試論民族區域自治的制度特色與理論創新

熊文釗，王楚克

（1，2.中央民族大學，北京 100081）

當今世界上的2000多個民族分布在近200個國家，而絕大多數國家又是多民族國家。①敖俊德：《〈中華人民共和國民族區域自治法〉釋義》，北京：民族出版社，2001年，第1頁。中華人民共和國是全國各民族共同締造的統一的多民族國家。1949年9月29日，《中國人民政治協商會議共同綱領》第五十一條規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。” 自此以后，民族區域自治作為新中國的一項基本政治制度，以憲法性文件正式確立下來，并在我國歷部憲法文本中都得到了一以貫之的繼承。值此新中國成立和《共同綱領》頒布70周年之際，本文擬就民族區域自治的中國特色和理論創新進行闡述。

一、中國共產黨探索民族區域自治的歷程

我國民族區域自治同西方式民族區域自治的根本區別在于其鮮明的社會主義特征。早在革命戰爭時期，中國共產黨就懷揣著共產主義的理想和信念，同邊區少數民族建立起了深厚的關系。①參見中共中央黨史研究室科研管理部、國家民族事務委員會民族問題研究中心編：《中國共產黨民族工作歷史經驗研究》（上），北京：中共黨史出版社，2009年，第72-88頁。中國共產黨領導中國各族人民取得革命勝利以后立刻就意識到，在少數民族地區進行民主改革和社會主義改造并非易事。例如，民族地區仍然保留著不同的人類社會發展階段；仍有不少民族地區未得到解放；少數民族與漢族之間的矛盾和隔閡依然存在；民族地區社會主義事業建設缺乏能干的少數民族干部，等等。對此，黨的領導人之一烏蘭夫同志深刻地體察到，少數民族地區的民主改革和社會主義改造，必須充分根據各民族的不同特點和特殊情況去進行。我國改革開放的總設計師鄧小平同志也有相同的認識，即認為在民族雜居區實行區域自治是進行社會主義改造的重要條件。②李成武：《中國少數民族地區的民主改革和社會主義改造》，《第五屆國史學術年會論文集》，2009年，第404-413頁。從民族區域自治設立的初衷目的來看，中國共產黨無疑創造性地提出了民族區域自治的偉大理論。

中國共產黨探索民族區域自治的歷程大致經歷了三個歷史階段。③參見敖俊德：《〈中華人民共和國民族區域自治法〉釋義》，第2-3頁。

第一階段是從1922年7月至1936年5月。這一時期的中國共產黨作為共產國際的一個支部，在民族問題的解決思路上主要受到了馬克思主義的經典理論的直接影響。例如，1922年7月中國共產黨第二次全國代表大會提出建立民主共和國時，中國共產黨主張以自由聯邦形式建立中華聯盟共和國。不難發現，這樣的政治綱領當時還帶有蘇聯民族區域自治理論的明顯“印記”，特別是1931年11月《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第十四條規定“中國境內少數民族……有完全自決權：加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立自己的自治區域”。這一階段的中國共產黨的民族區域自治理論雖然只處于萌芽階段，未能對蘇聯和中國的國情進行適當的區分，但是它將馬克思主義的“民族平等”原則第一次嘗試性地用來解決多民族國家中國的民族問題，體現出了歷史的進步意義。

第二階段是從1936年5月至1945年9月。這一時期的民族區域自治理論伴隨著中國共產黨對中國多民族國情認識的逐步加深和本土化的實踐。1934年，紅軍被迫實行萬里長征。紅軍的長征不僅使中國共產黨同邊區少數民族建立了深厚的友誼，同時也加深了中國共產黨對中國多民族基本國情的認識。1935年10月，中共轉戰陜北以后，首先將黨的民族政策適用于內蒙古地區和回族聚居地區。1936年在寧夏南部成立的預海回民自治政府是中國共產黨用民族區域自治形式解決民族問題的最初實踐。1941年頒發的《陜甘寧邊區施政綱領》又促成陜甘寧邊區建立了5個回民自治鄉和1個蒙民自治區 （鄉）。④參見闕成平：《論憲法確立民族區域自治制度的歷史必然性》，《貴陽學院學報》（社會科學版）2018年第4期。

