新時代加強選人用人監督問責問題研究

房 建

（中共宿州市委黨校 黨建教研室，安徽 宿州 234000）

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我們黨一定要有新氣象新作為。”要“堅持正確選人用人導向，匡正選人用人風氣?！保?］選人用人是全面從嚴治黨的重要內容，要“加強選人用人監督問責，對用人失察失誤的嚴肅追究責任?！保?］以監督問責傳導責任壓力、保證選人用人正確導向、匡正選人用人清朗風氣。課題組通過問題導向、問卷調查和專題座談，探究新時代選人用人監督問責方面存在的突出問題，剖析問題根源，提出新時代加強選人用人監督問責制度建設的建議。

一、選人用人監督問責存在的突出問題

課題組通過對中共安徽省委黨校（安徽行政學院）相關專題班的廳級、處級及以下干部學員進行問卷調查319份，其中回收有效問卷287份。問卷調查數據顯示，21.25%、51.92%的調查對象對當前選人用人監督問責工作的總體評價為“滿意”“基本滿意”。應當看到，12.2%的調查對象“不滿意”、14.63%的調查對象“不了解”。從選人用人監督問責視域觀察分析，55.05%、45.3%、43.9%和38.33%的調查對象認同的監督問責問題是：主體虛化缺位，對象掩飾逃避，情形模糊隱秘，處理高舉輕放等。

（一）選人用人監督問責的主體虛化缺位

1.責任擔當虛化。“只想栽花不愿剪刺”的錯誤思想認識，形成行動上的矮子，“口號”上的巨人，問責喊得兇、落得輕。臺上義正詞嚴“嚴查嚴辦”，臺下放任自流“無人問責”，致使監督問責空轉虛化、責任擔當形式化。69.34%的調查對象認為，“對用人失察失誤的干部批評教育的多，組織處理、紀律處分的少。”

2.監督問責弱化。監督問責靶向不明、發力不準、震懾不足，抓不住重點監督問責對象。對選用決策與監督環節問責的少，大多對執行環節問責的多，更多是把處理“帶病在崗與提拔的干部”當成問責。出于對問責的牽連責任顧慮及影響政治生涯的擔憂，極力回避遮掩隱瞞，形成捂蓋子“馬桶”效應，不作為、慢作為和假作為，甚至用領導權威壓制組織部門、紀檢機關不得啟動問責?！吧贁档貐^單位的選人用人監督問責問題，有選擇的報或瞞而不報”。44.25%的調查對象認為，“執行監督問責制度不力?！?8.57%的調查對象認為，“問責常常是在上級黨委施壓或新聞媒體曝光后才被動進行。”

3.監督問責淡化。監督問責上熱下冷，層層遞減，責任模糊、力量分散、問出多門、執行松軟及扯不清的關聯關系，不愿、不想監督問責。57.49%的調查對象認為，“監督問責力量淡化弱位?！秉h委弱位，監督問責一把手管用的辦法不多。23.34%的調查對象認為，“黨委部署的多、監督問責的少?！奔o檢缺位，民不告官不理，坐等舉報。22.3%的調查對象認為，“沒有主動出擊查找問題?！苯M織空位，組織擔任干部選用主客體的雙重角色。39.02%的調查對象認為，“監督問責是部內循環的自我監督、自我問責，自己的刀削不了自己的把?！?/p>

（二）選人用人監督問責的對象掩飾逃避

1.監督問責對象的認識有誤。接受上級調查問詢時，錯誤把上級組織的監督問責視為搞“株連”，把平級組織對問題的反映當找茬；錯誤認為“誰能保證看干部絕不走眼？難道看不出問題就得被問責？”缺乏權責對等的責任意識，對薦人察人選人用人等的失察失誤，不認真檢討、查找原因，反而極力狡辯不認錯，竭力撇清責任。

2.監督問責對象的掩飾逃避。少數主要領導在上會前事先同各常委通氣、定調子，確保自己心目中的人選勝出。明里走程序，暗里搞內定，“暗示”“授意”或者“定調畫線”，“組織意圖”提名推薦、帶帽考察，并以民主集中制討論決定，選用流程看似規范，實質可能存有黑幕。一旦所提拔干部被查出問題，往往班子集體擔責，問責的板子極少打到個人身上。

