檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟難點問題探究

●趙輝/文

［基本案情］2018 年5 月1 日凌晨，李某醉酒后為尋求刺激，駕駛黑色華泰越野車強行駛入Q 市西區大草原，并在大草原內肆意行駛，造成較大面積的綠化草地毀壞，直至車輛陷入泥地不能行駛。后李某打電話給朋友求援，并駕駛朋友機動車再次駛入大草原，試圖將被困越野車強行拉出。西區大草原維護人員夜巡發現后立即向公安機關報警。經鑒定，被毀壞草坪價值3762 元；李某血液中酒精含量為98mg/100ml；草坪損壞更換及修復造價鑒定價值為14964 元。Q 市K區檢察院對李某故意毀壞草坪損害社會公共利益的行為，作為公益訴訟案件立案。K 區檢察院認為：被告人李某違反國家城市綠化管理法規，醉酒后滋事將車輛駛入草坪的行為，嚴重損害了社會公共利益，其行為違反了《環境保護法》第6 條，國務院《城市綠化條例》第20 條、第26 條，《侵權責任法》第4 條、第15 條之規定，被告人李某應當承擔相應的民事責任。請求法院判令李某賠償草坪損壞、修復及鑒定費用共計人民幣17964 元。2018 年8 月2 日，李某因犯尋釁滋事罪、危險駕駛罪分別被判處有期徒刑1 年6 個月，拘役1 個月并處罰金2000 元，決定執行有期徒刑1 年6 個月，并處罰金2000 元。同時，一審法院全部支持檢察機關提起的附帶民事訴訟請求，判令被告人李某賠償草坪損壞、修復及鑒定費用共計17964 元。

［難點分析］

一、是否損害社會公共利益如何認定

本案中，被告人李某醉酒駕車損壞西區大草原草坪的行為能否認定為損害社會公共利益存在一些爭議，案件辦理中也進行了多次論證。

首先，從西區大草原的公共屬性和生態價值來看，Q 市是國際花園城市、國家森林城市，良好的生態環境是Q 市的一張金名片。西區大草原位于Q 市主城區，是Q 市的核心地標， 總面積約10 萬平方米，周邊有多家政府單位和居民小區，是Q 市居民觀光旅游、休閑娛樂的重要場所，也是涵養Q 市西區水土資源、保持Q 市良好生態資源的重要組成部分。本案案發時正值五一假期期間，西區大草原日均人流量達8000 余人次，許多游客在Q市進行游覽，李某的行為對Q市有禮城市、美麗大花園形象造成了嚴重破壞。案發后，該事件在Q市范圍內引起了巨大輿論反響，人們紛紛譴責李某的行為，相關新聞瀏覽量近10 萬余人次，相關評論上千條。市、區兩級檢察院在認真審查核實案件事實與證據的基礎上，認為西區大草原作為Q 市的城市地標，與周邊環境共同構成了花園城市的核心景區，是Q 市良好生態環境的重要組成部分，本案中李某的行為對草坪造成的損害需要至少5 個月時間才能徹底修復，對周圍生態環境和居民生活娛樂造成了較大不良影響，損害了社會公共利益。此外，案件會如何處理也是Q 市居民關注的焦點之一，案件如何處理、處理的好不好直接會影響到人們對Q 市生態環境保護的重視程度和認知程度。

其次，從案件范圍來看，有觀點認為，本案中的大草原屬于國有資產，從屬于國家利益，不屬于《民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）和最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）中規定的民事公益訴訟的案件范圍。筆者認為國家利益和社會公共利益并無明顯區分，且多有重合之處，對國家利益的破壞也可能對不特定多數人造成侵害，從而損害社會公共利益。本案中，被破壞的草坪屬于市基礎設施投資有限責任公司（以下簡稱基投公司）所有，屬于國有資產，由Q 市雙林園林綠化管理有限公司進行養護。基投公司屬于為市國資委管理的直屬企業，對國有資產承擔保值增值責任。根據《行政訴訟法》第25 條第4 款、《民訴法》第55 條第2 款以及《公益訴訟解釋》第13 條、第20 條和第21 條的規定，行政公益訴訟的案件范圍比民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍多了國有財產保護、國有土地使用權出讓兩個領域。最高檢張雪樵副檢察長在接受《北京青年報》采訪時提到：行政公益訴訟案件范圍較民事公益訴訟案件范圍寬。而且，行政公益訴訟保護的客體是國家利益和社會公共利益，民事公益訴訟主要保護社會公共利益。［1］從此處來看，國有資產應當從屬于國家利益，不屬于社會公共利益的范圍。但國家利益和社會公共利益多有重合之處，本案中被破壞的西區大草原是不特定多數人生產生活的重要生態場所，具有較高的生態屬性和社會公共利益屬性，對涵養水土、凈化空氣以及人們休閑觀光具有不可替代的作用，并不能僅僅將其視為國有資產。被告人李某醉酒駕駛汽車，隨意損毀草坪的行為損害了良好生態環境，損害了社會公共利益，應當以提起檢察公益訴訟的方式，要求被告人李某賠償西區大草原的草坪損壞、修復等費用，全面修復西區大草原生態環境景觀，維護社會公共利益。