第三階段是從1945年9月至1949年9月。這一時期的民族區域自治發展，在國家層面實現了民族區域自治的憲法化。⑤參見張維達、遲云飛：《解放戰爭時期中國共產黨對民族區域自治制度的憲法化探索》，《黑龍江民族叢刊》2018年第4期。1947年5月，中國共產黨領導下的第一個省級民族自治地方——內蒙古自治區——正式建立。1947年9月，《中國人民政治協商會議共同綱領》在認真汲取以往制憲經驗的基礎之上，規定“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”至此，民族區域自治作為多民族國家解決民族問題的一大憲制安排，在新中國獲得憲法性文件的確認和鞏固。以上歷史表明，民族區域自治在中國的誕生，是中國共產黨堅持馬克思主義原理，同時又結合了中國基本國情的產物。①楊虎德教授將中國共產黨民族區域自治制度的形成與發展階段分為以下三個階段：第一，中共“二大”到“九·一八”事變前是民族區域自治政策的萌芽時期；第二，抗日戰爭到解放戰爭時期，是民族區域自治政策形成階段；第三，新中國成立后，民族區域自治制度不斷完善，并逐步走上法制化道路。參見楊虎德：《論中國共產黨民族區域自治制度的形成與發展》，《青海民族研究》2004年第3期。

二、民族區域自治的制度特色

我國作為一個統一的多民族國家，疆域遼闊、民族多樣。這樣的國情決定了中國實行民族區域自治的必然性。首先，與蘇聯加盟共和國不同的是，新中國的民族區域自治是統一的國家憲法框架下的一項基本政治制度；其次，民族區域自治是民族自治與區域自治的有機結合；最后，民族區域自治也體現了民族內部事務與地方性事務的統一。這些不同的特征，確保了民族區域自治的制度選擇最適合于我國國情。

（一）民族區域自治是統一的國家憲法框架下的一項基本政治制度

雖然共產主義在中國的實踐曾受到了蘇聯的深遠影響，但是新中國在建立之初就在《共同綱領》有關國家結構形式的內容中拋棄了“聯邦制”的建國構想。②1949年9月5日形成的《中國人民政治協商會議共同綱領》（草案）中，原本規定了“組織中華各民族聯邦”的內容。但是經毛澤東審查以后，周恩來等人根據審查意見將該草案在第一章《總綱》部分的提法刪除了。參見張維達、遲云飛：《解放戰爭時期中國共產黨對民族區域自治制度的憲法化探索》，《黑龍江民族叢刊》2018年第4期。因此，對于新生的中華人民共和國而言，民族區域自治就成為在統一的國家憲法框架下確立的一項基本政治制度。這從另外一個層面表明我國各民族自治地方不能像蘇聯那樣在各邦成員國之內再行制定一部憲法，形成聯邦與各邦之間的二元憲法體制。在中國，統一的國家憲法框架意味著，民族區域自治作為國家憲法的直接規定，必然受到國家憲法的約束。民族自治地方本身就是國家憲法所要規范的重要內容。正是國家憲法與民族區域自治地方之間的這種密切關系，使得新中國的民族區域自治與蘇聯的民族區域自治有了根本的區別。

（二）民族區域自治是民族自治與區域自治的有機結合

在統一的多民族國家內部，民族自治意味著各少數民族相對于多數民族而言，能夠自我管理本民族內部事務。這一點對于蘇聯而言比較容易操作。由于蘇聯國內不同民族相對處于各自封閉、獨立的狀態，因此民族邊界與區域邊界相對一致，這有助于蘇聯實行聯邦制國家結構形式下的民族區域自治。但中國的國情卻與蘇聯有所不同。無論歷史與現實，中國各民族基本上都是處于雜居的狀態。這就使得單純的民族自治在中國變得不太現實，實踐起來也具有一定的難度。基于中國特殊的民族分布格局，“要真正地實現民族自治，還必須輔之以其他的條件，其中最便利的條件之一，就是同地方自治結合起來，把超界域的民族自治變成民族區域自治”①陳云生：《憲法人類學：基于民族、種族、文化集團的理論建構及實證分析》，北京：北京大學出版社，2005年，第555頁。。所謂區域自治既包括了一般性的地方行政事務，也包括針對特定民族群體的事務。可見，在后一種情況下，區域自治能夠與民族自治有機地結合起來。

