基層檢察權(quán)運(yùn)行的應(yīng)然走向

● 朱新武 靳良成/文

當(dāng)下，隨著國家多重體制改革的深入推進(jìn)，特別是在《監(jiān)察法》頒布和《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》修訂實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)面臨一個全新的司法語境，處于恢復(fù)重建四十余年來前所未有的深刻變局之中。四十年前，檢察機(jī)關(guān)鳳凰涅槃，浴火重生；四十年里，檢察機(jī)關(guān)艱難困苦，玉汝于成；然而，四十年后的今天，檢察機(jī)關(guān)又將如何自強(qiáng)不息，奮力前行，這是今天每一位檢察人所要面對的課題。本文站在基層實(shí)踐的角度，立足改革現(xiàn)實(shí)，以檢察權(quán)運(yùn)行的當(dāng)下實(shí)然邏輯為視角，就如何加強(qiáng)基層檢察業(yè)務(wù)建設(shè)，強(qiáng)化檢察監(jiān)督，提出一些粗淺的認(rèn)識與思考。

一、立足現(xiàn)實(shí)，直面痛點(diǎn)

面對當(dāng)前疊加推進(jìn)的改革發(fā)展局勢，最高人民檢察院的頂層制度設(shè)計(jì)、安徽省人民檢察院的具體謀劃部署，已經(jīng)為基層檢察院的未來發(fā)展繪制了藍(lán)圖、指明了航向，為此，基礎(chǔ)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)看到了詩和遠(yuǎn)方，這是心之所系、情之所依！但是，當(dāng)下檢察工作所存在的問題更應(yīng)深思，正如安徽省人民檢察院薛江武檢察長所言，“成績屬于過去，問題就在眼前”。

最高人民檢察院張軍檢察長將當(dāng)前檢察工作所面臨的問題概述為“三個不平衡”，即刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡；刑事檢察中公訴部門的工作與偵查監(jiān)督部門、刑事執(zhí)行檢察部門的工作發(fā)展不平衡；最高人民檢察院、省級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)能力與市、縣級檢察院辦案工作的實(shí)際需求不適應(yīng)之不平衡。安徽省人民檢察院薛江武檢察長結(jié)合安徽省檢察工作實(shí)際，將這“三個不平衡”進(jìn)一步闡釋為“三個不充分”“三個不適應(yīng)”，即與發(fā)展大局需求相比，檢察機(jī)關(guān)提供的服務(wù)精準(zhǔn)助力還不夠充分；與法治建設(shè)要求相比，法律監(jiān)督職能的發(fā)揮還不夠充分；與人民群眾期待相比，供給的檢察產(chǎn)品還不夠充分。從宏觀層面來看，這“三個三”可謂當(dāng)前檢察工作所面臨的問題與困境的實(shí)然詮釋。然而，從微觀層面來看，這些問題又主要體現(xiàn)在四個方面：一是轉(zhuǎn)隸后的失落情緒，不能視轉(zhuǎn)隸為轉(zhuǎn)機(jī)，不能直面改革痛點(diǎn)；二是改革中的抱怨思想，改革觸及到了切身利益，進(jìn)而情緒消極；三是工作上的迷茫狀態(tài)，主業(yè)不突出，副業(yè)一大堆；四是監(jiān)督上的畏難態(tài)度，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督。

二、思深憂遠(yuǎn)，謀定而動

檢察機(jī)關(guān)只有厘清改革背后的內(nèi)在邏輯，剖析當(dāng)下問題產(chǎn)生的深層次原因，才能夠有備無患，進(jìn)而做出恰當(dāng)?shù)倪x擇和應(yīng)對。從基層實(shí)踐來看，這些年，制約監(jiān)督職能發(fā)揮的深層次性因素主要集中在三點(diǎn)。

