農業現代化視角下鄉鎮政府職能的強化

段鵬飛

（中共韶關市委黨校 科研辦，廣東 韶關 512026）

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，產業興旺是實施鄉村振興戰略的重點，農業現代化則是產業興旺的基礎。習近平同志強調，沒有農業現代化，沒有農村繁榮富強，沒有農民安居樂業，國家現代化是不完整、不全面、不牢固的。“三農”問題懸而未決，踏足田間地野，目睹農民的艱辛勞作和沉重苦澀，沉重感知農業現代化的推進是困難重重。黨的十九大之前，談到農業現代化，社會各界往往更多關注農業新型經營主體。數量眾多、小規模經營的農民，在農業生產中的角色和他們在農業現代化進程中被社會寄予的期望幾乎沒有交集，他們甚至被稱為是現代化的旁觀者［1］，農民依然年復一年的艱苦勞作。黨的十九大明確提出“實現小農戶與現代農業發展有機銜接”。據農業部統計，到2016年底，我國有近2.6億農戶的經營規模在50畝以下，戶均耕地面積僅有5畝左右。相當長的時期內，小農戶仍會占大多數，仍將是我國推進農業現代化的基本單位。然而，農民作為與傳統社會聯系最為緊密的群體，主體認知的延續和自身素質的限制，使他們在農業現代化進程中迷茫困頓。［2］他們比任何人都希望加速傳統農業向現代農業的轉變。

一、農村推進農業現代化的現實境況

（一）農民的無力無助

1.農民老齡化現象嚴重。未來誰來種地，早已成為社會各界熱議的話題，年輕人外出打工，老年人在家種地，成為中國農村普遍的分工模式，“老人農業”也引發更多學者的關注。郭曉鳴等通過對四川省三個縣501個農戶的問卷調查，發現四川省從事農業生產的勞動力平均年齡為54.2歲。［3］余艷鋒通過對江西省20個縣（市）的農村老齡化現象進行調查，發現江西農村勞動力平均年齡達到52.6歲。［4］離開農村成為絕大多數農民的共識，“妻離子散”是農村生活的常態，留守農村并不意味著對農村抱有希望，更多是無奈的選擇。如果說多年前中國農村不乏舒爾茨和波普金所說的“小農”，農民精耕細作，那么隨著時間推移，農民或外出打工，或由于常年耕作疾病纏身，真正從事務農的農民素質長期得不到改善，而且往往年老力衰，［5］對農事疏于管理，耕地拋荒現象不同程度地存在，傳統農業在延續中走向倒退。［6］

2.務農的農民不是職業農民。農民種地不是為了利潤最大化，已近花甲之年的農民種地，隨處可見。由于農村社會保障體系不健全，大多數老年農民很難安享晚年，他們從事農業生產，目的是為了維持家庭的基本開支。與發達國家農民老齡化不同的是，我國的老年農民是不完全的市場主體。農業現代化要求農民自身的價值觀念和行為模式緊隨時代，然而，農民長期受縛于相對靜態的農村，被隔離在快速發展的城市文明之外，農民的現代意識受到了禁錮，農民的主體意識還遠未激發出來。

3.農民對前景迷茫。老年農民長期生活在農村，見證了農村變遷。雖然鄉村振興戰略的實施，極大地改變了農民群體的悲觀心理，改變了他們對農村的前景的預期，然而，在結合實際探索振興本地鄉村的時候，農民往往迷茫，找不到適合本地農業發展的道路，更多地寄希望于外力。農業現代化的基礎性條件是在家庭承包經營制度下的2億多小農戶。［7］普通農戶盡管只是作為農業現代化的參與者，甚至只是農業發展的參與者，但是，在相當長的一段時間內，我國的農業經營主體仍會以小規模經營的兼業農戶為主，這就決定了正視普通農戶在農業現代化中的歷史性作用極具現實意義。

（二）農村經濟組織的缺位

1.合作社發展成效不理想。農民專業合作社是推進農業現代化的中堅力量，各地也把大力發展農民專業合作社作為推進農業現代化的重要抓手。從實踐看，農民專業合作社的發展并不理想。第一，農民對合作社認可度不高。農業現代化要求農戶不再是孤立的個體,而是通過參加各類產業組織融入整個農業經營系統。盡管農業產業化組織不斷發展，然而被社會寄予厚望的農民專業合作社，在農村還未能扮演社會各界期望的角色。作為合作社微觀主體的廣大農民，不少農民對合作社的反應是茫然和漠然。第二，合作社運行效果欠佳。雖然合作社的數量在逐年增加，然而，相當數量的合作社沒有展開任何形式的合作，運營的合作社中很多遠未規范。［8］從農村發展的實際看，大多數農村經濟的現狀并沒有給合作社的發展做好先天的準備，簡單的平面墾殖是農業生產的真實形態。各地農民專業合作社的快速發展，更多的體現了對政策的回應，存在盲目跟進、攀比發展的現象。

