怎樣堅持和完善我國的民族區域自治制度

沈桂萍

（中央社會主義學院，北京 100081）

改革開放四十多年來，中國越來越深入地融入全球化，在中西文化互鑒互融的同時，中國也越來越多地面臨著諸多挑戰。其中，在民族國家建設領域，出現各種超越民族國家的宗教認同和低于民族國家的民族（族群）認同，比如在意識形態領域出現的“泛民族主義”“去中國化”傾向，在社會領域出現的“疆獨”“藏獨”等民族分裂行動等。這些社會思潮及其行動，直接挑戰國家認同。在這種背景下，有關民族區域自治的制度設計和實踐，是否有利于國家建設，成為一段時間以來學界和社會輿論的焦點話題。本文旨在梳理民族區域自治爭鳴的幾種主要思潮，并提出自己的主張。

一、關于民族區域自治的主要觀點

（一）否定說，主張取消民族區域自治，代之以地域自治

持此觀點的人認為，民族區域自治在政治民主化浪潮中必然是走向民族分治、民族分立、國家分立，這是反對實行民族區域自治制度聲浪中影響甚廣的一種認識。持這些觀點的人認為，民族區域自治在理論上的缺陷必然導致民族紛爭。這種理論上的缺陷集中在兩點：一是認為任何一個文化共同體有權利在其相對聚居的地區實行自治的原則，給民族融合和國家治理設置了組織和結構上的障礙，不利于國家建設；二是民族區域自治制度安排違背民族動態發展的客觀規律，現代社會最顯著特征是流動性，特別是工業化、城市化、信息化，使各民族處于高度流動狀態，這些因素本來可以成為加強各民族命運共同體認同的因素，但自治制度阻礙了這種趨勢。

大體說來，持否定論的人士認為，我國的民族區域自治主要源于蘇聯的民族政策。蘇聯解決民族問題的基本制度實質上是分治的理念，而不是共治的理念。從蘇聯、南斯拉夫等聯邦制的建立、發展和解體的實踐看，以民族劃界建立不同層次的民族自治實體，實際上是在人為強調個體民族的獨特性，人為強化民族自我意識，激發民族獨立傾向，一旦發生社會動蕩，很容易走向分離，聯邦主體很快分解成獨立的政治實體。因此可以認為，以民族區域自治為基礎的制度設計，經不住巨大社會變革的考驗。

如果完全實現自治，就和自決沒有多大差別，而自決又和獨立可以等同起來，在完全的自治、自決和獨立之間沒有明確的界限，即使在理論上可以理出一些界線，操作起來也會很困難。實踐上，這一制度推行的后果，極有可能最大限度地強化了個體民族（族群）的自我認同，將現有多民族格局固化。為了貫徹民族區域自治，首先要開展民族識別，從1950年開始，國家在全國范圍開展民族識別，到1987年確認除漢族以外的55個民族，作為實行民族區域自治和政策扶持的依據。正如費孝通所說：“要認真落實黨的民族政策，有必要搞清楚我國有哪些民族。比如，在各級權力機關里要體現民族平等，就得決定在各級人民代表大會里，哪些民族應出多少代表；在實行民族區域自治建立民族自治地方時，就得搞清楚這些地方是哪些民族的聚居區。”①費孝通：《關于我國的民族識別問題》，北京：群言出版社，1999年，第199頁。

在黨的第一代領導人看來，那些在語言、風俗習慣以及宗教信仰等文化背景方面，與漢族有較大差異的少數民族群體，在實現與漢族享有平等權益方面存在起點上的困難，為了使這部分群體能在事實上享有與漢族同等權益，必須進行特別的制度設計和政策扶持。從根本上說，新中國成立初期，基于民族身份的民族區域自治制度設計和政策扶持，是為了保障少數民族集體權利和個體公民權益。從多年實踐效果看，雖然部分實現了政策設計者的目標，但也衍生出新的問題，一方面民族識別將原本“混沌”和“模糊”的民族界限，被國家力量“有序化”和“清晰化”，甚至固定化，這與民族不斷生成、演變、重組的動態發展過程顯然不符合②參見馬戎：《理解民族關系的新思路——少數族群問題的“去政治化”》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2004年第6期。.。而與“民族成分”相關的民族區域自治和優惠政策，使部分民族成員的民族認同由原來的語言、服飾、宗教等文化認同演變成民族利益認同，民族因素成為現實政治生活中利益博弈的工具。既然民族身份可以獲取特殊利益，必然會加強某些群體對民族身份的強化，包括挖掘民族個性，突出民族差異，固化民族界限等等，這就在社會內部人為地構建了民族區隔。