其一，最為根本的是，囿于長期以來，檢察機(jī)關(guān)對反貪反瀆自偵權(quán)“威懾力”的過分依賴，以及由此而形成的過分仰仗自偵權(quán)的思想觀念，使得我們對檢察權(quán)能的合理配置，以及檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置有所忽略，從而導(dǎo)致我們對檢察職能定位模糊不清。說到底，我們居安思危的意識還很薄弱。

其二，最為關(guān)鍵的是，過去一段時間，檢察機(jī)關(guān)對司法辦案與法律監(jiān)督的關(guān)系把握不夠準(zhǔn)確，不能辯證統(tǒng)一地看待監(jiān)督與辦案，從而使辦案與監(jiān)督出現(xiàn)一定程度上的脫節(jié)，監(jiān)督的剛性不足、效果不佳。法律監(jiān)督是憲法職能定位，長期以來，檢察機(jī)關(guān)工作的落腳點(diǎn)也都集中在“監(jiān)督”這個層面上。但是，這些年基層檢察工作恰恰在“監(jiān)督” 領(lǐng)域做的不夠好，一些方面甚至廣為詬病。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段并不匱乏，監(jiān)督權(quán)源更是“根正苗紅”，但實(shí)踐中過多注重辦案，使得監(jiān)督職能訴訟化，削弱了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。

其三，最為直接的是，檢察機(jī)關(guān)司法辦案背后的訴訟程序制約權(quán)能，以及該權(quán)能對法律監(jiān)督權(quán)能所形成的合力作用沒有被充分予以挖掘。長期以來，監(jiān)督軟化的同時，檢察機(jī)關(guān)又忽略了訴訟程序通過“分權(quán)與制約”，來保障法律監(jiān)督職能行使的有效性和正當(dāng)性。實(shí)質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)沒有真正將司法辦案融入到監(jiān)督體系當(dāng)中。即使從監(jiān)督的角度強(qiáng)調(diào)辦案，更多的是自偵案件的辦理，本質(zhì)上是借自偵權(quán)的威懾性來發(fā)揮監(jiān)督的剛性，而司法辦案的訴訟活動本身，尤其是非自偵案件的辦理程序，所蘊(yùn)含的“訴訟程序制約權(quán)”并沒有充分予以展現(xiàn)。基層檢察機(jī)關(guān)集中了80%以上的批捕、公訴、民行等司法辦案任務(wù)，可以想象，這其中蘊(yùn)含著多么巨大的程序制約空間。然而，這些年有些地方，只顧“就案辦案”流水線般的履行了“二傳手”的職責(zé)，規(guī)范意義上的程序制約權(quán)能，被溫情脈脈的協(xié)調(diào)配合所替代，這也是偵查中心主義積重難返的一個重要因素。最為典型的就是審查起訴權(quán)與審查批捕權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀，居高不下的批捕率與低位運(yùn)行的不訴率，一定程度上折射出程序制約功能的虛置化。

三、不念過去，不畏將來

作為檢察資源有限而又集中了80%以上辦案任務(wù)的基層檢察機(jī)關(guān)，今后的主要精力不應(yīng)放在所謂標(biāo)新立異的宏觀架構(gòu)上的探索創(chuàng)新，而應(yīng)放在務(wù)實(shí)有效的微觀設(shè)計(jì)上的精耕細(xì)作。為此，要用法治思維和法治方式審視基層檢察工作，堅(jiān)持正確的政治方向，抓住辦案這一核心，在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督，綱舉目張、統(tǒng)籌推進(jìn)。