2.合作社發展無法對農民老齡化做出積極回應。農民老齡化嚴重地降低了農業勞動實際投入量，導致農業產業結構出現倒退，阻礙了農業技術的擴散。合作社作為農民自己的組織，卻無法有效地緩解農民老齡化對農業生產和農民生活的影響。

第一，合作社分布不均衡，農戶覆蓋率不高。在“三農”問題表現最顯著的偏遠農村，農民老齡化最為明顯，也最需要改變農業生產的組織形式，然而，偏遠農村更傾向于靜態發展，農民的合作意識、大眾合作精神有待提升，很多農村至今沒有一家農民專業合作社。

第二，老齡農民被合作社邊緣化。由于農民專業合作社的建立和運行對農民的素質和適應能力有一定要求，老齡農民在體力和智力的雙重劣勢下，很難被專業合作社接受。另一方面，農民專業合作社的發展尚處于初級階段，帶動能力有限，通過“小農戶，大產業”的發展機制，致使老齡農民融入農業現代化的美好設想，在實踐中顯得被動和不可控。

（三）鄉村共同體的衰落

1.農民失去了鄉村共同體的護佑。農業現代化的實現必將是一個長期的過程，也是農村各要素逐步適應調整的過程。農村在逐步推進農業現代化進程中要求有相應的治理組織，對農村不斷的變化做出反應，能有效地代表普通農民在農業現代化歷史進程中最真實的訴求。然而，農村經濟的衰敗，嚴重削弱了傳統農村文化的基礎，被視為現代化主要內容的工業化、城鎮化在快速推進的同時，傳統村落組織在中國的廣袤土地頹勢漸顯，走向衰落和解組，村落共同體也喪失了原有的社會再生產和自我調節能力。農民已經發生了嚴重分化，作為不完全的市場經濟主體，大部分農民缺乏應付現代社會的資源，在經濟社會發展的宏大背景下貌似有諸多選擇，而實際生產中卻變得茫然，以致無從選擇，陷入了更大的不確定性當中。

2.農村干部權力異化。大量高素質人才流向城市，很少有城市的人才來農村，農村缺乏高素質人才的引導。隨著國家農業政策的不斷改進，尤其是致力于推進農業現代化進程政策的不斷出臺，農村干部被寄望發揮越來越重要的作用，諸如培育農業新型主體、促進土地合理流轉、提高農民的科技文化素質。然而，在現行的行政層級體制下，農村普遍出現干部權力的異化，村干部偏離農村發展的實際需要，未能履行其應有職責。由于自利性，村干部利用手中權力侵犯村民利益的事件屢有發生。部分村民對村民自治運行的評價不高，并對農村干部的作為表示不滿。［9］

二、農業現代化背景下鄉鎮政府面臨的問題

城鄉二元經濟結構的慣性使“三農”問題長期難以解決，鄉鎮政府在國家政權體系中居基礎地位，直接面對7億農民，這使得鄉鎮政府成為國家在鄉村社會的直接代表，鄉鎮政府在農業現代化中的作為，也成為農民感知和判斷國家對“三農”問題政策風向的依據。鄉鎮政府處在解決“三農”問題和推進農業現代化的最前沿，理應最為熟知農民的疾苦和農業現代化推進中的困境。農業稅的取消并沒有加快鄉鎮政府的轉型，后農業稅時代，鄉鎮政府成為縣政府的“執行機構”，鄉鎮政府與普通農民關系較之前反而進一步疏離，懸浮于鄉村社會；職能轉換滯后，農民對鄉鎮政府的信任度偏低。［10］

（一）財政困難，鄉鎮政府有心無力

1.鄉鎮政府負債嚴重，財政基礎薄弱。農村經濟相對落后，稅收總額較小，現行的分稅制，導致鄉鎮財政收入不足。在我國整個財政體系中，鄉鎮財政非常薄弱，負債面廣、債務量大，債務累計時間長，逾期債務多，不良債務占絕對比重。鄉鎮債務影響到基層的正常行政運作和農村經濟可持續發展，造成政府權威的降低。鄉鎮債務的及時化解，關系到政府職能的轉變和“三農”政策的落實。［11］由于鄉鎮財政困難，償債壓力大，政府只能疲于應付，其所承擔的社會基本保障職能和公共職能，因無財力支撐，根本無法實現。

