以“共治”尋求“老齡化”最優解

■文／顧嚴

老齡化問題，每個人都會身處其中、受其影響。對于它給人類帶來的一系列挑戰，國際社會提出了健康老齡化、積極老齡化、成功老齡化等概念及相應的框架。

世界衛生組織提出的健康老齡化（Healthy Ageing），強調從整個生命歷程的視角來看待人口老齡化：一個出生時就有不可逆生理缺陷的嬰兒，在他進入老年后，可能要比其他人面臨更多的困難，因此，出生缺陷的干預，不只是公共衛生問題，也是老齡問題；青少年時期，沒有通過學習和訓練來形成適宜的運動習慣，不利于最大限度延長身體的正常機能，到老年時期會提前遇到疾病的困擾；如果一名中年人體重超重、吸煙、患有高血壓或糖尿病、膽固醇偏高，那么他在成為老年人以后，就有更大的概率患上阿爾茨海默病——健康老齡化告訴我們，人口老齡化不只是老年人的事情，而是各年齡段、所有人的事情。

健康老齡化的概念從1987年5月被提出，到20世紀90年代后期擴展為積極老齡化（Active Ageing），并在2002年馬德里世界老齡化大會上被寫進聯合國的宣言。這里的積極是指，人們持續地參與社會、經濟、文化活動和公民事務，而不僅僅是勞動力市場的活動。

積極老齡化概念的三個核心要素是健康、參與、保障，這也是積極老齡化政策框架的三個支柱。借助積極老齡化的概念和政策，人們認識到，除了健康以外，還有很多其他因素對于個人和社會的老化具有重要影響；同時也意識到，老年人盡管進入了生理機能減損的時期，但仍然可以為社會貢獻一份力量。老年人不只是被照顧的對象，也應當是重要的社會主體。

在非官方的老齡化概念中，由約翰·羅、羅伯特·卡恩等提出的成功老齡化（Successful Ageing），也具有很高的知名度。他們區分了“通常的”（Usual）老齡化和“好于通常的”（Better than Usual）老齡化。對于后者，主要體現在三個方面：一是將疾病以及相關的殘疾風險控制在較低水平；二是將身體和心理機能保持在較高水平；三是持續地參與社會生活。

以上三個老齡化概念，都涉及醫療衛生、健康管理、養老服務、社會保障、老年人社會參與等議題，采用全生命周期的視角，涵蓋經濟社會發展的方方面面，強調老年人自身積極作用的發揮。此外，國際上還有生產性老齡化或產出性老齡化（Productive Ageing）的概念，強調老年人可以繼續從事產品或者服務的生產，創造出經濟性的產出。這實際上可以看作是前述三個老齡化概念的一個子集。

從更深層次看，不論是健康老齡化、成功老齡化還是積極老齡化，都內生了應對老齡化的一個重要方法論——包括老年人在內的全體社會成員的參與。當前我國在應對人口老齡化的挑戰時，從方法論的角度看，存在一個令人憂慮的傾向，就是政府包攬。在相關政策的制定和實施中，總是片面強調政府的作用，而沒有充分發揮包括老年人在內的社會力量、市場力量的作用。這既不符合國際通行的理念概念，又不符合我們國家治理現代化的方向，對于老齡化帶來的一系列問題的解決也會造成困擾。

比如，受到養老金收支壓力的影響，延遲退休已經是“箭在弦上”。在現收現付資金占大部分的情況下，延長繳費年限本質上是一種調節代際之間權益的政策，代際矛盾是最主要的矛盾。應該在法律或公共治理的框架下，讓與此密切相關的年輕與年老世代充分表達各自關切，反復溝通，促進相互理解，才有可能緩解主要矛盾，形成階段性的共識。

共治老齡化，一方面是全社會各主體比較優勢的發揮，另一方面是主體間的密切高效合作。在全社會各主體充分發揮比較優勢的基礎上，形成互補與合力，探索人口老齡化治理的最佳實踐。