（三）民族區域自治是民族內部事務與地方性事務的統一

在憲法意義上，民族內部事務一般被狹隘地理解為最能體現該民族特色的事務，比如語言、宗教、習俗、節慶等。這樣的歸類將民族地方性的事務，比如政治、經濟、社會等事務留給民族自治地方自治機關的一般地方性國家機關的職能去治理。②參見陳云生：《憲法人類學：基于民族、種族、文化集團的理論建構及實證分析》，第555頁。例如，現行憲法第一百一十五條規定：“自治區、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策。”從民族區域自治地方的這種雙重職能體系來看，民族內部事務和地方性事務之間存在著共同的交叉部分，即“行政性事務”。這也從另一個層面表明，我國的民族區域自治排除了司法權的自治。③民族自治地方的自治機關是地方人大和地方政府，不包括民族自治地方的司法機關。可見，司法事務屬于中央事權，民族區域自治不享有地方司法事權。陳云生據此認為，民族區域自治在本質上是民族內部事務和地方性事務的“行政自治”。參見陳云生：《憲法人類學：基于民族、種族、文化集團的理論建構及實證分析》，第555-556頁。很顯然，民族區域自治地方也不具備制定和修改憲法的“立法”或“修法”事務。④參見陳云生：《憲法人類學：基于民族、種族、文化集團的理論建構及實證分析》，第556頁。以上制度特色表明，民族區域自治必須從統一的國家權能視角來予以理解。

三、民族區域自治的理論創新

中國共產黨是全國各族人民根本利益的忠實代表，創造性地提出了民族區域自治的偉大理論。鄧小平在1984年將民族區域自治制度以基本法律的形式確立下來之時指出“解決民族問題，中國采取的不是民族共和國聯邦的制度，而是民族區域自治的制度。我們認為這個制度比較好，適合中國的情況。我們有很多優越的東西，這是我們社會制度的優勢，不能放棄。”把民族區域自治上升到社會主義制度優勢的高度，是鄧小平同志科學總結中國共產黨和世界上一些國家處理民族問題的經驗教訓后得出的科學結論。習近平總書記在中央民族工作會議的重要講話回顧了民族區域自治制度確立的歷史過程，針對有人認為“民族區域自治是照搬蘇聯模式，應當取消”的觀點指出：這一制度是對蘇聯模式、任何形式民族自決的摒棄，是對“大一統”而又“因俗而治”政治創痛的超越，是黨探索創新和深思熟慮的偉大創舉。⑤參見王正偉：《做好新時期民族工作的綱領性文件——深入學習貫徹習近平總書記在中央民族工作會議上的重要講話精神》，《求是》2014年10月。

新中國實行民族區域自治沒有照搬蘇聯模式，也與世界其他國家的民族區域制度性質不同：第一，民族區域自治賡續了中國歷史上“大一統”而又“因俗而治”的政治傳統，但它又不是對原有傳統不加批判地繼承；第二，民族區域自治理論吸收了近現代意義上的“民族自治”與“區域自治”理論中的合理因素，將“民族自治”與“區域自治”結合起來，形成了符合中國國情的民族區域自治新理論、新模式。

（一）民族區域自治賡續了中國歷史上“大一統”而又“因俗而治”的政治傳統

民族區域自治在世界范圍內有多種實踐模式。我國民族區域自治的本質特征在于其受到國家統一這個根本前提的制約。也就是說，我國的民族區域自治是單一制國家結構形式下的民族區域自治，這與蘇聯式民族區域自治存在本質區別。中國共產黨實行這樣一種民族政策，與中國共產黨自身擔負的歷史使命具有根本關系。首先，中國共產黨之所以能夠帶領中國各族人民取得新民主主義革命和建立中華人民共和國，是因為其一方面代表了工人階級，構成工人階級（無產階級）的先鋒隊；另一方面也在于其代表了中華民族共同體，構成了中國“大一統”歷史傳統的擔綱者。

