瑞典社保署的透明性原則應用
——以工作激勵政策為例

■編譯／郭靈鳳

透明性原則是審查、監督和評估績效等活動的關鍵因素。因為相信程序的標準化和審計對象的可比較、可控制，出現了客戶評價越來越趨向標準化的勢頭。關注問責而非專業判斷，組織的專業化取代了工作的專業化，甚至出現了“沒有專業的專業人員”的現象。這些問題都引起了學界的關注和討論。本文以瑞典的工作激勵政策，尤其是減少疾病保險方面為研究對象，具體考察了瑞典社保署2個地區的5個地方辦事處的日常工作，包括工作小組會議、員工培訓、管理培訓、合作者協調會議、質量控制和午間餐廳的交流等環節，同時在瑞典社保署官方網站上獲得了大量資料。

工作激勵政策與瑞典社保署

要想理解組織治理和組織控制，必須首先了解組織想要達成的目標。大多數西方福利國家近幾十年的疾病保險政策的主要目標，就是減少因病假缺勤對社會保險造成的經濟損失，從而加強勞動力市場參與率。這項工作激勵政策得到了經合組織等國際組織和各成員國政府的支持。工作激勵政策關注的重點是“盡早重返工作崗位”，因為工作被認為對個人健康和幸福有積極作用。

由于這種政策趨勢，瑞典疾病保險的審查越來越趨于嚴格。從2000年開始，社保政策中所謂的“工作策略”不斷被強調，社保署開始實行控制疾病保險支出的措施。2008年，當時執政的中右政府引進了“康復計劃”，這是一套通過立法要求社保署工作人員執行的工作方法。這套工作方法在評價個人工作能力和是否有權利獲得疾病保險過程中，引進一個固定的時間表。這項改革最有爭議的一點就是限制獲得福利津貼的時間長度，而不管參保人實際上是否康復。起初，領取疾病津貼的時間被限制在365天內，后來規定，根據病情嚴重情況和診斷預測，可以延長至915天。

迫于公眾對社保機構的強烈批評，2011年瑞典社保署開始又一輪改革，目標是減少對工作人員過于詳細的工作指導規定。在精益生產概念的影響下，2012年瑞典社保署引進了工作小組法，社保署工作人員可以組成自我管理的工作小組，共同執行任務、負責工作計劃和管理工作流程。各位工作人員的工作目標、結果和業績對于所有小組成員和上級管理者來說都是可見的。由于可視化，社保署工作人員的工作業績有可能獲得反饋，進而改進工作進程、提高效率。

2016年，中左政府廢除了瑞典疾病保險中限制領取津貼時間這個爭議點，但是工作激勵這個改革總體導向仍然保留了下來，并引進了因病缺勤率數字目標，提出到2020年每人每年帶薪缺勤病假不超過9天；進而提出2016—2020年間，每年新增領取殘疾年金的人數不超過1.8萬個。

瑞典社保署大約有1.4萬名員工，他們的職責是維持整個社會保險系統正常運轉，其中負責管理公民疾病相關的保險，比如病兒殘疾兒看護津貼、殘疾人津貼、疾病津貼等。本文的研究集中在負責疾病保險的行政機構，大約有4000名員工，分散在55處地方社保辦公室。在社保署工作人員處理病假案時，醫療保險顧問（醫生）和保險專家等“支持機構”也在地方辦公室工作。通常情況下，社保署工作人員對申請人作出判斷，是否有權利獲得疾病津貼、是否需要納入康復計劃、是否與相關機構合作，比如醫療服務機構、雇主以及公共就業服務機構等。對于申請人是否有權獲得疾病津貼的判斷一般基于醫生開具的疾病診斷證明。

社保署工作人員處理的各種案例被搜集到了一個被稱為?HS的電子案例管理系統。辦案人員的文件編制、日志登錄和通信往來都記錄在這個系統中。比如一份新的文件（例如醫學證明）被提交到社保署，工作人員會及時把它掃描入檔，這樣辦案人員都能看到這份文件。 工作小組接到案件，在小組內部分配，分到案件的小組成員就是辦事專員。辦事專員負責調查案件并作出決定，他們的工作必須符合社保署總辦的工作原則，在調查過程中也會獲得社保署總辦的行政支持。因此，案件調查和最后的處理結果可以被看作是一個正規化管理的過程，由辦事專員全權負責（如果需要，上級也會介入）。然而，在現實中，案件處理的過程是一個集體協商的過程，在此過程中透明化原則以各種方式體現出來。

日常工作中的對外封閉和對內公開

“透明化”原則不能僅僅被理解為工作流程可視化，還有另一方面，也就是組織需要隱藏的部分。下面要討論的就是瑞典社保署在面對外部世界時，把什么內容隱藏了起來。處理對外關系時自我遏制，組織內部工作時公開透明，這兩種趨勢形成了鮮明的對比。

