刑事執行檢察派出院制度改革的幾點思考*

● 桑先軍 /文

一、刑事執行檢察派出院建設與發展的特點與啟示

“所有歷史上有意義的理論都與事實相符，只不過程度有別”。［1］從歷史主義的角度，這種程度的差別往往取決于傳統范式下“解謎”的程度及新的范式構建的進程?；仡櫃z察歷程，在司法改革不斷深入、檢察機構重構的歷史階段，刑事執行檢察理論體系走上了轉型創新的新時期，在當前與今后一段時期或許都將處于“解謎”“常規科學”解構的新階段，以解構與建構的視角來看待刑事執行檢察派出院建設與發展中的問題，對檢察機關派出機構科學發展具有重要的樣本意義與示范價值。

（一）對等監督是刑事執行檢察派出院職權設置與調整的基本出發點之一

傳統理論認為，對等是權力制衡的決定性因素，而監督則要具有優越地位，才能保障監督實效。刑事執行檢察派出院建設的實踐則表明，對等是監督的底線，職權層級不能對等，就無法實現有效制衡，監督就更無從談起。經過近60年的發展，刑事執行檢察派出院形成以省級院、市級院派出為主要模式，縣級院派出模式“名存實亡”，就是權力對等監督普遍性屬性的直接體現與要求。而在刑事執行檢察派出院建設規范性文件并未將對等監督與機構設置、職權層級予以詳細明確，更未能夠與編辦等部門形成基本共識并加以規范，面對監獄管理體制省屬直管、職級調整和執檢部門職能擴展、新的監督對象形成的監督不對等等問題，以致于刑事執行檢察派出院領導職級上調、職權層級調整等“蹣跚前行”。從更進一步來講，對等監督不僅起因于被監督對象職權層級調整帶來的力量不相適應，而且，還包含著刑事執行活動內合性不斷增強，不同執行活動的共性越來越凸顯，尤其是刑罰執行活動一體化的執行需求不斷得到關注，監督對象資源、職權與運行機制的一體化，也相應地要求監督主體自身運行機制、資源整合體制、職權配置的一體化或更優化，這層意義上的對等更為重要，可以說，直接關系著刑事執行檢察同步監督能否切實得以實現。

（二）刑事執行檢察權的本質屬性是刑事執行檢察派出院設置與建設的基本立足點

職能配置影響權力屬性，而權力屬性決定制度建構的取向。監督對象、監督方式、監督性質的多樣化、復合化，必須促成了刑事執行檢察權屬性的復合性。2014年12月，監所檢察廳更名為刑事執行檢察廳，充分體現了監所檢察權向刑事執行檢察權過渡的必然訴求與反應。這種權力屬性的演變與形成，首先源于司法實踐的應然發展。經過幾十年的發展，原監所派出派駐機構積累了豐富的實踐經驗，對相對封閉監管場所執行活動的監督，在制度建設、工作機制、方法措施等方面都積累了成熟的做法，形成了良好的司法基礎，符合刑事立法的取向。其次，在刑事執行活動領域，各項執行活動之間在本質上具有一定的相似性，具有相互融合的同性，為優化與整合監督權力提供了條件。盡管執行主體、執行性質有所差異，但基于共同的司法文化與司法傳統，其侵犯公民權利的風險、對監督制衡的特殊訴求等有著共同訴求，可以說，全面理性看待刑事執行活動，客觀與整體看待刑事執行檢察的權力屬性，是發揮法律監督職能、維護刑事執行公平正義的立足點。