其一，在改革中理清認(rèn)識，把握基層檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的基本遵循。“理念一新天地寬”，基層檢察機(jī)關(guān)一定要在改革中理清認(rèn)識，在實(shí)踐中樹立新理念，跟著大局走，找準(zhǔn)切入點(diǎn)。最高人民檢察院張軍檢察長強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)要觀大勢、謀大事，并提出了“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強(qiáng)”的檢察工作總要求，同時還提出了一系列創(chuàng)新論斷，如“離開辦案談檢察監(jiān)督就是空中樓閣”“樹立雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念”“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是推動新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的切入點(diǎn)和突破口”等等。安徽省人民檢察院在重大決策面前，更是思路清晰、方向明確，薛江武檢察長多次強(qiáng)調(diào)要“抓住辦案這個主職主業(yè)，以實(shí)際行動彰顯檢察機(jī)關(guān)新的歷史擔(dān)當(dāng)”。這些都為我們基層檢察工作的改革發(fā)展提供了基本遵循。

其二，在監(jiān)督中辦案，樹立檢察監(jiān)督的獨(dú)立品格。首先，樹立“平等監(jiān)督”意識是根本。正如最高人民檢察院張軍檢察長所言，“要清醒的認(rèn)識到檢察機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)在辦案過程中，是分工負(fù)責(zé)、各有職能和權(quán)責(zé)的關(guān)系，決不能有監(jiān)督高人一等的想法”。其次，把握監(jiān)督邊界是關(guān)鍵。要對基層檢察院的職能定位與自身監(jiān)督能力保有清醒的認(rèn)識，“什么都是監(jiān)督，就什么都不是監(jiān)督”，同樣，“什么都要監(jiān)督，就什么都監(jiān)督不了”，要堅(jiān)決摒棄“四面出擊、高高在上、包打天下”的思維傾向。再次，監(jiān)督事項(xiàng)案件化是抓手。監(jiān)督工作與司法辦案一樣，當(dāng)然不能排除在檢察官權(quán)力清單與責(zé)任清單之外。否則，監(jiān)督工作既非職責(zé)所系，也無內(nèi)生動力，更是有違監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行邏輯。將檢察監(jiān)督事項(xiàng)以具體的案件予以呈現(xiàn)，實(shí)行從受理、立案、審查、結(jié)案、反饋全過程的程序化辦理，并以此為中心，構(gòu)建程序規(guī)范、證據(jù)規(guī)則、管理流程、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、辦案機(jī)制等一整套服務(wù)于司法責(zé)任制之下的檢察官辦案制度，力求改變傳統(tǒng)監(jiān)督辦事化模式的簡單、隨意、粗獷而又監(jiān)督弱化、虛化、軟化的弊病，突顯檢察建議、糾正違法等監(jiān)督措施的剛性，進(jìn)而使檢察機(jī)關(guān)具有自成體系的區(qū)別于其他司法機(jī)關(guān)的獨(dú)特辦案評價標(biāo)準(zhǔn)。最后，借助外力監(jiān)督是有效輔助。最高人民檢察院張軍檢察長強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用政治智慧、法律智慧履行好監(jiān)督職責(zé)，因此作為案多人少的基層檢察機(jī)關(guān)，在履行監(jiān)督職責(zé)時要善于借力，以強(qiáng)化、鞏固監(jiān)督措施的剛性與效力。