最后，從案件類型來看，本案是應該由城投公司提起刑事附帶民事訴訟還是由檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟存在爭議。刑事附帶民事訴訟一般只能對侵權行為造成的直接經濟損失提起訴訟請求，而無權要求被告人對生態功能損失和社會公共利益受損提起訴訟請求。具體到本案來說，如果由城投公司提起刑事附帶民事訴訟，也只能就被告人造成的草坪的直接經濟損失進行賠償，無法起到保護生態環境效益和公共效益的良好效果。而由檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的主要考慮是西區大草原本身具有的涵養水源、保持水土、凈化空氣以及人們棲息生存、休閑娛樂的環境屬性和公益屬性，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟能夠要求被告人對其造成的生態環境損害和公益損害進行修復和賠償，更好地保護良好生態環境和社會公共利益，也能更為有效震懾破壞生態環境的相關違法犯罪行為。

二、對于非環境資源保護犯罪能否提起刑事附帶民事公益訴訟

一種觀點認為，《公益訴訟解釋》第20 條的規定：“人民檢察院對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟……”。上述規定的破壞生態環境和資源保護的犯罪行為應限于《刑法》分則第六章第六節環境資源犯罪所規定的案件范圍，不應隨意擴大，類似于尋釁滋事罪等類型犯罪不屬于該節規定的罪名，因此對這些罪名不能提起刑事附帶民事公益訴訟。另一種觀點認為，《民訴法》第55 條第2 款以及《公益訴訟解釋》第20 條關于“破壞生態環境和資源保護”的規定，實際上是對侵害行為所侵害的對象的規定，具體到刑事案件來說，只要犯罪行為破壞生態環境和資源保護，且損害了社會公共利益，檢察院就可以提起公益訴訟，與所觸犯的罪名沒有直接關系。筆者贊成第二種觀點，《公益訴訟解釋》規定刑事附帶民事公益訴訟是為了更有效地保護生態環境和資源免受犯罪行為所侵害，將刑事附帶民事公益訴訟的范圍限制在刑法分則第六章第六節規定的案件范圍內不利于對生態環境形成有效保護，也無法及時震懾犯罪分子。因此，對于生態環境資源領域提起刑事附帶民事公益訴訟并不僅限于《刑法》分則第六章第六節破壞環境資源保護罪的幾種類型，如果尋釁滋事、故意毀壞財物等犯罪行為破壞了環境資源，損害了社會公共利益，同樣也可以提起附帶民事公益訴訟。本案中，李某醉酒后尋釁滋事，駕車碾壓大草原草坪的行為，嚴重破壞了環境資源，檢察機關可以提起刑事附帶民事公益訴訟。

三、行政機關已經進行行政處罰或法院已判處罰金的案件，檢察機關還能否提起刑事附帶民事公益訴訟要求被告人賠償生態損失

本案中，開庭前相關行政機關已經對李某作出罰款1000 元的行政處罰，且在判決時，法院同時判處了罰金。檢察機關還能否提起刑事附帶民事公益訴訟要求被告人賠償生態損失，這樣是否造成被告人重復接受處罰以及如此處罰的依據在哪？上述問題理論界與實務界一直有很大爭議。一種觀點認為可以同時判處，行政罰款和罰金屬于責罰，而刑事附帶民事公益訴訟的損害賠償是一種民事補償行為，二者同時判處不會造成被告人重復接受處罰。而反對的觀點認為，被告人已經承擔了行政處罰或者被判處了罰金，再讓其承擔生態修復補償責任違反“一事不再罰”的原則。筆者贊成第一種觀點。根據我國法律規定，罰金是刑罰中的一種附加刑，是被告人承擔刑事責任的一種刑罰。根據我國《刑法》和相關法律規定，人民法院應當根據犯罪情節，如違法所得數額、造成損失的大小等情節，并綜合考慮犯罪分子繳納罰金的能力，依法判處罰金。《環境保護法》第64 條規定：因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。《侵權責任法》第4 條規定：侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的，不影響依法承擔侵權責任。雖然，行政機關已經做出行政罰款的處罰，以及法院判決被告承擔生態環境損害賠償責任的同時判處了罰金，但生態環境損害修復賠償責任不同于行政責任和刑事責任，行政處罰和刑事處罰更多地是一種對違法犯罪行為的責罰，不讓行為人因犯罪而獲利，告誡其打消通過違法犯罪而謀取利益的想法，本質上是通過處罰達到使犯罪分子不敢再犯罪的目的。而民事侵權賠償更多地是一種補償性賠償，是對所損害的權益進行修復補償，屬于民事侵權責任。同一事實同一行為造成的后果的行政罰款可以折抵刑事罰金，而彌補其造成的生態功能損失，并不具有懲罰性。而且，行政處罰和刑事處罰主要針對的是被告人造成草坪破壞的直接經濟損失，而生態環境損害修復賠償更多地是考慮到草坪被破壞所造成的生態損害價值和修復生態所要承擔的費用。被告人因破壞草坪造成損害承擔刑事責任或行政責任并不影響其依法承擔相應的民事賠償責任。