（三）完善刑事執行檢察權運行機制是刑事執行檢察派出院工作模式與制度建設的基本遵循

刑事執行檢察權的賦權、分解與優化是完善刑事執行檢察權運行機制的邏輯基礎。實踐證明，完善刑事執行檢察派出院運行機制包括宏觀與微觀兩個層面，在宏觀層面，指的是刑事執行檢察派出院與派出它的檢察院、同區域縣級檢察院之間分解刑事執行檢察權；在微觀層面，指的是刑事執行檢察派出院內部機構、檢察長、檢察官之間的權力分解，以及與之相適應的工作機制體制的優化。刑事執行檢察職能體系的拓展與升級，無疑是從宏觀與微觀層面均提出了新的要求，也提供了調整與“回旋”的空間。正如有學者所論述，刑事執行檢察監督工作已經形成新的監督體系：“監督的方式已由靜止的駐所檢察發展至動態的巡回檢察、專項檢察；監督的性質已由通常意義上的訴訟監督擴展至包含程序救濟、司法救濟在內的法律監督，等等?！保?］合理化配置職權，是完善刑事執行檢察派出院運行機制的主要方向與路徑。

（四）正確處理刑事執行檢察派出院與所派出院刑事執行檢察部門之間的關系是現階段矛盾的主要方面

作為司法派出機關，一般意義上，存在兩個基本關系，或可以說是推動刑事執行檢察派出院建設的主要矛盾的兩個方面。一是派出機關與原同級檢察機關之間的關系，即派出機關的職權設定問題。具體表現為：不同派出主體的派出機關是否職權相同，如是否均為縣級院職權，如何界定與縣級院刑事執行檢察部門的關系，如作為省級院分院，如何科學界定在訴訟程序中的監督客體的審級與管轄等問題。由于刑事執行檢察派出院的專門性，與縣級院刑事執行檢察部門之間的橫向關系并不難界定。北京市探索刑事執行檢察派出院的實踐提供了良好的證明。二是刑事執行檢察派出院與派出它的檢察院的刑事執行檢察部門之間的關系?？陀^實踐中，刑事執行檢察部門監督力量整體不足，作為派出機構，刑事執行檢察派出院監督資源尤為薄弱，為了通過資源整合，做強基層監督實體，從進行資源整合著手，“院處合一”應孕而生，推動刑事執行檢察派出院與派出它的檢察院的執檢部門之間的關系也由隱形走向顯性、逐步成為問題焦點。資源整合帶來職權層級等方面的調試與博弈，刑事執行檢察派出院與派出它的檢察院的刑事執行檢察部門之間的關系，成為制約刑事執行檢察派出院建設與發展的矛盾的主要方面。

二、新修訂人民檢察院組織法對刑事執行檢察派出院規定的立法分析

人民檢察院組織法是對檢察機關機構設置、職權配置與組織形式的專門立法。新修訂組織法全面規范了檢察機關的組織形式、辦案組織、司法責任制等機構與制度，將原第2條第3款修訂為第16條，規定“省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院根據檢察工作需要，經最高人民檢察院和省級有關部門同意，并提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在轄區內特定區域設立人民檢察院，作為派出機構?！边@就為新時代刑事執行檢察派出院制度建設指明了方向。

（一）新修訂組織法為刑事執行檢察派出院改革與重建提供基礎法律支撐

1.“根據檢察工作需要”拓展了檢察機關派出機構設置的范疇。對于“檢察工作需要”代替原條款中“工作需要”的表述，存在廣義與狹義兩種觀點。廣義說認為不僅包括直接的檢察辦案需要，還包括檢察辦案的輔助性工作、組織開展法律監督的各項管理與保障工作的需要。狹義說認為檢察工作僅限于檢察辦案工作，主要表現在案件自身屬性與辦案工作的特殊性上。結合刑事執行檢察派出院的發展歷程來看，狹義的理解較為科學。在這里，“檢察工作需要”作為設立派出機構的前提條件，應當局限于檢察辦案工作的直接需要，首先，是案件的集中性，即某一類違法犯罪行為在一定的區域中高發、集中。其次，是案件的特殊性，在一定區域，比如監管場所較為集中、監管違法案件較為集中。再次，是檢察機關辦案工作的特殊需要。

