失業保險金給付行為的性質與給付條件

■文／向春華

核心提示：職工需要領取失業保險金，應當先向失業保險經辦機構提出申請并按規定遞交申報材料，其用人單位也應當對解除或終止勞動關系情況進行備案，經失業保險業務經辦機構審核符合申領條件的，才能夠予以核準和發放。勞動者提供的證據并不足以證實其在2010年8月2日之前向社保局提出過領取失業保險金的申請，故其主張社保局在此之前未啟動失業保險金的審核和發放程序違反法律、法規規定，構成行政不作為的再審理由不能成立。

基本案情

1999年7月31日，某公司以管某不服從工作分配和安排為由終止其勞動合同。2000年9月管某在相關部門辦理了“下崗職工再就業優惠證”。2010年8月2日，管某經原工作單位向參保地社保局提出領取失業保險金申請，2010年8月20日，社保局確認管某享受失業保險金期限為24個月，每月280元。管某實際領取了2010年9月至12月共4個月失業保險金，2011年1月1日管某到某單位工作至今。2011年1月，社保局以管某再就業為由停發其失業保險金，雙方發生爭議。管某遂提起行政訴訟，要求社保局繼續支付剩余20個月失業保險金。

審判

一審法院經審理認為，失業保險金是失業保險經辦機構依法支付給符合條件的失業人員的基本生活費用，是對失業人員在失業期間失去工資收入的一種臨時性補償，目的是為了保障失業人員的基本生活需要。失業保險金的領取，應當依照領取辦法填寫“失業保險金申請表”并出示相應的證明材料。管某失業后相關部門依照規定給其辦理了下崗職工再就業優惠證。自治區勞動保障廳《關于貫徹自治區黨委辦公廳、自治區人民政府辦公廳〈關于進一步做好再就業工作的補充規定〉中幾個問題的實施意見》（新勞社字[2000]19號）規定，從事其他生產經營的下崗職工領取下崗職工再就業優惠證后，亦不能領取失業保險金。該優惠證是下崗失業人員再就業時享受各級政府制定的各項扶持政策的憑證。據此，管某不能繼續領取失業保險金。2010年8月2日，管某填寫失業保險金申領登記表，經原工作單位向被告提出申領失業保險金，被告依照規定予以核準。根據《失業保險條例》第十五條規定，失業人員在領取失業保險金期間重新就業的，停止領取失業保險金，同時停止享受其他失業保險待遇。鑒于管某已經重新就業，被告停止發放失業保險金，并無不當。社保局作出停止發放失業保險金的決定，認定事實清楚、適用法律法規正確、程序合法，應予以維持。判決駁回管某的訴訟請求。

管某不服，提起上訴，請求撤銷一審判決，判令被上訴人按國家現行失業保險金標準一次性補償20個月的失業保險金。理由是：上訴人1999年7月至2000年9月，失業14個月，社保局未給發放失業保險金；2000年9月領取下崗職工再就業優惠證3年期滿后即2003年9月至2010年9月一直處于失業狀態，直至2010年9月社保局才給上訴人發放了4個月的失業金。社保局認為上訴人沒有領取失業保險金的原因，一是上訴人所在企業沒有按照規定向其報備；二是上訴人本人未向其申請。社保局作為國家的行政機關和失業保險金的管理機構有告知的義務而未告知，直至2010年8月才同意發放失業保險金，上訴人既沒有填寫過任何失業保險金申請表，也沒有提供過任何相應的證明材料，申請表上的簽字及其他填寫事項都是由社保局代辦的，足以證明失業保險金不是上訴人想申請就能申請上的。《失業保險條例》第二十五條規定，社會保險經辦機構具體承辦失業保險工作，履行“負責失業人員的登記、調查、統計”等職責。社保局作為社會保險經辦機構，沒有履行失業人員的登記、調查統計職責，沒有指導好下屬的保險經辦機構的工作，致使下屬經辦機構沒有按照規定向其報備，在長達11年的時間里，在上訴人多次申請領取失業保險金的情況下，毫無理由地拒絕，造成上訴人按國家規定早就應該領完的24個月的失業金，只領取了4個月。

社保局辯稱，上訴人的主張沒有事實根據和法律依據，請求二審法院維持原判。

二審法院查明的案件事實與一審法院認定的事實一致。

二審法院認為，管某1999年7月與原單位解除勞動關系失業后，選擇領取下崗職工再就業優惠證。而根據新勞社字[2000]19號文件，管某不能領取失業保險金。2010年8月2日，經管某原工作單位提出申領失業保險金后，社保局依照規定予以核準并予以發放，至其再就業后停發，符合《失業保險條例》第十五條規定。管某上訴請求缺乏相應的依據，不予支持。判決駁回上訴，維持原判。