對外的自我約束表現在與公眾交流工具的單一上，也表現在限制辦案人員與客戶面對面接觸的規定上。瑞典社保署的官方網站是為公眾提供信息、與公眾交流的主要渠道。在官網網頁上會提供各類服務信息，客戶可以通過注冊的個人賬戶登記案件。可以說，官方網站就是社保署聯系外部世界的門面，社保署技巧性地引導客戶在獲取信息和申請服務時，通過網頁來尋求解決。網站提供各種規章制度信息、申請表格、各部門主要職責簡介。但是，在網站上看到的其實只是社保署整個組織的有選擇的一部分。關于社保署內部工作的信息很大程度被隱藏起來了，比如網站不提供具體辦公室地點，沒有地方負責人或者工作人員的信息和詳細聯系方式，沒有直接的電話號碼或郵箱地址。瑞典社保署的中心工作，比如與案件相關的規章制度、為社保署工作人員提供支持的專業文件、辦案人員負責的不同專業領域等，對于公眾來說更是無從知道。社保署的內部生活隱藏在官方網站和眾所周知的標準描述之下，透明性原則不適用于這里。

瑞典社保署處理外部關系時的自我約束還表現在限制工作人員與客戶以及其他機構過多接觸。社保署工作人員的工作場所一般只有社保署雇員才可以進入。與客戶會談不會選擇辦公地點，也不鼓勵工作人員與客戶面對面接觸，更多時候是通過信件、郵件和電話來保持聯系。正式的處理結果一般經由書面信件通知，客戶對此的反饋主要是通過電話和電子郵件聯系辦案專員。只有在非常必要的情況下，雇主、醫療機構和病假當事人確實需要密切協商時，才會在社保署之外的地點（比如康復中心、當事人的工作地點或者其他機構的小會議室等）舉行面對面會議。這樣的工作流程意味著辦案專員不需要直接面對客戶，不了解客戶對案件的反應和他們的生活境遇?？蛻魧k案專員的了解也僅限于名字，他們可以通過一個電子郵件和電話號碼聯系到自己的辦案專員。除此之外，客戶對辦案專員一無所知。從辦案專員的角度，客戶也是隱藏在日常工作中的。辦案專員對客戶的健康狀況十分了解，他們讀了客戶的醫學證明文件，并根據醫生提供的信息對客戶的工作能力作出判斷。除此之外，辦案專員對于客戶生活的其他方面知之甚少。事實上，客戶匿名化倒是經常得到贊揚的。瑞典社保署工作人員和客戶的“不可見”或者匿名化，是理解社保署治理的一個重要方面。與其他人力服務部門和客戶更為密切的關系相比，社保署工作人員與客戶的關系完全不同。

辦案過程中的橫向透明和縱向透明

社保署一個工作小組一般由8到10個辦案專員組成。 一個項目經理負責幾個小組。小組工作的一個主要原則是小組成員彼此有義務互相幫助。小組內所有成員都有權了解其他人的案件，根據情況接受相應的工作任務。也就是說，小組所有成員了解每一個案件的所有決定、溝通過程和相關文件，他們集體為案件負責。小組內部如何讓辦案過程透明化，是小組工作的中心任務。為此，必須使工作流程符合組織規定目標，如配合疾病保險設置的時間限制、確?，F金津貼轉移支付符合規定等。另外一個內部工作透明化的方法就是每周定期召開小組會議，討論案件。辦案專員把自己認為復雜的案例帶到會上討論，同事們會給出建議意見。疾病保險專家和醫療保險顧問也會定期出席會議。會上討論的案件一般做了匿名處理。主治醫生開具的醫學證明文件會顯示在黑板上，所有小組成員可以閱讀討論。小組會議的最初目的是幫助辦案專員處理困難案件。然而，這樣的橫向透明流程導致了同儕壓力下的自我修正趨勢。在這種小組協商討論的情況下，處理案件的決策差異化越來越小。除了小組會，辦案專員之間在工作日相互討論案件也十分常見，他們不僅討論案件本身，也討論如何改進工作流程、提高工作效率等。

社保署工作透明化的另一個方面是所謂的縱向透明，即管理層和專家對案件處理流程的監督以及疾病保險處理的質量評估。專家審查是依據現行的法律法規，管理層則更多關注工作小組和辦案專員的個人業績。在此過程中，同事之間、上下級之間加強了對話溝通，對于辦案專員個人及其工作小組來說，他們的工作得到了反饋。因此，審計和評估工作對于辦案人員和管理者來說也是一個學習過程。（文獻來自《國際社會保障評論》（Katarina Hollertz、 Kerstin Jacobsson and Ida Seing,“Organizational governance of activation policy:Transparency as an organizational ideal in a Swedish welfare agency”）■