對于彼時的中國共產黨而言，民族區域自治政策的提出，既要通過無產階級的革命運動解放各族勞動人民，同時也要通過這樣一種政策理念來維護和繼承中國歷史上業已存在的普遍主義秩序文明（天下體系）。

中國共產黨“解放人類”的政治天命比較容易理解。但相比而言，中國共產黨作為中華文明秩序的再造者這一點，①參見喻中：《華夏文明秩序的再造——黨章總綱中的先鋒隊及其法理意蘊》，《法學論壇》2019年第1期。需要稍作論述。眾所周知，中國清末以來的現代國家轉型，在整體上是繼承了中國“大一統”的歷史遺產，而《清帝遜位詔書》在憲制意義上完成了這一歷史過程的和平轉移。清朝作為中國最后一個王朝，其向現代中國的和平過渡表明了民族共同體的內在統一性具有非常穩固的基礎。從歷史來看，這樣的政治基礎主要表現為全國各地共同接受以“天子”為中心的中央權威的統一管理，中央集中制是其主要的政治特色。但是“大一統”的政治秩序內部也并非均質化的統一管理模式。由于古代中國疆域非常遼闊，中國歷史中的封建王朝對待不同地區，采取了完全不同的政治管理體制。例如，管理距離上與中央比較相近的地區，主要通過行省制度（郡縣制）來強化中央的控制能力；而在稍遠的邊疆地區，則是通過建立朝貢體系（或者分封制）來維系中央與邊遠地區的政治關系。中央在民族邊疆地區的統治方式主要表現為一種“因俗而治”的管理模式。也就是說，邊疆過去在地方層面相對處于一定的自治狀態。

中國共產黨在建國方案中采取民族區域自治，正是尊重和繼承了這一歷史傳統。民族邊疆地區實行民族區域自治，在歷史的深層結構上受到了“大一統”而又“因俗而治”的政治理念的內在約束。具體來講，新中國的主權統一對應了“大一統”的政治傳統，而民族區域自治對應于“大一統”理念下的“因俗而治”理念。沒有“大一統”政治傳統這個前提，民族區域自治就脫離了政治母體，也將難以煥發出強而有力的生命力。對于新中國的建國方案來說，從中華傳統文明的普遍主義秩序當中尋找建構民族區域自治的正當性基礎，能夠在各民族代表中達到普遍的共識，從而有利于中國各民族的共同利益。這也是為什么中國共產黨作為中華民族的先鋒隊，沒有完全趨從蘇聯模式的歷史原因。

但需要說明的是，中國共產黨并不是將古代中國的政治傳統不加批判地直接拿來使用，民族區域自治也并不是對“大一統”而又“因俗而治”政治傳統的現代翻版。畢竟從歷史演化的階段上來看，“大一統”而又“因俗而治”政治傳統代表的是封建王朝時期的政治理念，它適應于當時的歷史發展階段。然而，從中華民國的資產階級革命，再到社會主義國家的建立，歷史的車輪已經邁出了巨大的進步。中國共產黨代表了歷史前進的發展方向，其在新中國歷史階段開辟的民族區域自治政策，已經在歷史發展階段上全面超越了“大一統”而又“因俗而治”政治傳統。民族區域自治作為新中國的一項根本性民族政策，既有對“大一統”而又“因俗而治”政治傳統的內在繼承，也有對“大一統”而又“因俗而治”政治傳統的全面超越。①參見國家民族事務委員會編：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，北京：民族出版社，2015年，第73頁。這種超越性主要表現在“人民民主”與“社會主義”這兩個最重要的現代性原則當中。1954年《憲法》作為新中國的第一部正式憲法，在規定民族區域自治政策時正是受到了這兩個原則的約束。此外，合理、辯證地吸收“民族自治”與“地方自治”原則中的有益因素，也是民族區域自治超越傳統從而體現理論創新的一個重要方面。