其三，在辦案中監(jiān)督，充分挖掘司法辦案的訴訟程序制約權(quán)能。檢察機(jī)關(guān)在整個司法程序運(yùn)行體系中，處于承上啟下的中樞核心環(huán)節(jié)，擁有大量的具有司法審查屬性的權(quán)能，因此，發(fā)揮訴訟程序制約檢察權(quán)能具有天然的優(yōu)勢。而發(fā)揮這種優(yōu)勢的手段，就是通過辦理訴訟案件，對案件事實(shí)、證據(jù)和適用法律，進(jìn)行檢察審查和檢察裁量，這也是最高人民檢察院張軍檢察長“離開辦案談檢察監(jiān)督就是空中樓閣”論斷的核心要義之一。比如，以庭審實(shí)質(zhì)化推進(jìn)包括公益訴訟在內(nèi)的、檢察公訴權(quán)的有效運(yùn)行，一方面，要通過不起訴權(quán)的行使，打通案件質(zhì)量的傳遞通道，逆向傳導(dǎo)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，形成程序倒逼機(jī)制，最終提升檢察公信力；另一方面，加大公益訴訟案件的辦理力度，從而使檢查機(jī)關(guān)的督促履職、支持起訴、檢察建議等監(jiān)督手段強(qiáng)起來、硬起來，使其成為保障檢察監(jiān)督權(quán)有效行使的堅(jiān)強(qiáng)后盾。再如，以“捕訴一體”提升審查逮捕的“產(chǎn)品質(zhì)量”，要切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法辦案理念，全面把握逮捕法定條件，增強(qiáng)證據(jù)審查判斷能力，切實(shí)降低捕后輕刑率、捕后不訴率。與此同時，檢察機(jī)關(guān)還要以訴訟程序制約權(quán)能來保障新監(jiān)督權(quán)力的發(fā)展壯大。在刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的新格局下，在新監(jiān)督權(quán)力尚未成熟、壯大之際，在新的機(jī)制、體制尚需健全、完善之時，如何不受制于被監(jiān)督者的接納態(tài)度，這都依賴于既有檢察監(jiān)督權(quán)能的有效發(fā)揮。而短期內(nèi)，最有成效的，還是以既有職能為基點(diǎn)，依賴于程序制約權(quán)能的充分發(fā)揮，進(jìn)而為這些新監(jiān)督權(quán)力，贏得發(fā)展壯大的時間與空間。

檢察機(jī)關(guān)要清醒地認(rèn)識到，雖然制約權(quán)能剛性突出、效果明顯，但是制約的前提是分工或者說是分權(quán)，對于沒有進(jìn)入到檢察訴訟程序環(huán)節(jié)的案件，就無從行使制約權(quán)能。因此，要充分行使檢察權(quán)，必須監(jiān)督與制約雙輪驅(qū)動、并駕齊驅(qū)：在充分挖掘“訴訟內(nèi)”程序制約權(quán)能的同時，不斷強(qiáng)化“訴訟外”的法律監(jiān)督權(quán)能，要按照《人民檢察院組織法》的新規(guī)定，盯住熱點(diǎn)、突破難點(diǎn)、打造亮點(diǎn)，不斷提升檢察監(jiān)督質(zhì)效。

明者因時而變，智者隨事而制。監(jiān)督就是要讓各項(xiàng)公權(quán)力的運(yùn)行回到其應(yīng)然的狀態(tài)之中，防權(quán)力運(yùn)行的越界與恣意。今后一段時期內(nèi)，發(fā)揮監(jiān)督與制約兩項(xiàng)檢察權(quán)能，在國家權(quán)力架構(gòu)中的“控權(quán)”價值，應(yīng)當(dāng)是基層檢察機(jī)關(guān)有效開展監(jiān)督工作的路徑之一。無論是最高人民檢察院關(guān)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的總體原則，還是安徽省人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的具體方案，其職能的配置、整合、優(yōu)化，都是以監(jiān)督與制約這兩大檢察權(quán)能的有效運(yùn)行為邏輯起點(diǎn)的。所以，在自偵權(quán)劃轉(zhuǎn)后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以程序制衡權(quán)能為檢察主導(dǎo)型發(fā)展力量，逐步提升訴訟領(lǐng)域內(nèi)的檢察話語權(quán)，輔之傳統(tǒng)監(jiān)督方式，并以公益訴訟、行政強(qiáng)制措施、刑事執(zhí)行監(jiān)督以及刑事訴訟法修改后所賦予的偵查權(quán)為基本監(jiān)督手段，來構(gòu)造基層檢察權(quán)運(yùn)行的基本范式，這是當(dāng)下做優(yōu)刑事檢察、做強(qiáng)民事檢察、做實(shí)行政檢察、做好公益訴訟檢察的必然邏輯結(jié)果，也是當(dāng)下基層檢察權(quán)定位的基本歸宿。