未修建防空地下室征繳易地建設費行政公益訴訟疑案探析

國建良 孫春德/文

一、基本案情及訴訟經過

2015 年，淄博某某制藥公司（以下簡稱制藥公司）遷建項目規劃建設綜合樓（6 層，建筑面積10705.76 平方米）和研發樓（6 層，建筑面積10445.76 平方米）。該制藥公司向淄博市博山區人民防空辦公室（以下簡稱區人防辦）繳納365575 元，申請辦理了建筑面積為10445 平方米的防空地下室易地建設許可手續，以該防空地下室易地建設許可辦理了綜合樓的建設工程規劃許可手續，后實際建設綜合樓（建設面積10705.76 平方米），而規劃的研發樓未建設。區人防辦只向該制藥公司征繳了研發樓的防空地下室易地建設費365575 元，而未征繳綜合樓的防空地下室易地建設費374701.6 元，其怠于履行法定職責造成國有財產損失。

2018 年3 月16 日，淄博市博山區人民檢察院（以下簡稱區檢察院）向區人防辦發出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議其追繳制藥公司少繳的防空地下室易地建設費。2018 年5 月9 日，區人防辦回復稱制藥公司綜合樓的防空地下室易地建設費已繳納。區檢察院收到回復后予以跟進監督，發現區人防辦仍未征繳制藥公司欠繳的防空地下室易地建設費，國家利益持續處于受侵害狀態。區檢察院于2018 年6 月29 日向淄博市博山區人民法院（以下簡稱區法院）提起行政公益訴訟，訴訟請求為判令被告對該制藥公司欠繳的防空地下室易地建設費依法履行征繳職責并確認違法。經2018 年12 月14 日、2019 年4 月23 日兩次開庭審理，因區人防辦履行法定職責，將制藥公司欠繳的防空地下室易地建設費全部征繳，國有財產損失得以挽回，區檢察院于2019 年6 月25 日向區法院撤回起訴。

二、爭議焦點

本案并非簡單的欠繳防空地下室易地建設費問題，其復雜之處在于制藥公司辦理了一份防空地下室易地建設許可手續并繳納了費用，隨之而來的該易地建設許可手續是否屬于綜合樓、綜合樓是否應當修建防空地下室、綜合樓應該修建而未修建防空地下室情況下是否應當繳納易地建設費、在現有法律規定下區人防辦是否具有征繳職責等問題都需要解決，由此歸納為以下兩個焦點問題：（1）該制藥公司是否應當為綜合樓繳納防空地下室易地建設費；（2）區人防辦是否具有征繳綜合樓防空地下室易地建設費的法定職責。

三、焦點解析

（一）該制藥公司是否應當為綜合樓繳納防空地下室易地建設費

針對該焦點問題，分以下3 個步驟依次展開分析：

1.綜合樓是否應當修建防空地下室或者辦理易地建設許可手續

根據《人民防空法》第22 條“城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室”，《人民防空工程建設管理規定》第45 條“城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建防空地下室。前款所稱民用建筑包括除工業生產廠房及其配套設施以外的所有非生產性建筑”和48 條“按照規定應修建防空地下室的民用建筑，因地質、地形等原因不宜修建的，或者規定應建面積小于民用建筑地面首層建筑面積的，經人民防空主管部門批準，可以不修建，但必須按照應修建防空地下室面積所需造價繳納易地建設費，由人民防空主管部門統一就近易地修建”，《淄博市人民防空工程建設管理條例》第21 條“應當修建防空地下室的新建民用建筑，因地質、地形等原因不宜修建的，應當報人民防空主管部門批準，并按照規定繳納易地建設費，由人民防空主管部門組織易地修建”和第38 條“本條例所稱民用建筑，是指除工業生產廠房及配套設施以外的所有非生產性建筑”等規定，本案綜合樓用作辦公場所、食堂、宿舍，屬于上述規定所稱的新建民用建筑，應當依照國家有關規定結合地面建筑修建防空地下室，符合易地建設條件的，應當報人民防空主管部門批準，并按照規定繳納易地建設費，由人民防空主管部門組織易地修建。