3.少數一把手“粉飾”迷惑眾人。33.67%的調查對象認為，“一把手選用干部權力運作空間大”，常常會比照既定的目標人選量身定做一套選拔程序，設定選用條件，劃定范圍，以合法合規操作“蘿卜選用”，幫人升官。程序制度不僅形同虛設，反而成為“合法化”的遮羞布。［3］

（三）選人用人監督問責的情形模糊隱秘

1.監督問責情形模糊，認定難。68.64%的調查對象認為，“領導不力、把關不嚴、考察不準、核查不認真的失職及故意隱瞞、執意提拔等，其責任很難精準認定。”選用前未發現，任職一段時間后被查處。對考察環節了解不深入而導致的問題，54.01%的調查對象認為，“要對當時的考察組人員問責”；62.37%的調查對象認為，“更要對疏于管理監督的主管領導問責”；對擬任干部是“兩面人”，處于“潛伏期”，以后才暴露的問題，56.1%的調查對象認為，“該發現未發現、該核查未查核的要問責”；65.85%的調查對象認為，“對當初力薦的領導要問責”。

2.監督問責情形隱秘，取證難。談話推薦環節取證難：向組織部部務會匯報、提交黨委討論和歸檔的并非考察座談的原始記錄，而是經過修飾且按照一定模式寫出的考察材料，認定責任缺乏有力證據?？疾飙h節取證難：考察手段有限，短時間難對擬任干部全面了解，做出符合實際的評價和判斷；被考察單位出于輸送干部目的，以會議或口頭來讓參評者多說考察對象的優點、不說或少說缺點；被考察人為了升遷，會事前拉關系“拜碼頭”，搞徇私舞弊。組織上報的考察報告一旦失實，板子打在考察組身上有失公正。常委會票決環節取證難：集體決策、無記名投票，少數服從多數確定提拔對象，個人所起到的作用比較隱蔽，“班長”和班子成員的責任難以認定；監督問責部門對選用問題的查處，通過談話、查閱資料等手段獲取證據，準確性不夠，56.45%的調查對象認為，“責任界定的方法還不規范。”49.82%的調查對象認為，“問責處理的依據還不清晰。”

（四）選人用人監督問責的處理高舉輕放

1.人情關系阻礙處理。同部門上下級間，實施監督問責時，考慮熟人情節，高壓線除去高壓電，硬杠杠變成軟處理。在人脈關系的說情下，也為降低負面輿論，僅糾正事件本身，常以批評教育代替組織處理、紀律處分；問小不問大，問下不問上，問軟不問硬，問疏不問親。49.83%的調查對象認為，“監督問責受到講人情、做工作因素的影響，處理大打折扣?！?/p>

2.主要領導意見把控處理。選人用人的責任追查可能涉及內核內容的曝光，強調問責會失去信任及負面影響，不愿啟動也不想動真碰硬。既怕牽連責任的主因，也可能有小尾巴被監督問責對象抓住的次因，更擔心“拔蘿卜帶出的危險”，為撇清責任及避免被咬，對監督問責工作不重視，也不支持。監督問責部門的少數干部唯上是從，只要上面領導沒指示，就壓案不查或象征性地處理。55.05%的調查對象認為，“少數地區單位出現選人用人違規違紀的典型案件，薦人察人選人用人受到問責的還較少?！?/p>

3.對干群監督問責的裹挾。民主推薦人選，僅知“過程”不知“結果”，畫勾畫圈之后就收走，不現場唱票、不公示結果，留下“按需取舍”的空間；監督重官方輕民意，考察提拔一位市廳級干部，參加測評與談話的對象僅限于本級班子成員及縣級班子的主要領導，關起門來搞考察，把普通干群拒之門外，剝奪了他們的監督評判權，考察很難聽到接地氣的話。干群對選人用人監督問責的積極性有所降低，56.16%的調查對象認為，“干部選用監督問責是組織紀檢的事，與己無關”。

二、選人用人監督問責存在問題的原因剖析

（一）黨委把關權過于虛置，監督問責制度在空掛

1.監督問責制度虛弱。少數黨委的領導核心作用弱化。［5］選人用人監督問責制度虛置，使得制度的執行落空，沒能發揮出震懾威力，成為紙老虎、稻草人。［6］選用人仍看閱歷年齡、論資排輩、平衡照顧，任人唯親、站隊劃線、圈內圈外等。

