以融合聯動推進揚子江城市群建設中的揚州發展

陸 劍

（江海職業技術學院，江蘇 揚州 225001）

1 揚子江城市群建設的內涵和層次

2016年7月，本著重塑經濟地理新格局的戰略考量，江蘇省提出了“以揚子江城市群為引擎，以沿海經濟帶、江淮生態經濟區、淮海經濟區中心城市為支撐的‘1+3’重點功能區戰略”。

揚子江城市群包含南京、揚州、泰州、南通、鎮江、常州、無錫、蘇州八個地級市，土地面積約5.1 萬km2，常住人口近5 000萬人，GDP占全省78.6%，人均GDP超過2萬美元，接近高收入國家和地區水平，是我國產業體系完整、創新能力強、城鎮分布密集、開放程度高、競爭能力強的重要區域。

2 揚子江城市群融合聯動的主要條件

2.1 國家級發展戰略疊加效應

十三五以來，“一帶一路”、長江經濟帶、長三角城市群，這些國家和區域發展戰略的先后出臺，對于處于沿江兩岸的八市來說，不僅僅是在做一加一等于二的加法計算，更多的是一乘二乘三的疊加效應。

2017年6月的“揚子江城市群工作座談會”上，原江蘇省委書記李強明確指出：“國家戰略規劃中，沿長江區域是“一帶一路”和長江經濟帶的重要開放門戶，多重國家戰略在這個區域疊加。”打造揚子江城市群，是江蘇省通過實施功能區戰略，推進區域協調發展的重要考量，是縮小蘇南蘇中蘇北發展梯度差異，打破這三個板塊因地理分界和行政壁壘等因素造成的發展不平衡的重要手段，體現了江蘇省全省一盤棋的戰略目標。

2.2 多層次都市圈聯動的網絡化區域空間體系

如果說長三角城市群是國家參與國際競爭，建設面向全球的世界級城市群的戰略的體現，揚子江城市群則是脫胎于長三角城市群的次級發展戰略，統籌城市間發展關系，實現區域協同發展具體實施。因此，揚子江城市群的建設不是另起爐灶，而是在長三角城市群建設的戰略指引下，起到更好地對接和支持作用。

受經濟、文化、習俗等歷史條件影響，江蘇省一直存在著寧鎮揚和蘇錫常兩大都市圈，加上地理位置接近的通泰城市帶，構成了揚子江城市群的主體發展框架。近年來，在跨江融合一體化進程中，錫常泰、蘇通經濟圈的概念也常被提及，這也為揚子江城市群協同一體化發展提供了堅實的基礎。在長三角地區已形成了以上海為龍頭的一級城市發展圈，即長三角城市群；在江蘇形成了以南京和蘇州雙核驅動的二級城市發展圈，即揚子江城市群；在江蘇、浙江、安徽形成了諸如寧鎮揚城市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等三級城市發展圈。群內各組成城市，在依托于原有基礎設施和產業特色的基礎上，跨區域聯動融合已成城市間的發展主流。

2.3 沿江八市一體化發展的基礎條件以初步具備

城市群的發展以地域間的既定距離為第一構建要素，這種距離包括物理意義上的遠近空間距離以及心理意義上的語言、風俗等文化距離。揚子江城市群在空間距離上具有較強緊湊性，區域內城鎮密度遠超全國平均，城鎮化水平已達68%，城鎮之間的邊界已較為模糊。此外，在區域內原有的交通基礎設施已較為完備的基礎上，規劃的南北沿江高鐵、36條過江通道、城際輕軌、航空服務網絡、港口群等，已為揚子江城市群的生成提供了基本保障。

從文化距離上來講，雖然沿江八市分屬于金陵、吳、維揚三個文化圈，但一衣帶水、隔江相連的相似的生活方式和風俗習慣，使得區域內的歷史和文化脈絡有著天然的共通。近年來，城市間的文化交流愈發豐富和頻繁，居民間的認同感和包容度逐步提高，通過求學、務工等形成的區域內人口的良性流動，也為心理距離的縮減創造了良好的基礎。

3 揚子江城市群中揚州的發展瓶頸

3.1 產業結構互補性有待加強

“十九大”以來，揚州市把促進經濟轉型升級，推進產業結構優化作為全市的重點工作，在做大做強基礎產業和特色產業的基礎上，產業發展已從過去造船、石化等傳統產業為龍頭，轉變為汽車、機械、軟件信息服務等基本產業占據主導地位。2018年以來，三次產業結構由上年的5.6：49.4：45.0調整為5.2：48.9：45.9，人均地區生產總值112 559元，增長7.7%。但相比城市群內其他地區，揚州的產業結構和規模特點并不突出，主要表現在揚州的經濟總量在揚子江城市群處于弱勢，產業聚合程度不高，第一二產業中低端業態占比較大，第三產業還是以基礎性服務為主，信息服務、文創服務等現代服務業總體競爭力不夠強，與周邊城市的互補性不夠。