2.鄉鎮政府無力承擔農村公共產品。稅費改革前，大多數鄉鎮已經負債累累；農業稅取消后，鄉鎮財力更是吃緊，但鄉鎮政府的職能并未減少。這種情況之下，鄉鎮政府事權與財權不匹配，加之鄉鎮財政能力薄弱，對上級政府轉移支付更加依賴，嚴重削弱了鄉鎮政府供給公共物品的能力。農業基礎設施是農業現代化建設的先行資本和物質載體，農業基礎設施投資是抵御極端自然災害和提升農業綜合生產能力的重要途徑，尤其是農業大縣和欠發達地區，往往急需改變農業基礎設施，盡管欠發達地區接受了中央財政的相當一部分轉移支付，然而，面對農村龐大的公共物品需求，對農業投入的不足顯得相當尖銳，現階段各地的農業基礎設施建設普遍滯后于現代農業發展的要求。

3.損害了農民對基層政府的信任。我國農村，尤其是欠發達地區公共物品短缺的局面將會長期存在，嚴重影響了農民發展農業的信心，也降低了農民對鄉鎮政府的信任和期望。財政分權體制背景下，刺激了鄉鎮政府的自利性，鄉鎮政府對為農村提供公共服務的職責漸趨淡漠，而將自身的存在與發展作為重要目標，使鄉鎮政府與農民之間的信任危機更加嚴重，加大了鄉鎮政府社會管理和服務的難度，也加大了鄉鎮政府與農民的交易成本。［12］

（二）現行考核方式下作為難

1.鄉鎮政府對農業關注不夠。鄉鎮政府職能受制于上級政府對鄉鎮的政績考核壓力，上級黨委和政府對鄉鎮工作及鄉鎮干部的考核結果，很大程度決定了鄉鎮干部的政治前途,在這樣的制度設計下，鄉鎮政府無條件地執行層層下達的數量化任務，而沒有權力從直接面臨的農村的現實做出決策。即使是在農業大鎮，鄉鎮政府也并不急于也沒法專注于發展農業。以韶關市烏石鎮為例，2017年，全鎮共接收上級OA來文6000多份，再加上各類QQ、微信工作群和手機電話、短信的工作通知，全鎮一年接收上級的工作通知近7000份，一年簽訂的責任書多達20余份，諸如計生、安全生產、信訪維穩、扶貧、森林防火等“一票否決制”和“責任書”，再加上各類飛行檢查、巡察和明察暗訪等，搞得鄉鎮干部叫苦連天，普遍產生抱怨情緒，更無心也無力專注于推進農業現代化。

2.缺少傾聽農民的訴求。為了完成上級下達的各項指標任務，鄉鎮政府勢必調動一切資源，加強對村委會的管制，顯現的功能是執行性的，基于此，鄉鎮政府對村委會不是應然的指導關系，村委會變成鄉鎮政府的派出機關。由于各種原因，農民政治參與意識淡漠，現實政治中農民只是被動接受者，鄉鎮政府在無條件承受上級的“壓力”的同時，缺乏來自廣大農民的壓力。顯而易見，鄉鎮政府對上級負責而很少為農民負責，這使得鄉鎮政府的決策自上而下，沒有回應農民的實際需求和農村的現實狀態。農業現代化要求通過農民自我意愿真實表達來反應農村的訴求，農業現代化的實現過程也必然是鄉鎮政府和農村關系更為融洽、鄉鎮政府更多體現農民意志的過程。［13］

（三）鄉鎮干部難以勝任農業現代化領路人的角色

鄉鎮干部作為農業現代化的領路人，是中國經濟社會發展的階段和現狀賦予的角色，然而，當下鄉鎮干部的實然角色偏離其應然角色。鄉鎮干部隊伍的素質狀況總體是好的，但相對于農村發展形勢，也存在著一些不適應的問題。

1.思想觀念不夠先進。第一，鄉鎮干部在壓力型體制下求生存和發展，他們習慣于完成上級的任務，身在最基層一級政府，雖然也認識到在農業現代化進程中肩負的職責，但在實踐中缺乏推進農業現代化的具體思路。第二，年齡結構不合理，致使整體的鄉鎮干部隊伍在市場經濟下顯得思想保守。以韶關市長來鎮為例，29名公務員，平均年齡44歲；19名事業人員，平均年齡48歲。無論是公務員，還是事業人員，總體上年齡偏大。第三，鄉鎮干部工作任務繁重，脫產學習培訓機會和平臺少，很少有機會到外地學習先進的經驗實現自我提升。