管某申請再審稱，其于1999年7月與用人單位解除勞動關系，于2000年8月領取下崗職工再就業優惠證，直至2011年1月才重新就業，在此期間，其一直處于待業狀態，并未從事其他生產經營活動，不符合新勞社字[2000]19號文件關于“從事其他生產經營的下崗職工領取《下崗職工再就業優惠證》后，亦不能領取失業保險金”的規定，故其有權領取24個月的失業保險金。其多次申請發放失業保險金，但社保局在2010年9月之前一直未予發放，構成行政不作為，造成再審申請人遲延領取失業保險金的后果應當由被申請人承擔，故其雖然在2011年1月再就業之后依法不應當領取失業保險金，但對于在2010年9月之前未領取的20個月的失業保險金，應當予以補發。

再審法院認為，本案的爭議焦點為：一是社保局僅向管某發放4個月的失業保險金是否符合法律規定；二是社保局未予發放2010年9月以前（不包括9月）的失業保險金是否構成行政不作為。

關于爭議焦點一。根據《失業保險金申領發放辦法》（勞動保障部令第8號）第六條、第七條、第十四條和地方規定，職工需要領取失業保險金，應當先向失業保險業務經辦機構提出申請并按規定遞交申報材料，其用人單位也應當對解除或終止勞動關系情況進行備案，經失業保險業務經辦機構審核符合申領條件的，才能夠予以核準和發放。本案中，根據管某提交的證據，能夠證實其失業保險金申領表的填寫時間為2010年8月2日。社保局在收到該表及相關材料后，對管某的申領資格進行審核，于2010年8月20日確認管某應當享受失業保險金期限為24個月，于2010年9月開始向其發放失業保險金。在管某領取4個月的失業保險金之后，因其重新就業，社保局停發了管某的失業保險金，社保局作出的以上行政行為符合《失業保險條例》第十五條、第十六條和《失業保險金申領發放辦法》第十四條規定。

關于爭議焦點二。關于管某主張其于1999年失業后一直未就業，其一直申請享受失業保險待遇，社保局一直未予發放構成行政不作為，對其在2010年9月之前未領取失業保險金的后果應當由社保局承擔的理由，根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第二款 “在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料”的規定，管某提供的證據并不足以證實其在2010年8月2日之前向社保局提出過領取失業保險金的申請，故其主張社保局在此之前未啟動失業保險金的審核和發放程序違反法律、法規規定，構成行政不作為的再審理由不能成立，其要求補發2010年9月之前的20個月的失業保險金的請求亦缺乏事實和法律依據。裁定駁回再審申請。[（2016）兵0501行初6號，（2016）兵05行終4號，(2017)兵行申17號]

評析

一、失業保險金給付行為性質

正如再審法院所歸納的，本案中，爭議焦點之一是社保局是否應當發放2010年9月以前（不包括9月）的失業保險金。個人主要提出了兩點理由：一是其一直申請享受失業保險待遇，但經辦機構一直未予發放；二是社保局作為管理機構有告知的義務而未告知，故也存在失職（上訴理由之一）。由于個人未提供證據支持其第一個理由，再審法院以《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第二款“在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料”之規定駁回了其第一個理由。但法院未對第二個理由予以回應。個人的這兩個理由實際上可以歸結到一個問題，即失業保險金給付行為的性質。

從具體行政行為的發生原因來看，可以分為依申請的行為與依職權的行為。依申請的行政行為是指，必須由相對人提出申請，行政主體才能實施的行政行為；依職權的行政行為則指，無需相對人申請，在法定事實發生時，行政主體應根據法律規定直接實施行政行為，即便相對人阻止也不能停止行政行為的實施，典型者如公安機關、稅務機關、社會保險行政部門實施的處罰等執法行為。依職權的行政行為主要涉及國家利益、社會利益或第三人利益，故無需相對人申請。而依申請的行政行為主要涉及相對人自己的利益，且相對人有權對該利益進行處置，例如符合享受失業保險金者，根據自己的經濟條件以及對社會情境的認知，完全可以放棄該待遇，行政主體不能強制個人申領，因此必須實行“依申請”的原則。《失業保險金申領發放辦法》第六條、第七條、第十四條等要求職工領取失業保險金應當先向失業保險業務經辦機構提出申請并按規定遞交申報材料，也充分表明失業保險金給付行為屬于依申請的行政行為。在相對人無證據證明自己已經申請的情形下，不存在經辦機構違法的問題。