3.2 中心城市輻射能力不強

在揚子江城市群八市中，揚州一直存在著中心城市規模較小、人口較少等問題。雖然在2011年底，江都正式撤市設區，但與主城區的融入速度還比較緩慢。在長三角地區，上海是最大的輻射源和 “增長極”，對揚州處于二級輻射范圍。在揚子江城市群之中，南京對揚州大市的輻射作用也極為明顯；加上蘇錫常等城市對揚州也存在較強的輻射效應。揚州地處上海、南京、蘇錫常這些輻射源的交匯地帶，從內部來說，造成了揚州城區的城市吸引力不強、人口流動率不高、難以留住人才等問題；外部來說，蘇南地區和上海比較明顯的“虹吸效應”，產業、資本、人才外流現象較為突出，使揚州難以實現真正的區域聯動和跨江融合。

3.3 城市群合作機制不夠明晰

在我國的現行經濟政治體系下，城市間的競爭大于合作，經濟發展水平競爭的本質在很大程度上還是為了政治服務。就揚子江城市群內部來說，普遍存在產業結構雷同，重復性投資等一系列問題。例如：在揚州的支柱和重點發展產業集群中，產值過千億元的行業有三個，分別為電氣機械制造業、化工制造業和汽車制造業，三個行業合計完成產值3 842.4億元，對全市產值增長的貢獻率為41.9%，拉動全市產值增幅5.7個百分點。但橫向對比來看，這三個產業也是揚子江城市群中多個城市的主導產業，產業規模和發展方向更多地受到各地行政指令影響，跨區域間的競爭大于合作，產業鏈難以實現細化和分工，產能過剩問題突出。又比如，各市都把沿江大開發當作政府工作的一個組要部分，但在開發過程中出現了過度開發、無序開發、重復開發等一系列實際問題，造成資源的嚴重浪費，導致經濟發展和生態保護的問題日益突出，跨地區協調性發展還缺乏全局的統籌。

3.4 立體化交通網絡不夠完善

雖然揚州緊靠長江和運河兩條黃金水道，但受地處長江以北、沿江地質條件不佳、運河運力不足等天然因素影響，揚州并未能在鐵路和水運方面融入國家運輸干線，被邊緣化的隱憂一直難以解決，與蘇南地區的跨江融合也難以真正實現。

4 揚子江城市群中揚州優化聯動發展路徑

4.1 加大產業結構轉型升級力度

在調整產業布局，推進與蘇南的跨江聯動和蘇中的沿江聯合基礎上，充分利用高郵、寶應乃至于蘇北、皖北腹地資源，推行揚州市主導支柱產業的高端化、創新化和特色化。同時，揚州也需要引入和承接一批具有戰略發展前景的新興項目，通過本地轉化，升級現有產業結構，形成在長三角范圍內具有揚州特色、具備持久競爭力的新興產業集群，從而推動城市經濟增量健康有序提升。

4.2 加快中心城市建設步伐

城市的競爭力主要來源于城市功能、區域輻射能力、聚集吸納效應等方面。加強揚州城市競爭力，在加速中心城區建設的同時，需要加快主城區與下轄縣市區城鄉融合發展。在中心城市建設中，要提升的不僅是基礎設施和城市環境等硬實力，還要以超前的思維規劃揚州城市功能區。在提升城市軟實力方面，需要打好“歷史名城”“宜居城市”“文明城市”這幾張牌，塑造揚州城市品牌，彰顯揚州文化特色，吸引更多的人才和資源在揚州集中，以增強揚州的輻射聚集能力。

4.3 積極推進跨江聯動發展

實現揚州在揚子江城市群的全面融合聯動發展是一個長期的主題。當前來說，第一步的工作應該是在寧鎮揚都市圈范圍內實現整體對接。具體來說，南京作為華東地區唯一特大城市，在產業、科教、資源、政策等方面優勢明顯，但受限于城市面積和人口數量劣勢，在省內一直未能體現省會城市的核心價值，寧鎮揚一體化，就是揚州和鎮江對南京在城市發展上的戰略支援。當寧鎮揚同城化發展到較高水平時，揚州與蘇南地區的跨江融合、與蘇中地區的沿江聯動也就水到渠成，進而在長三角城市一體化進程中，也能找到自身特有的定位。

4.4 強化立體化交通網絡構建

揚州的“交通十三五規劃”提出：揚州交通要全面實現快速鐵路、高速公路、干線航道三種主流交通方式國家主干線在揚州的十字交會；基本構建區域、城鄉、運輸方式一體化的運輸格局。對外交通實現“民航港口通聯全世界，高鐵通達全中國，長三角客運通勤化”；對內交通實現“1小時市域快速交通圈，1小時城市公交到達”。高速鐵路縣（市、區）全覆蓋，高速公路鄉鎮覆蓋率85%以上的建設目標。

對揚州來說，立體化交通網絡的構建，就是讓揚州不再游離于國家交通干線網絡之外，而是要以積極的態度主動參與進揚子江城市群的大交通網絡。對于已經在建的連淮揚鎮高鐵、寧啟鐵路復線、揚泰機場二期擴容以及市內路網快速化改造等工程，要亮出城市底氣、補全短板、提升質量；對正處于規劃建設階段的北沿江高鐵、寧揚城際鐵路、揚馬城際鐵路、城市地鐵（輕軌）、潤揚第二過江通道等項目，更需要以高起點的設計規劃和主動出擊的態度，力爭項目盡快上馬。

在發展多式聯運層面，揚州需要會同城市群其他七市，加大對長江沿線和廣大腹地的整合，積極探索“江海聯運”“水鐵聯運”“空鐵聯運”等多種運輸方式協同，力爭把揚州打造成長三角北翼的重要交通運輸與物流中轉樞紐。