2.派出機構與派駐檢察室的區別規定凸顯了派出院職權配置的專門性。人民檢察院組織法在修訂第16條，明確派出機構設置的同時，在第17條規定，“人民檢察院根據檢察工作需要，可以在監獄、看守所等場所設立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權，也可以對上述場所進行巡回檢察。”通過對比發現，派駐檢察室可以當然行使派出主體的部分職權，但針對監獄、看守所等區域辦案需求設立的派出院并不當然行使派出主體的職權，而是應根據設立時的法律授權行使特定刑事執行檢察職權，以實現法律監督目的與功能。

3.“特定區域”體現了刑事執行活動的復雜性與廣泛性。此次人民檢察院組織法修改，以“特定區域”代替原“工礦區、農墾區、林區等區域”的表述，符合我國經濟社會與民主法制建設的實際，解決了原條文是否可以作為刑事執行檢察派出院設立依據的爭議，為增強刑事執行檢察派出院設置的靈活性、針對性與實效性提供了保障。

4.取消縣級檢察院作為派出主體，回應刑事執行檢察派出院設置的客觀實際，體現了刑事執行檢察辦案的客觀需求。

（二）新修訂組織法中的“美中不足”為派出院規范化建設提出新要求

1.“轄區內”無形中提升派出主體的級別層級，卻沒有予以明確規定。省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院可以在本轄區內設置派出機構，卻并沒有附加限定條件，雖為派出院設置的區域留出了足夠的空間，但由于并未明確規定派出機構的職權層級，為派出院擺脫作為縣級檢察院的層級束縛留下了爭議與阻礙。

2.設置程序僅為審核審批一種方式并未設置最高人民檢察院根據檢察工作需要的指定設立程序，在一定程度上不利于法律監督案件查辦的復雜形勢與要求。根據此款規定，檢察機關設立派出機構只有省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院報請審核審批一種形式。但實際中，司法工作人員的瀆職侵權、公益訴訟等案件往往具有一定的復雜性、關聯性與隱蔽性，在特殊情況下，最高檢察機關很可能需要擺脫地方行政區劃的束縛，針對一類案件或幾類案件設置派出機構，以加強犯罪綜合治理，最大限度實現法律監督的社會功能?，F此款規定相比實踐需要，顯然缺乏一定的前瞻性。

3.“根據檢察工作需要”的規范依然欠缺明確。原組織法中“根據工作需要”的規定，一直飽受學者爭議，有學者指出，未就派出檢察院的職責權限進行明確，其他法律法規亦未對派出檢察機構的職權范圍做出規定，致使派出檢察機構難以準確把握自身的定位。［3］新修訂組織法“根據檢察工作需要”有了很大進步，但仍未對派出院專門職權的屬性予以明確，依然有待細化與規范。

總的來講，新修訂人民檢察院組織法對派出院制度的規范與調整，雖然只是相關條款的調整，但提出的要求卻是全方位的。從宏觀上，新修訂組織法對檢察機關機構、組織與監督職權全面規范，派出院自然在改革與規范之列。從微觀上，設置依據、派出主體、設置領域等方面的調整，提出了直接的改革與落實要求。可以說，全面貫徹落實新修訂的人民檢察院組織法，就必須要立足新時代檢察改革的基本需求，進一步改革或重建刑事執行檢察派出院制度，以適應時代、適應發展。

三、進一步健全刑事執行檢察派出院運行機制

刑事執行檢察權是為了刑事執行公平正義、人權保障等價值追求而賦予檢察機關包括刑事執行檢察派出院在內的法律監督權。為了確保刑事執行檢察權價值目標的實現，就需要科學配置實現刑事執行檢察各主體的權責促進形成公正高效的工作流程或工作軌跡。改革或重建刑事執行檢察派出院制度，就要沿著科學的邏輯軌跡，以權力運行機制為核心以依法公正高效為準則，突出關鍵環節，促進整體變革。