（二）民族區域自治摒棄了蘇聯模式及任何形式的民族自決

中國共產黨人從中國的實際出發，摒棄了蘇聯模式、任何形式的民族自決，在維護國家統一和民族團結的“大一統”理論前提下，在汲取“民族自治”與“地方自治”理論中的合理因素的基礎之上，將“民族自治”與“地方自治”結合起來，創造性地提出了民族區域自治的偉大理論。首先，就“民族自治”來說，它是馬克思主義民族平等原則的重要體現。民族無論大小、強弱、人口多少都應當是平等的。而這種平等的前提是一個民族首先應當擺脫其他民族對它的壓迫與剝削。客觀地講，封疆王朝時期是不存在民族平等的。無論漢族還是少數民族在處于中國的正統地位時，都曾實行過這樣或那樣的民族歧視與民族壓迫，因此歷史遺留的民族隔閡成為新中國建構國家主權時必須克服的一大問題。毛澤東在1954年憲法草案的審議過程中指出：“只有工人階級和它的先鋒隊共產黨領導下的國家，才能真正解決國內各民族之間的矛盾和沖突。沒有工人階級領導的人民民主國家，民族矛盾就不可能得到解決。自中華人民共和國成立以來，我國的民族關系一天一天好起來。”②韓大元：《1954年憲法與中國憲政》（第2版），武漢：武漢大學出版社，2008年，第172-173頁。當然，這又涉及到對“民族自治”更為深層的理論考察。

“民族”從其產生的淵源來講，它是帶有歷史進步意義的。民族是民族主義的產物。民族主義相比于封建歷史時期，具有解放的功能和意義。這一點在民族學理論中已經得到了很多的闡述。③參見［美］里亞·格林菲爾德：《民族主義：走向現代的五條道路》，王春華等譯，上海：上海三聯書店，2010年。新中國從封建王朝向現代主權國家轉型的過程中，促進了中華民族與各民族的“雙重建構”。④參見陳建樾：《單一民族國家還是多民族國家：近代中國構建現代國家的解決方案之爭》，《清華大學學報》（哲學社會科學版）2018年第5期；《“中華民族”入憲具有里程碑式的意義——專家學者談“中華民族”入憲》，《中國民族報》2018 年4月27日。這意味著，中華民族在國家主權意義上首先是一個“nation”，中華民族的國家主權必然不容分割。但與此同時，組成中華民族之各民族也得到了一并建構（包括民族識別），它在主權國家內部獲得了相應的政治和法律地位。如此，歷史的進步意義既體現在國家的進步上，也體現在各民族的進步上。這是現代性的一條普遍性要求。為了消解民族“雙重建構”可能帶來的內在沖突，也為了尊重和延續“中國是一個統一的多民族國家”的歷史傳統，新中國就選擇了民族區域自治的憲制方案。這一方案的意義體現在其一方面維護了國家主權的統一性與完整性，另一方面也使國內不同民族在統一的主權國家內部獲得了相應的政治和法律地位。