處于人口持續老化的社會中，沒有人能置身事外。政府不得不面對勞動力減少所造成的潛在經濟增長率下行，不得不承受養老金和衛生支出擴張帶來的財政壓力，不得不重視代際間的利益協調問題，不得不考慮公共設施按照適老化要求改造或重建的社會需求。企業面臨越發嚴重的招工難，與之相伴隨的勞動力成本持續上漲，以及不斷增加的社會保險繳費負擔，當然還有需要預判人口結構老化的市場風險并提前做好準備。家庭作為養老的最主要載體，“承載力”趨于弱化，可用于老年人照料的人手和時間變得越來越稀缺，育兒撫幼的人力和物力投入越來越緊張，整個家庭的內部協調與可持續發展，迎來了不少壞消息。

既然都受到人口老齡化的深刻影響，每一個社會成員應積極作為，發揮各自的比較優勢；更應當按照共同治理的新格局和精細治理的新方式，搭建起有利于政府、市場與社會力量分工協作的制度框架。

在國家治理現代化的大方向下，參考諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾·斯特羅姆的《公共事物的治理之道》，筆者將共同治理格局和精細治理方式下的人口老齡化應對框架，稱為共治老齡化（Cogoverned Ageing or Collective Ageing），即共同治理的老齡化，或集體的老齡化。此框架的核心內容，一方面是全社會各主體比較優勢的發揮，另一方面是主體間的密切高效合作。

政府的比較優勢，是頂層設計和底線保障。為了引導人們在人口老齡化進程中的行為，必須依托法律法規的制定實施與修訂完善。社會保障、養老服務、醫療健康、生態環境等方面的基礎性制度，需要由政府來搭建。產權產業、生育教育、就業創業、社工社區等政策，也離不開政府的謀劃設計。極度貧困的老年人、經濟困難的重度失能老年人，需要由政府兜底保障。

市場主體的比較優勢，是高效配置資源和精準滿足需求。市場能夠在資源配置中起決定性作用，就是因為效率高。除了最基本的公共產品和服務外，與人口老齡化直接相關的大部分產品和服務，還是需要由市場來提供，以降低必要的成本、更好滿足買方的需求。分工理論是經濟學的基石，市場的細分能夠達到常人難以想象的程度，提供十分豐富的、量身定制的產品和服務。市場也提供最主要的創新環境，在供方與需方的持續互動中，孕育出新的產品、新的服務和新的業態。

社會力量的比較優勢，是植根城鄉基層和貼近特定群體。有一些特殊的、小眾的需求，如果由政府來滿足，效率會過低，得不償失；如果由市場來滿足，利潤又過低，無法有效激勵供方。像這樣的領域，政府失靈和市場失靈同時發生，就需要社會組織、社會工作機構、社會志愿者等社會力量來補位。例如，對于“失獨”老人進行心理疏導，既不是政府擅長的又不是市場愿意主動而為的服務，恰恰是非政府、非營利、兼具專業技能和責任感的社會組織具有得天獨厚優勢的領域。

在全社會各主體充分發揮比較優勢的基礎上，進一步形成互補與合力，就有可能探索出人口老齡化治理的最佳實踐。

在持續的人口老齡化進程中，有越來越多的棘手問題，必須通過政企合作、政社合作以及政府內跨部門的合作，才能真正解決。社會保險的改革，需要找到政府、企業、個人之間的利益平衡點，需要政府內部的財政、人社、衛健、醫保等部門的通力協作。為了避免陷入低生育陷阱，防止過快、過度的人口老化，國家已經調整完善了生育政策。但要進一步釋放“全面兩孩”政策的效果，只是放開衛健部門牽頭的生育政策是遠遠不夠的，而是必須建立起完備的家庭發展支持體系，特別是社區養老和托幼服務的支持——既有政府提供的托底性質的服務，也有社會組織提供的公益性質的服務，還有市場主體提供的商業性質的服務。

因此，建議成立全國老年人聯合會，整合國家層面的中國老齡協會、社區層面的城鄉老年協會等，補齊省、市、縣層級的老聯組織。老聯組織不僅是維護老年人合法權益、促進老年人發揮自身能動作用、為老年人提供服務的平臺，同時也是鏈接全社會各主體，研討老齡化相關公共議題，開展涉老領域政企、政社合作的平臺。■