策制定等任務，政府管理部門也通過職權下放而逐步實現職能轉移，公民也通過體育社會組織這個專業的平臺積極主動參與體育事務。政府、體育社會組織、公民三者協調互動、合作共治使得體育治理能力不斷提升。

2.3 提升群眾健康水平，助力社會現代化建設

黨的十八大以來，社會組織作為社會主義現代化建設的一支重要力量，已經納入“五位一體”的社會主義現代化建設布局。體育社會組織作為一種非盈利的公益性組織，在新時期社會進步、發展過程中起著必不可少的作用，身上更肩負著助力社會主義現代化建設的光榮使命。我國建設社會主義現代化戰略中所提出的重要任務就是“開展全民健身運動，增強人民體質”。國家政府曾多次召開重要會議、發布重要講話要求積極開展全民健身運動，增強人民體質。最近的三次中國共產黨全國代表大會上都提及了“開展全民運動，增強人民體質”這一要求。“黨的十八大” 也提出:廣泛開展全民健身運動，促進群眾體育和競技體育全面發展；“黨的十九大”提出：廣泛開展全民健身活動，加快推進體育強國建設。《國民經濟和社會發展“十一五”規劃》中提出:開展全民健身活動，提高全民身體素質；《國民經濟和社會發展“十三五”規劃》中提出：落實全民健身國家戰略，加快推動群眾體育發展。體育社會組織最本質最重要的功能還是為了提升人民群眾的身體健康。隨著體育社會組織改革的深入，國家體育各部門將充分依靠各類體育社會組織推動全民健身工作的開展，協同推進全民健身事業發展的合力更加強大，群眾性體育賽事活動開展更加貼近民生。體育社會組織由于自身的平臺優勢可以為廣大人民群眾提供專業細致的體育服務，滿足人民群眾多層次、多元化的體育鍛煉需求，并且由于體育社會組織具有很強組織性的特點，它可以在短時間內高效地組織起人民大眾需要的體育活動，最大限度地發揮出自身作為社會組織的規模效應。

3 新時期體育社會組織的改革方向

為了全面深入地推進體育社會組織改革，未來期待建立一個數量多、種類多、結構和諧、管理運營獨立的現代化體育社會組織體系[12]。

3.1 降低體育社會組織的登記準入門檻，嚴格把控體育社會組織市場行為

我國體育社會組織的發展起步較晚，1924年第一個全國性體育社團—中華全國體育協會正式成立。根據歷史資料查閱，1949年新中國成立以前，全國范圍內先后成立過249個體育社團[13]。2007年，民政部發布的《社會服務發展統計公報》，首次公布了全國體育社團的數量。2007年以來，全國級、省級體育社團數量呈上升趨勢。

目前，我國對關于社會團體登記管理的法規主要包括三大類別(見表3)：雙重登記許可制、備案制和直接登記制。

表3 我國體育社會組織不同類別登記準入制度

當前，我國體育公共服務總量不足與人民群眾不斷增長的體育需求之間的矛盾越來越突出，而體育社會組織作為提供公共體育服務的生力軍，體育社會組織建設就顯得尤為關鍵。2017年10月，國家體育總局召開傳達學習貫徹黨的十九大精神干部大會中著重提出了體育社會組織發展不充分的問題，想要開展好公共體育服務，政府重視、民間組織體系發達、志愿者人數三者缺一不可，體育社會組織數量不足，必然會影響人民群眾參與體育鍛煉的積極性。雙重許可登記制是一種監護型制度，超高的準入門檻令體育社會組織合法身份的獲得較為困難，體育社會組織的獨立性受到了壓制，主體性品格缺失。備案制是由地方政府率先發起的制度改革，但是范圍僅僅適用于社區社會組織，存在一定的局限性。直接登記制對直接登記的四類社會組織只給籠統的解釋，但并未給予細化標準和范疇，容易造成體育社會組織登記混亂。作為人口大國，我國體育社會組織還未擺脫“登記難”的發展問題，有很多草根體育社會組織達不到登記的要求，沒有合法身份就不在統計范圍之列，這也是我國體育社會組織數量不足的客觀原因。