2.選拔監管制度虛轉。少數黨委重選用不重監管，任命干部當仁不讓，日常監管放任自流，致使醞釀推薦的干部經不住考察、公示等。對上級黨委任命的層級高的干部監管不力或根本不監管。放棄抓早抓小，出了大事，撂挑子給紀委，監督問責“口號喊在黨委，工作放在紀委”。

3.選拔責任虛化。少數黨委“只掛帥不出征”，對一些干部身上病癥，群眾不斷反映，護短遷就開脫的有之，“帶病”在崗提拔的有之；執行民主集中制搞變通、做選擇和走形式，研究干部不上會或上會人數不過半、會議沒記錄或事后再補記錄等闖紅燈違規時有發生，使得黨委集體領導把關無力。

4.干部選拔的組織制度虛置。黨章規定，黨內干部選用權力配置流程“全委會——常委會——書記辦公會——書記”。但是，干部選用權力運行往往變成“書記——書記辦公會——常委會——全委會”，從而使選人用人黨委領導把關權能虛置，權能被黨委一把手掌控。43.55%的調查對象認為，“一把手用人權名義上不分管，實際上不放手的隱形控權問題依然嚴重。”

（二）決策決定權過于集中，監督問責程序在空轉

1.決策決定權被操控。少數一把手牢牢掌控選用人決策決定權。憑個人好惡、利益需求等來選用人，對“自己人”設計路線、栽培使用?！罢f一不二”的個人權威凌駕于組織之上，是壟斷選用人決定、執行和監督的“一霸手”。掌控選人用人的制度程序設計，有決定權；握有打開制度程序籠子的“鑰匙”，有執行權；對監督問責可以變通執行，有問責權。［7］

2.監督問責落實難。少數一把手在選用人時膽子非常大，將選人用人程序倒置空轉，玩弄于股掌。源于監督有效性不高，監督有效性排序為44.95%、44.25%、33.1%和23.34%的調查對象認為，紀檢機關監督＞干群民主監督＞組織部門監督＞班子成員相互監督。調查問卷“您對一把手在選人用人方面存在的問題持何種態度”，33.85%的黨委成員選擇“含蓄地提提”。多數黨委成員對一把手選用人問題不敢直面提，怕被邊緣化或受打擊報復。干部選用考察、討論、決定等監督程序，看似關卡重重，實質可能在空轉。

3.監督問責乏力。42.16%的調查對象認為，“對決策決定權監督責任的模糊及缺失硬約束”，即沒形成有效的監督制約，反之，導致對一把手的人身依附，使“落實領導意見”貫穿干部選用全程。從面上看，選用干部監督程序一步不少，實際操作是“讓程序規則服從領導心中的人選必須勝出”。51.91%的調查對象認為，“監督一把手有效管用的制度不多，一把手成了脫離監督甚至監督不了的‘特殊人’?！?/p>

（三）考察過于寬松軟，監督問責機制掛空擋

1.監督問責的要求不嚴。干部選用的考察是組織部門的主要工作，面對數量龐大的干部隊伍，管理監督力量有限、手段不足，放松對干部的嚴格考察。57.49%的調查對象認為，“組織管理監督力量較薄弱?！苯M織部門肩負著既選用又監督的雙重權能，極不情愿拿自身“開刀”、揭自己的“蓋子”。即使迫于上面與輿論壓力“轟油門”問責，下級也會用“掛空擋”方式走過場。40.77%的調查對象認為，“選人用人責任追究制度的追責掛‘空擋’多年，都是極大的教訓?！?/p>

2.監督問責的力度不夠。在對選用干部的上級、同級尤其對上級一把手，組織監督問責的手段較軟，一般是談話誡勉、批評教育等。38.68%的調查對象認為，“組織部內監督機構設置和人員配備上還存在著權責不清”；22.65%的調查對象認為，“組織部門領導不重視監督問責工作”等。

3.考察權運行機制不透明，權力責任細化不足。大批臨時抽來人員組成的考察組，可能將黨性不純、律己不嚴、作風不實等問題帶進考察中。極少數人員將考察權做人情、搞關系、勾兌跑風漏氣等。40.01%的調查對象認為，“考察組人員組織紀律素養參差不齊?！苯陙肀┞冻鼋M織考察走過場，干部“帶病提拔”屢屢發生，說明考察責任機制不健全，倒查追責制度執行不力。