經查，該制藥公司綜合樓已經實際建設完畢并投入使用，根據建設工程規劃、施工許可檔案和現場實地查看證實該綜合樓所建六層均為地上建筑，沒有規劃并修建防空地下室。

2.本案已經辦理的防空地下室易地建設許可手續是否屬于綜合樓

根據《人民防空工程建設管理規定》及相關的防空地下室易地建設費征收標準，防空地下室必須結合地面民用建筑修建，同步規劃、設計、施工，從應建防空地下室面積的計算（例如按照地面首層建筑面積或者地面總建筑面積計算）、地面建筑的地質條件是否適合修建防空地下室等角度來講，防空地下室易地建設許可手續必須與某一特定的民用建筑相對應，同建筑工程規劃許可證、施工許可證等其他行政許可手續一樣，具有專屬性，不能與其他民用建筑混同使用。

回歸到本案，該制藥公司2015 年曾向區人防辦申請辦理了防空地下室易地建設許可手續。經查詢該許可檔案，證實該公司以“建筑面積10445 平方米，建筑層數為6 層，因地質條件不宜修建”為由申請辦理易地建設許可，區人防辦審查后認為“建筑面積為10445平方米，層數為6，應建地下防空地下室面積366 平方米”，并批準該易地建設許可，但未標明民用建筑名稱。該許可文書記載的建筑面積10445 平方米與許可檔案中廠區總平面圖上“研發樓”規劃建筑面積10445 平方米一致，并且經詢問區人防辦審查工作人員，其證實該易地建設許可指的是研發樓（10445.76 平方米）。由此判斷本案已經辦理的防空地下室易地建設許可手續專屬于研發樓，并非綜合樓。

3.綜合樓應該修建而未修建防空地下室情況下是否應當繳納易地建設費

根據法律規定，城市新建民用建筑必須同步修建防空地下室，符合易地建設條件的，經批準并繳納易地建設費后，由人防主管部門組織易地修建。由此可見，城市新建民用建筑只有兩種選擇：要么修建防空地下室，要么繳納易地建設費。

新建民用建筑修建防空地下室是法律規定的強制性義務。結合民用建筑修建防空地下室有利于提高城市防空抗毀能力，保存戰爭潛力和有生力量，其基本功能是防御敵人的突然空襲，保護人民生命財產的安全。防空地下室必須結合地面建筑修建，建在地面建筑之下，出入方便，一旦實施突然襲擊，樓上人員及附近群眾可以迅速就近掩蔽，從而大大減少傷亡。防空地下室作為城市防衛作戰工程保障的重要補充，能利用上層建筑物加強防護效果，同時也有利于增強樓房穩定性，提高地面建筑防災抗毀能力。因此修建防空地下室事關國家國防利益和社會公共利益。從產權角度來看，根據《人民防空國有資產管理規定》，防空地下室屬于人民防空國有資產，屬于國家所有。

防空地下室易地建設費的性質屬于政府非稅收收入，足額征收后應入國庫，全額納入財政預算管理，專項用于人民防空建設，因此也屬于國有資產。那么對于不宜修建防空地下室的新建民用建筑，建設單位則應繳納易地建設費，由主管部門統一易地修建，這也是法律規定的強制性義務。

綜上，如果城市新建民用建筑既不同步修建防空地下室也不繳納易地建設費，那么國有資產將受到損失。就本案而言，在該綜合樓應該修建而未修建防空地下室的情況下，為避免國有資產遭受損失，建設單位應該繳納防空地下室易地建設費。

（二）區人防辦是否具有征繳綜合樓防空地下室易地建設費的法定職責

該問題是庭審中控辯雙方爭議焦點，被告辯稱防空地下室易地建設許可屬于行政許可，根據《行政許可法》相關規定，行政許可應當以行政相對人申請為前提，不經相對人申請，行政機關不得主動實施行政許可，防空地下室易地建設費征繳也應以建設單位申請為前提，若建設單位沒有申請，則人防部門不能依職權主動征繳。