對于依申請的行政行為，行政主體通常并不負有告知相對人其有提出申請權利的義務。就失業保險金給付而言，如果用人單位沒有對管某失業情況向經辦機構進行報備，如果經辦機構無法聯系到管某，或者經辦機構由于管理程序、管理環節的限制無法確定管某是否應當享受失業保險金，則經辦機構在客觀上也無法告知管某。當然，從“服務為民”的職業高度來說，如果經辦機構確定相對人有享受失業保險待遇的權利，則應當竭盡所能地告知相對人。即便如此，由于申領的義務主體是相對人，如果經辦機構沒有盡到通知義務，也難以要求經辦機構承擔補發或賠償責任，兩者之間沒有必然的因果關系。

二、失業保險金的申領主體

在本案中，管某一方面在上訴中強調其2010年9月才開始享受失業保險金，申請表上的簽字及其他填寫事項非其所辦，另一方面又承認在2011年1月之后依法不應當領取失業保險金，兩者不完全協調。一審法院確認，2010年8月2日管某經原工作單位向參保地社保局提出申領失業保險金申請，二審和再審法院都確定了這一事實。但該事實的確認是基于個人的承認，還是根據司法鑒定等客觀證據，裁判中尚未明確顯示。

基于依申請行政行為的法律屬性，亦如《失業保險金申領發放辦法》的上述規定，申請領取失業保險金應由待遇享受者本人提出，也可以由其授權他人提出。該辦法第五條規定，失業人員失業前所在單位，應將失業人員的名單自終止或者解除勞動合同之日起7日內報受理其失業保險業務的經辦機構備案，并按要求提供終止或解除勞動合同證明、參加失業保險及繳費情況證明等有關材料。該辦法并未規定用人單位可以直接代替個人提出失業保險金申領申請。因此，如果沒有個人的授權，原用人單位或者其他主體不能代表個人提出該待遇領取申請。

三、領取下崗職工再就業優惠證后能否享受失業保險待遇

對此問題，本案一、二審法院和再審法院的觀點實際上是不同的。一、二審法院依據新勞社字[2000]19號文件認為“下崗職工領取《下崗職工再就業優惠證》后，亦不能領取失業保險金”，因而駁回了個人的訴求。再審法院雖然同樣駁回了個人2010年9月之前的待遇主張，但依據失業保險金給付系依申請行政行為這一法律性質，回避了領取下崗職工再就業優惠證后能否享受失業保險金問題。這也表明，再審法院對這一理由存有疑義。

正如管某在再審申請中所指出的，上述文件的準確表達是“從事其他生產經營的下崗職工領取《下崗職工再就業優惠證》后，亦不能領取失業保險金”。也就是說，不能領取失業保險金，“領取《下崗職工再就業優惠證》”前面還有限制性條件“從事其他生產經營”。該文件還規定：“下崗職工領取一次性生活費后未實現再就業的，應按規定期限到失業保險經辦機構進行登記，符合領取失業保險金條件的，可從基本生活費期滿開始按規定領取失業保險金。”即，如果下崗職工未實現再就業的，仍然可以申領失業保險金。《就業促進法》第十七條規定，國家鼓勵企業增加就業崗位，扶持失業人員和殘疾人就業，對“吸納符合國家規定條件的失業人員達到規定要求的企業”“失業人員創辦的中小企業”“從事個體經營的符合國家規定條件的失業人員”等依法給予稅收優惠。第十八條規定，對“從事個體經營的符合國家規定條件的失業人員”等，有關部門應當在經營場地等方面給予照顧，免除行政事業性收費。第十九條規定，國家實行有利于促進就業的金融政策，增加中小企業的融資渠道；鼓勵金融機構改進金融服務，加大對中小企業的信貸支持，并對自主創業人員在一定期限內給予小額信貸等扶持。再就業優惠證實際是失業人員按《就業促進法》及有關規定享受就業再就業優惠政策的憑證，并不意味著領取了該證的人員一定實現了再就業，一定享受了再就業優惠政策。雖然領取了該證，但并未真正再就業的，至少在法律上不能認定為再就業的，其仍然符合《社會保險法》《失業保險條例》等享受失業保險金的條件，有權申領或繼續享受失業保險金。

除上述問題外，本案中管某1999年7月失業，直至2010年8月2日才提出申領失業保險金，是否符合失業保險金的申領期限，或者說申領失業保險金是否存在期限，本案各方當事人和司法機關均未提出，但確實是一個法律問題，需要進一步予以探討。■