我國亟須改革對體育社會組織的審批登記制度，對于想要成立體育社會組織的公民，政府一方面，提供優惠政策，加強基礎性工作實施力度，激發人民群眾投身體育公共服務領域的積極性，為體育社會組織的發展提供了更加廣闊的空間，壯大其自身隊伍；另一方面，擴大直接登記范圍，以直接登記制度為主簡化準入程序，拓寬準入渠道為其提供良性的發展環境；細化直接登記內容，形成分類準入制度。最后，當體育社會組織在社會上擁有一定的地位，規模和數量擴大到一定程度，人民群眾多樣化的體育鍛煉需求基本得到滿足時，再出臺一些政策對體育社會組織征收稅費、土地使用費等各種前期未征收的費用，同時通過加強市場監管能力以及嚴管注冊門檻等來規范市場競爭環境，使體育社會組織在良好的社會環境下公平競爭，不斷完善自身規章制度建設，提升自身服務管理水平。

3.2 加強社會力量對體育社會組織的培育扶持

我國體育社會組織發展起步較晚，雖然發展勢頭迅猛，但是相比較其他公益性社會組織的規模仍具有較大差距，作為非盈利性的社會組織，其自身的生存發展離不開政府的扶持與幫助。

3.2.1 初創期培育模式 對于處于初創期的體育社會組織，亟需創新培育扶持模式。第一種模式—“中心支撐、多點輻射、分層培育”，以某個區的體育社會組織培育基地為中心，整合周邊4個街道社會組織服務中心和中新合作區4個社工委虛擬孵化平臺，統籌安排、一體運營，形成“1+4(實體)+4(虛擬)”的區街兩級功能有別、錯位發展的體育社會組織培育和管理機制。在區級層面，依托培育基地遴選優秀的社會創業者及其項目，發揮專業體育社會組織的示范引領作用，開展專業化、規模化的孵化培育工作；在街道(社工委)層面，通過體育社會組織服務中心和虛擬孵化平臺，發掘和培育有潛力的草根組織，提升其參與社區服務的能力，滿足社區居民多樣化需求，實現社區治理創新。“中心支撐、多點輻射”的培育模式，實現了孵化資源的合理配置、優化使用，提升了孵化培育效率。第二種模式—“以賽代練、優化培育流程”，對于入駐社創中心的體育社會組織，通過社會創業比賽的形式，引入激勵和退出機制，將培育工作融入到組織帶著項目參與比賽的整個過程中，不斷提升組織自身能力建設，精準甄選發展潛力大、項目質量高的體育社會組織和組織負責人。為拓展孵化培育的內涵，提出“全程陪伴”的培育理念，即社創中心不僅扮演資源支持方和技術輸出者的角色，更要做組織成長中的導師和伙伴。

3.2.2 成熟期扶持模式 對于處于成熟期的體育社會組織，政府購買公共服務是支持體育社會組織發展的重要方式，經費不足是如今社會團體普遍存在的問題。對于自身發展較好、實力較好(例如在評估標準中達到3A或3A以上的體育社會組織)，政府可以通過對其進行購買體育服務進行扶持。隨著我國《政府采購法實施條例》的出臺，以及《政府購買服務管理辦法(暫行)》的發布，我國基本確立了政府購買公共體育服務制度[14]。政府購買服務引入國內才22年，而購買體育服務的歷史則更為短暫，直到2014年7月，江蘇常州政府簽訂的購買體育服務“第一單”才真正標志著政府購買體育服務的開始[15]。在未來發展的過程中必須擴大政府購買體育公共服務的主體范圍，建立完善承接政府購買的市場準入體系，科學規范政府購買公共體育服務方式。這無論是對體育社會組織的培育還是新時期體育社會組織的未來發展前景都有著極大的促進作用。

3.3 加強體育社會組織自身建設，促進其健康有序發展

當前我國體育社會組織發展遭遇到的一個最大瓶頸是：政府和公眾對體育社會組織承擔角色的期望很高，但是其自身能動性不足、行動力不強，導致它們難以實現所承擔的功能，因此當有了外部的扶持與幫助，更重要的是增強體育社會組織自身能力。一是提升體育社會組織與政府的良好配合能力。我國體育社會組織為達成使命所做出的努力有一個基本共通的前提，就是與政府保持密切、良好的聯系。二是增強體育社會組織專業服務水平與能力。體育社會組織的服務能力需要從服務項目、服務受益面、服務類型等方面進行考察，必須要提升其項目運作水平，注重項目開發能力，增強項目管理水平，提高資金運用效率，擴大項目影響力。三是強化體育社會組織自我約束能力，建立其內部自律機制。自律是一種自我約束機制，是體育社會組織能力建設的重要內容。自律機制就是體育社會組織在法律的規范下自我控制保障體系，形成自我管理、自我發展、自我約束的持續發展狀態，使體育社會組織可以形成良性發展的態勢。