（四）監察督查過于疲軟，監督問責力量在空耗

從制度設計看，選人用人監察督查權是全方位立體式，看似嚴密的監督體系對選人用人監督呈現碎片化。43.55%的調查對象認為，“監督力量分散在紀檢監察、組織和檢察等機關，看似都有監督責任，但實質誰都不負責任的九龍治水格局”；39.37%的調查對象認為，“監督權的分散容易使監督問責的效力遞減?！?/p>

1.上級監察督查權的有限性。呈現為空間上難以全覆蓋，時間上缺乏持續性。監察督查大多是年度考核及年底抽查，專項巡視巡察帶有臨時性、突擊性特點，短時間很難全面發現問題，更多的是事后處理?！把惨晛聿榫投哙拢惨暯Y束就嘚瑟”是對有限性的形象描述。

2.同級監察督查權的無效性。班子成員擁有“一崗雙責”的監察督查權，離一把手最近，按理說最易發現一把手選人用人腐敗跡象，其中最有權監督的要數紀檢書記（紀檢組長）。由于紀檢監察督查權受控黨委一把手，監督問責選用人權往往是“蜻蜓點水”。“這些年查處的一把手腐敗問題，很少有同級紀委主動報告的?！保?］班子成員缺乏對等權力與一把手抗衡，制度上缺少硬性要求，監督底氣不硬。

3.下級監察督查權的無力性?！斑x人用人腐敗案件的信息,來源于群眾舉報的較少,暴露的主要原因是交易者之間的利益沖突而引發?！保?］67.94%的調查對象認為，“信息公開不夠，不知情，無法實施有效監督問責?！逼胀ǜ扇涸诟刹窟x用上監督權的無力性，助長了一把手選用人的濫權行為。47.39%的調查對象認為，“監督機制不完善、問責體系不健全”，監督問責效力不高，給選用人的腐敗提供機會。

三、新時代加強選人用人監督問責制度建設的重點

選人用人監督問責，監督是問責的前提，問責是監督的延伸，但問責最為關鍵。在黨的十八屆六中全會上，習近平總書記指出：“強化監督問責，對責任落實不力的堅決追究責任。”［10］在中紀委十九屆二次全會上，習近平總書記再次強調：“堅持行使權力和擔當責任相統一。緊緊咬住‘責任’二字，抓住‘問責’這個要害?！保?1］構建選人用人“有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必問責”的監督問責制度。［12］

（一）確立監督問責主體，建立黨委領導把關的監督問責制度

1.構建選人用人監督問責的制度體系。一是落實黨委選人用人監督問責的主體責任，強化黨委選人用人領導把關的責任擔當。二是落實選人用人監督問責權力的責任配置，強化權責對等的責任擔當。

2.落實好《干部任用條例》。一是重點把好研判動議、民主推薦、考察、討論決定等環節的程序責任關；二是堅持監督關口前移，把好凡動必議、凡動必查、凡動必核、凡動必聽的責任關。［13］

3.嚴格執行《黨委討論決定干部任免事項守則》。一是把好日常監督、流程監督、常態監督關，強化立體化監督問責。二是抓好專項監督、集中監督、巡視巡察監督，強化規范化監督問責。建議全委會民主評測黨委新提拔干部“回頭看”制度，倒逼“主體責任”落地生根。

（二）抓住監督問責對象，完善對關鍵少數的監督問責

1.健全選人用人監督問責的責任體系。一是緊盯責任人，明確選人用人監督問責對象。二是建立干部選用監督問責責任機制。第一責任人以身作則，班子成員認真履行“一崗雙責”，紀委書記做到敢監督、能監督、會監督、執好紀、問好責。

2.健全對一把手選人用人的監督問責制度。一是建立權力與責任對等、權力行使與監督問責并行的選人用人權力運行約束機制。上級黨組織定期聽取下級班子成員對一把手選人用人的評價。二是建立定期督查、專項檢查和巡視巡察，監督一把手選人用人；建立違規插手干預選用記錄上報制度。三是建立對一把手監督問責啟動機制。上級組織或上級黨委決定啟動問責程序。為了杜絕一把手用人暗箱操作、幕后操縱和控制干部選任過程和結果，建立集體責任問責一把手制度；實施“一票否決”引咎辭職制，“官帽”與選人用人責任掛鉤。

3.建立對關鍵人提名權的監督問責制度。一是建立“首提問責制”。提名權擴大到全部黨委常委，個人署名推薦提名責任制，醞釀動議提名環節的紀實制。二是“等額提名”改為“差額提名”制。三是建立黨委討論決定選用干部實名票決制。