2.工作方法有待改進。相對于城市的快速發展，農村發展普遍緩慢，如何制定符合當地經濟發展的規劃，找尋突破瓶頸的路徑，成為農村急切的期望和對鄉鎮政府的期待。然而，很多鄉鎮干部不善于研究。相當多的鄉鎮干部仍然將農民視為因循守舊、不講效率的“非理性”生產者，甚至許多地方以準行政命令的方式，不切實際地調整農業產業結構，既損害了農民的利益，也減弱了政府的威信，也動搖了后期農業結構調整的群眾基礎，造成的危害遠高于農戶私人決策失誤的后果。

3.專業知識缺乏。農業現代化是一個系統工程，需要許多綜合型人才，知曉法律、市場經濟、農村實用技術等，具備處理和駕馭農村復雜矛盾的能力，而且要在示范帶動、農業產業開發中創造性地解決實際問題，現實是鄉鎮干部中綜合管理型干部居多，專業力量薄弱，農民對技術和信息等有很高需求，鄉鎮干部很難提供這方面的服務。

三、農業現代化進程中強化鄉鎮政府職能的策略

直面改變農村和推動農業發展的難題，任何企業和個人都感覺力量過于淡薄，相比之下，鄉鎮政府仍然是最具權威的力量，也是在既定現狀下有能力改變農村的重要力量，而能否得到廣大農民的價值認同，則是鄉鎮政府在農業現代化進程中發揮作用的關鍵。

（一）建立事權與財權相匹配的鄉鎮財政體制

1.明確界定鄉鎮的事權。現階段鄉鎮政府沿用了傳統鄉政府的職能，然而，面對農業現代化、新農村建設出現的問題，鄉鎮政府無所適從。在推進農業現代化過程中，鄉鎮政府職能轉變顯得更為緊迫，更具針對性。鄉鎮政府應然角色是以廣大農民的需求為導向，凸顯鄉鎮政府的根本職能：提供公共服務和公共產品。“三農”問題的解決和農業現代化的實現，要在基于以法律形式規定鄉鎮政府事權的基礎上，在鄉鎮政府的公共行為實現規范化和常態化的過程中逐步推進的。

2.鄉鎮的財權與事權要匹配。服務型鄉鎮政府要求鄉鎮政府提高公共服務能力，有能力為廣大農民服務。面對農村公共產品的供給存在嚴重不足，如果在公共產品的投入上沒有一個合理可持續的系統支撐，將嚴重影響農業現代化的進度和農業的可持續發展。平衡鄉鎮政府的財權和事權，首先要明確各級政府供給農村公共產品的事權。在農村公共產品的供給中應由其他政府層級承擔的事權要適當上移。依據鄉鎮政府正常行使其職能的財力需要，賦予其必要的財權。

3.要完善財政轉移支付制度。增加鄉鎮的財力主要有兩種途徑：通過自身發展經濟和來自上級政府。以農業為主的鄉鎮，多數陷入“惡性累積因果循環”，在此背景下，增加上級政府轉移支付，也就成為解決鄉鎮財政困難的主要方式。

（二） 改革考核機制

1.轉變考核評估的價值取向。在考核的價值取向上，既要體現上級政府對鄉鎮政府的約束，也要體現農民對鄉鎮政府的約束。鄉鎮政府職能的提升和農業現代化的落實，同時指向了現行鄉鎮政府的考核機制，考核機制的正確價值導向會保證在推進農業現代化進程中鄉鎮政府服務動力機制的構建，改變鄉鎮政府在對上負責和對治下農民負責中選擇的偏離。對鄉鎮干部的考核，要考慮到農業發展的特點和農村的實情，讓鄉鎮干部回歸服務鄉民的應然角色，能夠引導鄉鎮干部以極大熱情和務實的精神致力于農業的發展和農村的改變，增強農業持續發展的能力和長期發展的潛力。

農民是鄉鎮政府的服務對象，增加農民的話語權，有助于形成農民和政府之間理想的關系，然而，農民對政府有天然畏懼感，不敢充分表達真實想法，嚴重影響了鄉鎮政府對農民普遍想法的把握，也影響鄉鎮政府對涉農決策的科學性。農民常年在田地耕作，具有豐富的“俗民智慧”，尤其在提供公共服務過程中，要引導農民積極參與和表達訴求，以有效避免出現華而不實和虛假繁榮的現象，提高農村公共服務供給的針對性和資金的利用效率。