因此，在“否定論”者看來，民族區域自治具有原生性的民族區隔缺陷③參見馬戎：《中國社會的另一類“二元結構”》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2010年第3期。，這一缺陷在強化民族自治意識的同時，可能弱化對國家的認同。西藏、新疆問題的本質在于，相當部分少數民族公民的國家認同產生了危機，中國的民族劃分和民族區域自治制度，不但沒有解決預期的國家統一與民族團結，反而可能成為分解國家統一的力量。

至于如何解決這個問題，持否定論的人士大都認同“民族問題去政治化”主張④馬戎：《理解民族關系的新思路——少數族群問題的“去政治化”》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2004年第6期，第122-133頁。，即拋棄主要源于蘇聯的“少數族群政治化”的民族政策，學習西方一些國家的做法。比如，美國、瑞士、澳大利亞等多民族國家，實行的是以區域自治而不是以民族自治為基礎的聯邦制，在這些國家的政治生活領域，依法保障公民個體而不是民族群體權益。為了解決民族文化多樣性保護問題，在這些國家，又發展了以民族文化自治為基礎的多元文化政策。民族文化自治不是以領土為單位，而是以民族民間社團為單位，實行對本民族語言、文化和教育等事務的自治，這就避免了民族與地域的關聯。多元文化政策較好地回應了民族文化傳承保護的訴求，將民族從政治生活領域引導到文化生活領域，有利于國家統一、社會和諧。

因此，持否定論人士建議在政治上和法律上取消“民族”的概念，并相應取消民族身份劃分，取消戶口、身份證和個人檔案中的“民族”欄，取消民族區域自治制度，代之以地方自治，由各民族共治取代民族自治①參見胡鞍鋼、胡聯合：《第二代民族政策：促進民族交融一體和繁榮一體》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2011年第5期。。

（二）發展說，主張在堅持民族區域自治基礎上，擴大民族自治地方權力

持這種觀點的人認為，民族區域自治制度設計符合國情，但民族區域自治政策的貫徹落實不到位，主要表現為實踐中民族自治權力不同程度的虛化。

民族區域自治制度在實踐過程中，各種政治力量不可避免地會利用民族因素進行政治動員，這種民族動員既可以反映在自治地方與中央的權力博弈中，也存在于自治地方黨政部門的權力博弈中，而這些博弈極容易被冠以民族自治權利落實與否之爭，并泛化到社會的各個層面，特別是泛化為民族關系問題。這種民族因素的政治化，必然與制度設計的“落實自治權利”目標相抵牾。有人因此認為，民族區域自治實踐最突出的問題是：少數民族自治權利落實不到位、“主體民族”地位不突出、少數民族干部有職無權等。

“主體民族”預期落差是最典型的表現。在很多學者的相關討論中，總有人自覺不自覺地使用“主體民族”這個話語。比如，有的人把人口占絕對多數的漢族說成是中國的主體民族，在這里，“主體民族”等同于“人口占多數的民族”；有的人把在民族區域自治地方，實行區域自治的民族說成是“主體民族”。筆者認為，這種“主體民族”意識，實際上是實行區域自治民族對政治社會文化生活“主導權”的追求，這種追求顯然有悖于我國各民族一律平等的法律規定。在2014年的中央民族工作會議上，習總書記在闡述堅持和完善民族區域自治的講話中，也強調，民族區域自治地方各民族公民一律平等，國家區域公共服務均等化。

為了解決自治權在落地過程中可能存在的層層遞減效應，有人建議有關部門出臺《民族區域自治法》配套法規，各自治地方出臺自治條例。比如，“目前對理論界和實務界產生極大困擾的自治區自治條例難產問題，很大程度上就是因為《民族區域自治法》在自治區自治權的邊界、中央權力授予和保留的程度等重要問題上語焉不詳所導致。”②熊文釗、鄭毅：《論〈民族區域自治法〉的地位、作用及其完善》，《中央民族大學學報》（哲學社會科學版）2014年第3期，第27頁。

（三）修正說，主張以民族區域自治為基礎，實現民族共治

明確提出“民族共治”這個概念是我國學者朱倫先生①朱倫：《民族共治論——對當代多民族國家族際政治事實的認識》，《世界民族》2001年第4期，第1頁。。他認為，“民族共治”是民族區域自治制度的本質特征。“民族共治有兩個層面，一是各民族對國家的共治，二是有關民族對民族雜居地區的共治……自治的排他性和由己性本質或曰局限性，決定了它難以有效協調各民族之間的權益矛盾，因而難以從根本上避免民族矛盾激化。”“如果以共治為自治定位，就可以為民族政治生活的健康發展鋪平道路。”