四、是否需要進行訴前公告

《公益訴訟解釋》并沒有明確刑事附帶民事公益訴訟案件是否應該履行訴前公告程序，對于此類案件是否需要進行公告程序一直存在爭議。主張應該履行訴前公告程序的觀點認為，從刑事附帶民事公益訴訟在《公益訴訟解釋》的規定和所屬章節來看，其從屬于民事公益訴訟，因此其訴訟程序應當符合民事公益訴訟相關規定，即“應當依法公告，公告期間為三十日”。履行公告程序有利于保障社會組織參與，保障程序公正。另一種觀點認為，對于刑事訴訟和附帶民事公益訴訟的被告同一，以及犯罪事實與公益損害事實基本一致的案件，因檢察機關對于證據和事實的認定更為清楚，對于損害結果發生的原因以及其中的邏輯關系掌握的更為準確，由檢察機關直接提起刑事附帶民事公益訴訟更為適合，也更能及時修復受損害的生態環境，因此，不需要履行訴前公告程序。當前，從頂層設計來看，第二次全國環境資源審判工作會議明確了在刑事附帶民事公益訴訟案件中，人民法院在立案時應當審查人民檢察院是否履行了訴前公告程序。此外，最高法和最高檢相關領導也認為刑事附帶民事公益訴訟需要履行訴前公告程序。最高法江必新副院長認為“不能以附帶訴訟為由損害社會組織的在先訴權”，［2］最高檢張雪樵副檢察長認為“無論如何，檢察機關不能以辦案效率等理由剝奪社會組織的訴權……所以，還是要嚴格執行公告程序”，并提出“在操作中，可以提前發布公告，如果因為公告實現而影響刑事訴訟的辦案進程，則可以單獨提起民事公益訴訟”的實踐操作方式，［3］從而避免出現因履行訴前公告程序導致延長刑事案件審查起訴時限，造成刑事案件等待民事案件的現象出現。筆者更贊同張雪樵副檢察長的觀點，《公益訴訟解釋》新聞發布會上提到增加刑事附帶民事公益訴訟這一新的公益訴訟案件類型是為了節約司法資源，提高訴訟效率。［4］為了保障社會組織的參與權過分強調公告程序的作用而忽視效率也是不合理的，因為刑事附帶民事公益訴訟設立的初衷就是為了提高訴訟效率。雖然全國約有700 余家社會組織，但由于許多社會組織以志愿者為主，既沒有環境保護的專業人才，也沒有從事環境法律服務的專職人員和固定經費來源，實際上提起環境民事公益訴訟的社會組織少之又少，有能力提起環境民事公益訴訟的社會組織也相對精力有限，每年能夠提起訴訟的案件并不多。Q 市檢察院與市中級人民法院、市林業局以會議紀要的形式明確在破壞森林資源刑事附帶民事公益訴訟案件中“為節約司法成本，提高訴訟效率，人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件不需履行訴前公告程序，人民法院立案后也不再進行公告”。Q 市兩級檢察院2018 年共提起刑事附帶民事公益訴訟21 件，其中涉林領域18 件均未履行訴前公告程序，附帶民事公益訴訟部分從立案到起訴平均辦案期限為7.8 天，如果履行訴前公告程序，至少需要30 天的辦案期限，在很大程度上會造成訴訟時間空轉。因此，為了兼顧公平與效率，張檢提出的“提前發布公告”的操作方式更為適宜，也能更好地保障社會組織的訴權和提升訴訟效率。

西區大草原是Q 市的核心地標，本案在全市引起輿論高度關注，檢察機關的及時介入和刑事附帶民事公益訴訟的提起，及時修復了受損的生態環境，有效維護了社會公共利益，起到了較好的宣傳、警示、教育的效果，案件辦理過程中相關新聞媒體都進行了跟蹤報道，該案的成功辦理也得到了社會公眾的廣泛贊揚。案件開庭審理時，市人大代表、政協委員以及群眾代表百余人參加了旁聽，人們紛紛表示深受震撼和啟發，在一定程度上提升了人們保護生態環境的意識，也使公眾對檢察機關的工作有了更深程度的理解，市委、市人大、市政府相關領導也都積極肯定了檢察機關的工作，彰顯了檢察機關服務美麗大花園建設大局的保障作用，實現了“三個效果”的有機統一。

注釋：

［1］張雪樵：《將設統一環境損害賠償資金》，《北京青年報》2018 年3 月13 日。

［2］ 江必新：《中國環境公益訴訟的實踐發展及制度完善》，《法律適用》2019 年第1 期。

［3］ 參見張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，《國家檢察官學院學報》2019 年第1 期。

［4］ 鑒于刑事訴訟和民事公益訴訟的訴訟主體一致，基本事實相同，為節約訴訟資源，提高訴訟效率，妥善確定犯罪嫌疑人的刑事責任和民事責任，《公益訴訟解釋》在第20 條規定了刑事附帶民事公益訴訟。參見最高人民法院、最高人民檢察院：《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》新聞發布會，http://gjwft.jcrb.com/2018/3yue/jcgysssfjs/，最后訪問日期：2019 年3 月26 日。