防空地下室易地建設許可一般流程為建設單位提出申請，人防主管部門受理后進行審查、核實，符合法定條件的則作出易地建設行政許可并收取易地建設費。本案被告辯稱的依建設單位申請而收取易地建設費的觀點，指的是合法、正常的許可繳費情況，適用于新建民用建筑規劃許可之前防空地下室易地建設許可的一般辦理情形。而本案不同之處在于綜合樓已經建設完畢，未同步修建防空地下室，也未辦理易地建設許可，違法事實已經形成，易言之，其應該辦理的行政許可沒有辦理，該行政許可流程已經不可再逆轉，不可用事前的一般行政許可程序來彌補事后危害結果，只能是在事后現有情形下尋找解決之道。為解決此問題，需要對區人防辦的職權展開分析，具體如下：

第一，人防辦具有防空地下室易地建設行政許可權。防空地下室易地建設許可的性質是行政許可，核心意思是免除建設單位同步修建防空地下室強制性義務。根據《行政許可法》第10 條第2 款、第61 條、第81 條等相關規定，行政機關有權對行政許可事項進行監督檢查和行政處罰，就本案而言，根據《人民防空法》、《山東省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》和《人民防空工程建設管理規定》等相關規定，區人防辦有權對防空地下室易地建設行政許可事項進行監督檢查，包括兩種監督檢查對象：已經被許可的建設項目和未經許可擅自從事的建設項目。本案中綜合樓屬于第二種，未經許可擅自免除修建防空地下室義務，區人防辦有權對其進行監督檢查，進而作出行政處罰決定。根據書證區人防辦隨機抽查事項清單證實區人防辦對防空地下室易地建設許可監督檢查的對象為新建民用建筑的開發建設單位，內容為新建民用建筑易地建設審批情況（繳納易地建設費項目繳費基本情況，含繳費標準、繳費數額、繳費減免緩基本情況），方式為定期抽查和不定期抽查相結合。對此，在庭審中被告答辯稱建設單位沒有提出申請，其不掌握建設單位該違法情況，因此無法予以監督檢查。區檢察院認為，辦案人員已經向區人防辦發出明確檢察建議，告知其建設單位存在違法情況，其應當對建設單位擅自從事行政許可的事項進行監督檢查，檢查該建設單位是否修建防空地下室、是否辦理易地建設許可、是否繳納易地建設費，若其存在違法情況，則應作出相應處理，如責令建設單位繳納易地建設費并進行行政處罰等。

第二，人防辦具有防空地下室易地建設費行政征收權。防空地下室易地建設費屬政府非稅收入，征繳易地建設費的性質屬于行政征收。行政征收機關實施行政征收行為，實質上是履行國家賦予的征收權，這種權力具有強制他人服從的效力，具有強制性，不需要征得相對人的同意，行政相對人必須服從行政征收命令，否則應承擔一定的法律后果［1］。因此，區人防辦應依照職權強制性征收建設單位欠繳的防空地下室易地建設費，其辯稱的依建設單位申請才能征收易地建設費的觀點不能成立。

建設項目防空地下室易地建設包含兩個步驟：第一步，防空地下室易地建設行政許可，即人防部門根據建設單位的申請依法審查其是否符合防空地下室易地建設許可條件，若符合許可條件，比如因地質原因不宜修建等，則建設單位可以不同步修建；第二步，防空地下室易地建設費行政征收，即建設單位獲得易地建設行政許可后，則應向人防部門繳納易地建設費，由人防部門統一就近易地修建。被告觀點的錯誤之處就在于將兩個步驟混為一談。在建設單位現有違法情形下，應將兩種不同職權單獨分析，從行政許可中監督檢查的角度和行政征收強制性的角度，均可得出區人防辦具有征繳綜合樓防空地下室易地建設費法定職責的結論。