2.改進對鄉鎮工作的考核內容。“三農”問題是全黨工作的重中之重，“三農”工作在鄉鎮干部的考核中應當體現“重中之重”該有的權重，推進農業現代化必須持續的成為鄉鎮政府工作重心和努力方向，才能使政策上的呼吁變成現實的力量，才能改變農村“五年前出現的問題，今天依舊；今天出現的問題，五年后依舊”的情境。第一適當調整目前對鄉鎮工作以經濟增長為中心的考核，加大向農民提供公共服務和公共產品在考核中的權重，引導鄉鎮干部把更多的精力放在農村和農業發展上，在考核指標的設計上，農民的培訓教育、農村基礎設施的改善、農業科技服務等對農業現代化有極大促進作用的事項，應設計應有的權重。第二，規范上級部門對鄉鎮的考核。對應該由縣級部門負責的工作，不得設定檢查項目變相地交由鄉鎮承擔，也不得以“屬地責任”為由增設檢查考核、“一票否決”指標等，“頤指氣使”地領導、指揮鄉鎮為其本職工作服務。同時，精簡各類文件和會議，減少鄉鎮不必要的工作量，讓鄉鎮干部有更多的時間和精力來研究和發展農業和農村經濟。

（三）提高鄉鎮干部的綜合能力

“三農”問題的解決，需要鄉鎮政府依據當地實情富有創造性地執行國家政策，而要保證政策執行效果，鄉鎮政府必須贏得農民的理解和配合，提高農民的主體意識，讓農民真正成為農業現代化的主體。由于諸多原因疊加，造成今天鄉鎮政府權威流失嚴重，鄉鎮政府與農民之間的信任危機日趨嚴重。隨著農村經濟的不斷發展和整個社會環境的變化，鄉鎮政府和民眾關系中體現出來的自然性秩序必然被現代法制秩序所取代，鄉鎮政府與當地民眾之間的互動更加頻繁。

1.加強對鄉鎮干部的教育培訓。中國經濟社會的快速發展，農村更是處于求變的興奮狀態，鄉鎮政府工作人員能否應對農村的變化，推動農村的穩步發展和農業的持久進步，成為鄉鎮政府重塑權威的基石。為此，第一，要給鄉鎮工作人員創造和提供更多的培訓機會，避免理論素質與工作技能的“斷層”。同時，要加強鄉鎮工作人員的涉農知識學習，城鄉發展的落差，農業現代化遠景和農業發展現狀的落差，要求鄉鎮干部深入農村解決具體問題時，具有開闊的視野和專業知識，針對數量龐大而村情迥異的農村提出切實的發展方向和路徑。第二，轉變鄉鎮干部的思想認識。身處“三農”的最前線，鄉鎮工作人員要保證戰斗力，必須常態化的深入田間地頭，了解農民的疾苦和需求，聽取農民最真實的想法，作出積極的回應。

2.提高鄉鎮干部的政策執行力。第一，提高鄉鎮干部理解政策的能力。鄉鎮干部要努力提升自身的政治水平，增強政策觀念，同時要了解當今國情，深刻理解我國現階段農村工作的方針，這成為鄉鎮政府在推進當地農業現代進程中發揮主導作用必備的政治素養和理論高度。中國發展的不平衡，加之各地資源稟賦、社會結構等迥然不同，客觀上要求鄉鎮干部創造性地開展工作，才能把黨的政策落實好；而鄉鎮干部的創造性思維，必須建立在熟知當地實際的客觀基礎之上。

第二，提高鄉鎮干部解釋政策的能力。當下農民對國家諸多關于“三農”政策知之甚少，解決“三農”問題、發展現代農業，必須激發農民的主體意識，讓農民成為真正的主體，讓農民了解、掌握相關的政策，是鄉鎮政府不能回避的責任和義務。

第三，提高鄉鎮干部執行政策的能力。農業現代化的實現必將是一個長期的過程，需要鄉鎮干部貫徹政策精神的堅定性和連續性。許多農村，尤其是欠發達地區農民生活長期沒有顯著改變，農民倍感焦慮壓抑，鄉鎮干部更應有創新精神、擔當意識，深入農村，了解農民的意愿，尊重農民的首創精神，調動農民積極性，找尋本地經濟發展的思路。

第四。提高鄉鎮干部的動員能力。調整農業產業結構和創辦農民專業合作社，必將會有力推進農業現代化進程。鄉鎮政府在打造現代農業結構和提高農民的組織化程度方面的積極作為，是貫徹執行政策的有效路徑。鄉鎮干部要精心培育特色產業，引導和規范合作社的發展，讓農民得到經濟實惠，增強加快發展的信心。