（三）明晰監督問責內容，建立“兩個責任”清單

1.建立選人用人的正面清單。一是建立黨委主體責任的正面清單。列出黨委一把手第一責任正面清單及履責報告制。二是建立紀委監督責任的正面清單。列出紀委一把手監督責任正面清單及履責報告制。

2.建立選人用人的負面清單。一是建立黨委主體責任的負面清單。二是建立紀委監督責任負面清單。建議把檢查“兩個責任”落實情況作為監督問責的重點，實現責任清單化、監督問責常態化。

3.建立“兩個責任”清單公開及履責監督問責制度。一是建立“兩個責任”正負清單公開制度。二是建立對“兩個責任”執行情況的檢查考核制度。三是建立“兩個責任”履責盡責的責任體系。

（四）嚴格監督問責措施，規范實施細則

1.規范監督問責程序。一是建立事前報告、事中紀實、事后評估、離任檢查的全程監督問責程序。提高選用人工作公開性和透明度。二是建立選人用人工作實錄建檔制度。三是建立線索移交、督查聯動、問責溝通等聯動機制。

2.完善監督問責方法。一是健全選人用人責任考評機制。建立“帶病提拔率”和“違規用人率”為內容的責任考評指標。二是健全選人用人責任倒查問責機制。對領導不力、把關不嚴、考察不準、核查不認真者，一查到底、問責到人。三是健全選人用人舉報、舉報調查和舉報查核機制。完善檢查機制、重大用人報告及聯席會議制度及審計制度，拓寬監督問責的渠道。

3.嚴格監督問責處理。一是建立選人用人失察失誤懲戒機制，實踐好問責“四種形態”。二是完善制度相互銜接、配套機制。三是建立監督問責敢較真、勇碰硬的激勵機制，化解不愿監督、不敢問責和慵懶散難題。

（五）強化監督問責保障，建立倒查追責機制

1.強化紀委監督問責職能。一是健全“一案雙查”監督問責制度，及時啟動《監督問責建議書》。二要健全“一案兩報告”監督問責制度。三要建立執紀監督問責過錯責任追究制。追究執法執紀機關及主要領導的責任。

2.強化監督檢查倒查問責。一要建立隨機調研督查與專項督查、集中檢查與日常檢查、全面自查與重點抽查相結合的制度，實現責任落實、動態監控、制度執行、風險預警和檢查考評的有機統一。二要建立問責情況立項督查檢查制度。堅持上一級負責原則，對查核結果抽查復核和分析研判。三要建立責任倒查問責追究制度，壓實上級紀委對下級黨委及組織部門的監督檢查。

3.健全監督問責配套制度。一是建立監督問責“簽字背書”明責制。誰負責調查、核查，誰就應該在調查報告、核查報告上簽名。二是建立監督問責“重復檢查”履責制，對不監管、不問責的實行提級問責、加重處理。三要建立監督問責“上溯跟蹤”追責制。對巡視檢查、日常檢查等結論再全面核查，將責問全、把責追到，掃除“盲區”，敢闖“禁區”，以“拔出蘿卜”帶出“更大的蘿卜”的力度追責。

（六）創新監督問責制度，構建常態化監督問責機制

1.建立選人用人常態化監督問責機制。一是健全選人用人全過程監督問責制度。嚴格執行任前報告、全程紀實、任后評議、離任檢查及“一報告兩評議”“帶病提拔”問題倒查等監督問責制度鏈。［14］二是創建“三查兩述一考”常態化監督問責機制。日常督查、專項抽查、半年巡查、述責述廉和年度考評“三查兩述一考”督責方法。三是建立跟蹤分析研判機制、異常行為適時矯正機制、財產申報及公開機制，提高監督問責的實效性和針對性。

2.健全選人用人規范化監督問責機制。一是建立問題線索排查處置機制。二是完善選人用人監督問責流程，形成清晰無縫的責任鏈，確保監督問責的精準性和科學性。

3.健全選人用人科學化監督問責機制。一是健全黨委間的黨內合力監督問責機制。從巡視、信訪、責任制考核和突發事件中挖掘選用人問題線索，跟蹤監督、扎口管理。二是健全媒體、群眾等合力監督問責機制。構筑舉報受理、立項調查、督查督辦和結果反饋機制，彰顯監督問責的民主性和長效性。