民族區域自治同樣吸收了“地方自治”理論中的合理因素。中國語境中的“地方自治”，并不是西方歷史上的城邦國家所實行的那種“地方自治”，它與國際社會關于“地方自治權”的相關界定也具有一定的差別。①參見任新民、沈壽文：《我國民族區域自治“自治權”與國際社會“地方自治權”研究》，《云南民族大學學報》（哲學社會科學版）2010年第2期。一般來說，地方分權與中央集權相對，是指國家權力不僅僅集中在中央，一定程度上也分散在地方，或者將原屬于中央職權范圍內的事務，劃分給地方辦理。“地方自治”則是指凡屬于中央職權范圍內的事務，雖在地方，仍由中央行使，地方所能夠行使的，僅以憲法授權的地方自治事項為限。②參見熊文釗主編：《大國地方——中央與地方關系法治化研究》，北京：中國政法大學出版社，2012年，第13頁。民族區域自治之“地方自治”屬性，首先是因為中國歷史上的邊疆民族一直處于自治的狀態，所謂“因俗而治”就是在前現代意義下的一種“地方自治”。譬如，歷代王朝帶有的“羈縻統治”“以夷治夷”等政策都給予當地民族以一定的地方自治權；其次，現代意義上的“地方自治”原則，主要是寓于人民民主理念之中。人民民主理念體現了歷史的進步意義。③實際上，“民族主義”的題中之義就是“民主主義”，無“民主”則不“民族”。參見［美］里亞·格林菲爾德：《民族主義：走向現代的五條道路》，王春華等譯，上海：上海三聯書店，2010年。有學者認為：“一個民族成分復雜的大國只有通過區域自治才能夠實現真正的民主的中央集中制。”④郝時遠：《中國共產黨怎樣解決民族問題》，南昌：江西人民出版社，2011年，第101頁。但是，“地方自治”也有其內在局限性。“地方自治”如若不受國家法令的約束，完全憑借自己的意思處理地方事務，就會演化為一種地方割據，而割據者往往也會無視地方民意。⑤參見田芳：《地方自治法律制度研究》，北京：法律出版社，2008年，第27頁。中國歷史上，這樣的教訓是非常深刻的。中國共產黨在解放戰爭時期，曾用“地方自治”來解決民族地區的政權建設問題。到了新中國成立以后，就改用民族的“區域自治”來解決民族問題。“區域自治”體現了“地方自治”的基本內涵，又是對“地方自治”形式的一種創新。由上可以說，民族區域自治承襲于中國歷史上“大一統”而又“因俗而治”的政治傳統，同時又吸收了“民族自治”與“地方自治”原則中的合理因素，最終使其融匯成獨具中國特色的“民族區域自治”。

四、結語

總的來說，中國民族區域自治的制度特色在法權意義上同西方國家和蘇聯的民族區域自治制度不盡相同。中國共產黨作為民族區域自治的設計者，起初以“解放人類”的政治天命團結和帶領全國各族人民建立起了牢固的革命統一戰線。民族區域自治的最初實踐也是在這個意義上扎根于中國社會。伴隨中國共產黨的逐漸壯大和對中國多民族國情的深入認識，馬克思主義的民族理論亟待實現“中國化”的改造。在建國方案中對“民族自決”原則和“聯邦制”國家結構形式的揚棄，正是中國共產黨探索符合中國國情的民族區域自治道路的歷史選擇。首先，民族區域自治是國家統一憲法框架下的基本政治制度。它以國家憲法作為民族區域自治實踐的效力來源；其次，民族區域自治體現了“民族自治”與“區域自治”的有機結合。“民族自治”代表了社會主義制度的優越性，但它在中國只能輔之以“地方自治”才能得以實踐，這是由中國多民族雜居的歷史現狀所決定的；再者，民族區域自治集民族自治權與一般國家地方職權的雙重屬性，由此決定了它的本質特色主要體現于“行政自治”領域，即民族事務與民族地方性事務中的行政事務方面的自治。

當然，理解民族區域自治的制度特色，還應當正視中國共產黨對于民族區域自治的理論創新。具體來講，中國共產黨作為代表全國各族人民根本利益的忠實代表，它在革命時期就肩負著再造中華文明的歷史擔當。這個屬性，使中國共產黨在探索民族區域自治理論與實踐的過程中，并沒有將現代中國與歷史中國的內在關聯割裂開來，而是通過建立主權國家以及在國內實行民族區域自治賡續了中國歷史“大一統”而又“因俗而治”的政治傳統。這一歷史的內在規定性是民族區域自治能夠在中國大地“落地開花”的歷史原因。應當指出的是，民族區域自治又是對“大一統”而又“因俗而治”的政治傳統的超越，它是中國共產黨探索創新和深思熟慮的偉大創舉。這種探索創新和深思熟慮的一個重要體現就是在“大一統”的理論前提下，吸收現代“民族自治”與“地方自治”理論中的合理因素。第一，中國共產黨作為馬克思主義政黨，決然告別了歷史上的民族壓迫與民族歧視政策，并且通過在多民族聚居區實行民族區域自治以促進其多重憲制功能的發揮；第二，民族區域自治保障人民當家作主，有助于激發各族人民建設社會主義國家的積極性。中國特色解決民族問題的正確道路在民族區域自治的理論與實踐當中得到了最大程度的彰顯，對于民族區域自治的制度特色和理論創新的闡發，有助于確立民族區域自治理論自信和民族區域自治制度自信。