另外，被告辯稱對于應當修建防空地下室而沒有修建的違法情形，《山東省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第40 條僅規定了責令限期修建這一行政命令補救措施，沒有規定繳納易地建設費，所以履行征繳職責沒有法律依據。區檢察院認為該觀點不能成立，新建民用建筑在規劃施工之初，人防部門就應當進行監督檢查，發現違法情形則予以查處，具備繼續修建條件的則責令限期修建。但是本案涉案綜合樓主體工程建設已經完工并投入使用，不具備繼續修建的客觀現實條件，已經無法再修建防空地下室。而且根據法律規定，修建防空地下室必須同地面建筑同步規劃、設計、施工，如果地面建筑已經建設完畢，再去修建防空地下室，則違反相應的法律規定，因此不能責令限期修建，那就只有一種行政補救措施——繳納防空地下室易地建設費［2］。

四、案件評析

第一次庭審后主審法官表示支持公益訴訟人的上述觀點，認為區人防辦應當征繳該制藥公司欠繳的易地建設費。庭后區人防辦主動履行監管職責，向該制藥公司全部征繳了綜合樓的防空地下室易地建設費。在征繳過程中經區檢察院、法院、人防辦及該制藥公司協商，為減輕公司經濟負擔，最后商定以研發樓已交的易地建設費充抵，另按照現行征收標準征繳差價18253.2 元，并將該公司已有的研發樓防空地下室易地建設許可手續撤銷，為綜合樓重新補辦易地建設許可手續，并督促制藥公司修正替換綜合樓建設工程規劃許可檔案中的防空地下室易地建設許可手續，明確兩個許可手續的專屬性。

本案積極意義在于：（1）將行政相對人欠繳的防空地下室易地建設費全部征繳，國有財產損失得到挽回，國家利益得到保護。（2）彌補不同類型行政許可前后銜接的漏洞，規范行政執法。建設項目防空地下室易地建設許可手續是辦理建設工程規劃許可的前置程序，規劃部門必須依據防空地下室易地建設許可辦理建設工程規劃許可證。本案具有很強的隱蔽性，不對比防空地下室易地建設許可檔案和建設工程規劃許可檔案則難以發現其中“貓膩”。該制藥公司只辦理了研發樓（未建設）的防空地下室易地建設許可，卻持該許可辦理了綜合樓（已建設）的建設工程規劃許可，綜合樓的建筑面積大于研發樓，因此本案不是簡單的欠繳易地建設費問題，而是反映出“一套手續可以使用兩次”的極大漏洞。檢察機關通過此次行政公益訴訟，督促區人防辦將研發樓防空地下室易地建設許可撤銷，并為綜合樓補辦易地建設許可，待以后建設研發樓時再重新辦理并繳納易地建設費，進而堵住國有財產損失的漏洞。本著雙贏多贏共贏的公益訴訟辦案理念，本案已經達到辦案目的，確認違法的訴訟請求不再主張，所以檢察機關撤回該行政公益訴訟起訴。

注釋：

［1］ 參見胡建淼：《行政法學》（第四版），法律出版社2015 年版，第399 頁。

［2］《人民防空法》于2009 年進行了修正，《山東省實施<中華人民共和國人民防空法>辦法》于1998年發布實施后一直沿用至今，具有一定滯后性。而其他省份的相關規定較全面，如2016 年《江蘇省防空地下室建設實施細則(試行)》“五、易地建設費的繳納：（二）不符合易地建設條件應建未建的，人民防空主管部門應責令限期修建；因主體工程完工無法補建的，按照應建防空地下室面積每平方米2400-2800 元繳納易地建設費，并依法實施處罰”的規定；2018 年湖南省人民防空辦公室《關于規范防空地下室建設助推產業發展的實施意見》“二、進一步規范易地建設審批條件。不符合以上易地建設條件應建未建防空地下室的，人民防空主管部門應責令限期修建；因主體工程完工無法補建的，按省定收費標準征收易地建設費，并依法實施處罰”的規定等。山東省也有類似規范性文件，如濟南軍區、山東省人民政府、河南省人民政府《關于加快人民防空改革發展若干問題的決定》第13 條“城市新建民用建筑，違反國家有關規定不修建防空地下室的，由縣級以上地方各級人民政府人民防空主管部門責令當事人限期修建或繳納人民防空易地建設費，同時，依照人民防空法律、法規的有關規定予以處罰”的規定。