（一）完善刑事執行檢察派出院檢察官辦案組織形式

在新舊改革措施、體制機制改革措施交織推進的多重壓力下，需要立足執檢工作實際，進一步健全刑事執行檢察派出院司法責任工作制度。具體而言，要針對刑事執行檢察各項業務的不同屬性，特別是要結合巡回檢察、立案偵查等監督手段與方式的特點，科學規定獨任檢察官和檢察官辦案組。如，羈押必要性審查、羈押期限審查、強制醫療執行違法（違規）、刑罰變更執行檢察、財產刑執行檢察、監外執行（社區矯正）檢察、罪犯又犯罪等類案件可以設定為由獨任檢察官辦理。刑事執行監管事故及刑事被執行人死亡檢察、職務犯罪偵查等案件則可以設定為由檢察官辦案組辦理。在刑事執行檢察派出院內設定3-5個固定辦案組，代替原以監獄、看守所等監管場所為標準的內設機構設置模式，以體現刑事執行檢察辦案屬性。

（二）細化刑事執行檢察派出院檢察官案件承辦確定機制

案件辦案的過程實質就是刑事執行檢察權微觀運行的過程，而案件承辦確定則是起始。為了確保案件辦理分配公正與高效，刑事執行檢察派出院應當以輪案為主、指定分案為輔。如，羈押必要性審查、羈押期限審查、指定居所監視居住執行違法（違規）、強制醫療執行違法（違規）、刑罰變更執行檢察、財產刑執行檢察案件、監外執行（社區矯正）檢察案件、罪犯又犯罪及其他刑事執行違法（違規）檢察等案件，采取輪流分案方式確定案件承辦人。司法工作人員相關職務犯罪偵查案件，則要以指定管轄或組建專班的方式，確保資源合理化、集約化運行。

（三）探索建立刑事執行檢察案件評鑒制度

目前，各地對案件評鑒工作的探索，仍未形成較為成熟的經驗，主要的障礙是缺乏適度的機制體制空間。隨著統一業務系統2.0的研發與上線，檢察機關案件質量評估指標體系逐步健全，辦案質量評價機制也將逐步落實與完善。一方面，有利于促進對派出院檢察官的管理，落實檢察官員額制的相關制度，另一方面，有利于突出刑事執行檢察案件質量評價的特殊性，發揮好刑事執行檢察派出院檢察官遴選與懲戒小組的作用，確保在派出院檢察官在選任、輪崗、培訓等方面享受同等標準與待遇。此外，刑事執行檢察派出院相比檢察院執檢內設機構，具有組織與機構的優勢，更具有案件質量評估與評鑒層次化、體系化的條件，應當擔負起探索刑事執行檢察官管理體制與機制的職責。結合基層案件辦理情況，可以選擇1-2種類型的案件，探索案件評鑒或辦案質量評定的標準、方式與程序，并逐步與檢察官遴選、懲戒相關聯，完善檢察官選拔、交流與退出機制，充分發揮案件管理的引導功能，促進刑事執行檢察派出院工作持續、穩定發展。

（四）充分發揮刑事檢察派出院在司法工作人員職務犯罪偵查中的職能作用

要充分發揮刑事執行檢察派出院在私放在押人員、虐待被監管人、失職致在押人員脫逃罪、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪等犯罪行為偵查中的職能優勢，以及充分利用派出院跨縣市級區域偵查辦案的“天然優勢”，明確指定派出院立案偵查的優先條件，更好地發揮辦案資源整合的力度。在具體實踐運行中，可以根據案件類型，原則上派出院承擔管轄范圍內司法工作人員職務犯罪線索由派出院立案審查；也可以根據案件發生的領域，直接指定派出院承擔監禁刑執行活動中司法工作人員的部分瀆職侵權犯罪行為的案件線索審查。但無論采取何種劃分權力運行模式，一個重要立足點都是要強化檢察機關偵查工作的內部監督力度，促進檢職務犯罪偵查權依法公正高效行使。

注釋：

［1］參見［美］托馬斯·庫恩：《科學革命的機構》，金吾倫、胡新和譯，北京大學出版社2003年版，第133頁。

［2］卞建林：《刑事執行檢察監督專題研究》，《河南社會科學》2015年第7期。

［3］杜國強、周洪波：《派出檢察機構設置的理性反思與完善探究》，《河南社會科學》2013年11月。