（四）民族分立說，主張以一定區域為基礎的民族分立

這是一些極端分子的主張，即認為，民族自治地方就是實行自治的民族的地方，實行自治的民族是自治地方的主體民族，非自治民族是客體民族，應實行純而又純的民族自治。是類主張以達賴集團提出的高度自治為典型。在達賴集團散發的《有關全體西藏民族實現名副其實自治的建議》中，不僅要求所有藏區納入統一的自治體系下，更要求有不受中央干涉的自治權力。以此為基礎，提出自治民族對自治地方的領土權、資源支配權、經濟文化發展的決定權等。這種觀點實際上是將“民族區域自治”異化成“民族自治”，再異化成“民族分立”，最終建立獨立國家。

概括而言，輿論界在民族區域自治問題上主要有兩種完全對立的取向： 一種取向是“發展論”，主張在堅持的基礎上完善民族區域自治制度，但對完善民族區域自治制度的路徑選擇則有兩種側重點的差異—— 一種側重擴大民族自治地方的權限，一種側重擴大自治民族的權限。 另一種取向是“取消論”，認為我國民族區域自治發展方向應該是逐步淡化民族自治，發展并強化作為均衡中央與地方關系的地方自治。

二、在堅持中完善民族區域自治制度

在2014年中央民族工作會議上，習總書記指出，民族區域自治是黨的民族政策的源頭，是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題正確道路的重要內容。民族區域自治不是某一民族獨享的自治，民族區域自治地方也不是某一民族獨有的地方。我國七十多年的民族區域自治實踐證明，民族區域自治制度符合我國國情。堅持和完善民族區域自治制度，要堅持正確政治方向，切實維護國家統一和民族團結，堅持民族因素和區域因素相結合，關鍵是發展經濟，改善民生。綜合各方面思想觀點，筆者認為，民族區域自治符合中國民族“大散居、小聚居”的結構，其發展方向要與各民族交往交流交融的客觀趨勢相一致。

（一）民族區域自治符合中國國情

民族區域自治有兩個重要要素，即民族要素和區域要素，兩個要素相輔相成，缺一不可，過分強調某一個要素而忽視另一個要素，都不符合民族區域自治的精要之義。關于這一點，中國共產黨第一代領導集體在設立民族區域自治制度之初就有非常周密的考慮，即不僅考慮了民族相對聚居和文化同一性認同的需要，而且充分考慮各民族團結協作和維護國家統一的需要。70多年來，實踐證明在這一原則指導下的民族區域自治總體上是成功的。目前，民族人口居住分散化雖然是民族關系發展的大趨勢，但民族之間的“邊界”依然清晰。各少數民族大多有傳統聚居地，大多有獨特歷史和特色民族文化，民族權益保護意識較強。這表明，民族區域自治制度是適合民族地理分布、文化結構這些特點的。從現行民族區域自治運作看，自治機關行使自治權，激發了各族人民當家作主的主人翁意識，帶來了民族地區各項事業跨越式發展。因此，應該積極支持和引導民族自治地方，按照本地方的特點和需要，依法行使民族自治權力，充分展示民族區域自治的優越性。

（二）民族區域自治的價值目標是在保障少數民族權益的過程中，深化各民族命運共同體關系

新中國成立70年來民族區域自治實踐，是在維護國家統一的前提下，在保障少數民族合法權益的過程中，推動民族之間平等團結、互助合作、共同發展繁榮的。 民族是動態的，包括兩個層面：一是民族的地域流動是動態的，二是民族的文化結構是動態的。民族的本質屬性是對內認同與對外聯合，而對外聯合始終主導民族發展過程的主流。新中國成立70年來特別是改革開放40年來，各民族在廣泛領域內交流合作，民族散居化不斷發展，各民族共同因素日益增多。順應這種趨勢，民族區域自治制度的發展必然是：在保障少數民族合法權益的過程中，深化各民族“你中有我，我中有你，誰也離不開誰”的利益共同體關系，鑄牢各民族中華民族共同體意識。