3.4 轉變發展方式，推廣“傘狀結構”樞紐型體育社會組織

建立“樞紐型社會組織”是2008年《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》上提出的新思路，這是一種創新模式，初衷是在取消社會組織掛靠主管單位的雙重管理體制后，建立一種政府與社會組織之間高效并節約成本的新型關系機制。但是在實際中，樞紐型社會組織由于自身的官辦性質和行政化運作方式，容易造成政社混淆、不公平現象的產生，十九大中提及的“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”也從側面印證了樞紐型社會組織的弊端將會影響社會組織的健康發展。從國際上經驗看，“傘狀結構”樞紐型社會組織是最強的聯結模式，它是社會組織之間建立制度化的聯合管理機構，“傘狀結構”下的社會組織彼此保持獨立和自制。我國目前需要大力推廣“傘狀結構”樞紐型體育社會組織，這類體育社會組織具有以下幾類功能：第一，聚合聯系同類社會組織，提供公共體育服務的功能；第二，利用自身所擁有的資源優勢，為其他同類社會組織提供資源支撐；第三，代表其他社會組織，加強與政府或其他組織進行溝通、交流、協調。新時期迫切要轉變陳舊的發展方式，推廣“傘狀結構”樞紐型體育社會組織可以充分發揮自己監督自己的自律自治功能，來監督規范體育社會組織的良性發展，而且它將是一個匯集信息、經驗交流、成果展示、促進合作、相互監督、推動能力建設、推動組織建設的公共信息交流平臺，同時加強橫向交流、合作溝通，避免無序競爭。

3.5 完善體育社會組織法律體系建設與制度保障

“不以規矩，不成方圓”，合理有效的規章制度是體育社會組織“有章可循，有據可依”，實現秩序化和規范化管理的重要保證[16]。法律制度不健全和相應的政府角色異位，是制約我國體育社會組織發展的重要因素之一[17]。目前，我國涉及體育社會組織的法律并不完善，對于省(直轄市)級體育社會團體的法律環境，現行的相關法律體系僅僅包括登記管理和法律支持兩方面，但是這些條例很多都是單向的行政法規，至今缺少一部針對社會組織的全國性的法律法規，尚缺少一部“母法”。在未來法律法規或者管理辦法中，要明確規定體育社會組織的性質、業務主管單位、成立和變更、享有的權利和義務、業務指導、管理事項、歸口管理單位、經濟實體的審核和注冊、組織機構情況、領導人員的任職管理情況等等。體育社會組織是具有獨立法人資格的實體，只有擁有法律地位，它才是獨立的、完整的體育社會組織，否則還將依附于行政單位的管制，甚至可能得不到社會的認可。習近平新時代中國特色社會主義思想中的“八個明確”中提出明確全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，因此必須建立一個統一、全面的法律平臺，通過立法來保障體育社會組織的正當權益，讓更多體育社會組織去行政化取得實質性進展，讓更多體育社會組織的獨立性得到保障，讓更多民間、基層的“自發性”體育社會組織擁有合法權益。具體應加快完善已經頒布的《體育法》《全民健身計劃》《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》等涉及體育社會組織管理的法規體系,維護其在體育公共服務供給方面的職能,使體育社會組織的建設和功能可以通過法律得到進一步完善[18]。

4 結 語

新時期在人民群眾多元化體育鍛煉需求日益增長的背景下，政府面臨著為人民群眾提供高效、優質的公共體育服務的責任，必須依靠社會力量來承擔這項重要任務。當今我國體育社會組織的發展環境良好，體育社會組織迎來了快速發展的機遇，但同時身上肩負著更大的使命，新時期體育社會組織想要有新的作為，必須要拓展其發展空間，擺脫其對政府的依賴性，提高其社會地位，同時加大對體育社會組織的培育扶持力度，完善法律制度的保障，體育社會組織應當不斷提升自身硬實力，為社會發展提供更多正能量，為公眾提供更優質的體育服務。