不同歷史時期，民族區域自治致力于保障少數民族權利的任務是不同的。上世紀50年代主要任務是：識別出相對聚居的少數民族，實施區域自治。改革開放后沿海地區率先發展起來，民族地區在經濟上呈相對落后的態勢，落實民族區域自治的重點任務轉移到發展經濟上。隨著現代化、城市化快速發展，越來越多的少數民族同胞走出傳統聚居地，到全國各地流動。在此趨勢下推動少數民族流動人口融入城市，成為新時代落實民族區域自治的新重點。可見，落實民族區域自治的實踐過程，實際是順應民族交往交流交融需要，不斷調整保障少數民族合法權益、深化各民族命運共同體的過程。

（三）新時代，堅持和完善民族區域自治應加強區域公共服務均等化

在民族區域自治制度實施的初期，由于民族聚居程度相對較高，民族區域自治實踐強調民族因素，隨著民族混居格局不斷發展，民族區域自治實踐中的區域因素日益突出，如何構建各民族共居共學共事共樂的社會條件，落實國家公共服務均等化，成為堅持和完善民族區域自治的重要任務。新時代堅持和完善民族區域自治，在政治生活領域，應從注重保障少數民族集體權利向注重公民個體權利轉移，依法維護各民族公民合法權益。在經濟生活領域，應著重推動少數民族融入現代市場經濟生活，充分利用市場的整合功能，深化民族之間經濟共同體關系。在文化公共服務方面，應推動各民族文化交流共享，建設中華民族共有精神家園。中華文化，作為56個民族共有精神家園，是古往今來生活在中華大地上的各民族及其先民共同創造的，是56個民族文化兼容并蓄的共同體。通過加強各民族文化交流共享，增強跨文化認同，使中華文化共有精神家園意識成為每個公民的心理認同。

三、建設少數民族公民權益保障機制，構建國家認同的社會紐帶

公民權益保障機制將公民個體權益融入司法、行政和社會保障系統（這三個體系是國家體系的核心）中，實現公民個體、社會和國家的有機互動，從而形成公民國家認同的社會紐帶。但中國目前存在公民個體履行公民權利能力不足、以及國家的公民權益保障體系不健全兩個方面的問題。就少數民族公民化而言，核心問題是國家為少數民族政治參與和社會融入提供民族和公民兩套身份，兩套身份都是獲取公共資源的依據。這在實踐中很容易把少數民族公民能力不足，整合成民族整體權利問題，比如少數民族公民在社會生活中遇到諸如經濟糾紛、民事糾紛、就學就業困難等問題時，容易扯到民族問題上。這些問題有的是個體能力不足，有的是社會機制不健全，有的是環境和條件不具備等等，但一旦貼上民族標簽后，就容易導致個體問題群體化，社會問題民族化，造成政治和社會生活中公民個體權益異化，民族因素高度政治化，增大了社會問題的復雜性以及處理涉及民族因素社會問題的難度。

除了民族身份和公民身份兩套體系造成制度和社會區隔外，民族身份在為少數民族獲取特殊優惠和公共資源的同時，也成為這一群體遭遇社會歧視的重要因素，在許多地區、行業和社會領域，少數民族因語言、宗教信仰和生活習俗等民族身份差異，在就業、居住、就學、就醫等方面遭遇顯形或隱性社會歧視。破解這個問題已經成為中國民族事務治理面臨的重要問題。

筆者認為，在各民族共居的城市，為包括少數民族在內的弱勢群體更好地融入社會，提供政策扶持符合公平正義原則。但是，民族身份本質上是從屬于公民身份的，民族平等的實質含義是各民族成員作為公民的權利和機會平等。因此，隨著各民族混居雜居的日益深化，少數民族群體權益保障政策，應逐步向基于個體需求的政策扶持過渡，即誰需要幫助，政府就給誰幫扶，不論其民族成分。這種替代模式一方面可以繼續保障作為弱勢群體的少數民族公民合法權益，同時又可以避免民族身份利益化。這種少數民族公民權益保障機制建設勢在必行。

每個公民只有在公共政治領域內以公民身份出現，而不是以民族成員出現時，才能夠徹底避免民族群體間沖突。這就要求國家建立健全個體公民權益保障體系，以此保護各民族公民合法權益，引導各民族成員，以公民身份，參與公共生活，依法維護個體合法權益。

當下中國的國家建設應逐步引導少數民族群體公民化，即以個體身份參政議政，實現當家作主的公民權；以個體身份接受教育和社會福利保障，實現受教育權和社會保障權，通過訴諸法律保護個體財產等。努力將傳統的民族政治參與轉型到現代公民個體政治參與，以此構建各民族公民與國家、與社會的有機聯系，使公民個體成為國家社會體的有機組成部分。這可以看作是新時代堅持和完善民族區域自治制度的配套建設。