新時代民事檢察工作創新發展的思路與對策

● 元 明 /文

民事檢察是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，是檢察機關法律監督職責在民事訴訟領域的具體體現。自1988年以來，民事檢察走出了一條從無到有、從小到大、穩步發展的道路，為促進司法公正，維護社會公平正義發揮了積極作用。但毋庸諱言，民事檢察工作與憲法法律賦予的職責和新時代人民群眾更高的期待相比，還存在不小差距。具體體現在：一是民事檢察監督力度與人民群眾司法需求不相適應；二是民事檢察工作與刑事檢察工作發展不平衡；三是上級檢察院對下級指導不夠有力，基層民事檢察工作總體薄弱。為解決這些問題，最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)新一屆黨組旗幟鮮明地指出，刑事、民事、行政以及公益訴訟檢察職能要全面、平衡、充分履行，并在內設機構改革過程中將原民事行政檢察廳分設為民事檢察廳和行政檢察廳，不斷充實民事檢察力量。2019年1月，張軍檢察長在全國檢察長會議上再次強調，要推動“四大檢察”全面協調充分發展。應當說，民事檢察工作迎來了歷史上最好的發展契機。如何在新時代實現民事檢察工作的創新發展，做強民事檢察工作，成為擺在全國民事檢察干警面前的一道重要課題。

一、立足民事檢察監督職能，實現民事檢察與服務大局、保障民生深度融合

習近平總書記明確要求：“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。檢察機關在實現總書記要求方面，承擔著重大責任，特別是民事檢察部門責無旁貸。正如張軍檢察長指出的那樣，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾轉化，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高需求，不僅體現在刑事案件中，而且更多體現在民事案件里”。各級檢察機關民事檢察部門要從講政治的高度，充分發揮民事檢察職能，找準民事檢察與服務大局、保障民生的契合點、著力點，逐步實現民事檢察與服務大局、保障民生的深度融合，依法保障經濟社會持續健康發展。

一是精準服務打好三大攻堅戰。要積極拓展民事檢察部門參與社會治理的工作途徑，加強民事檢察環節預防和化解社會矛盾機制建設，貫徹新時期“楓橋經驗”，依法公正處理民事檢察監督案件，服務打好防范化解重大社會風險攻堅戰，維護社會穩定。要把支持起訴工作與精準脫貧有機結合起來，對農民工、殘疾人等特殊群體請求給付勞動報酬、撫養費、撫育費、贍養費、損害賠償等案件，加強支持起訴工作力度，依法維護弱勢群體合法權益。最高檢曾部署開展為期兩個月的協助解決農民工討薪問題專項監督，支持5566名農民工提起民事訴訟，幫助追回勞動報酬4605萬余元，取得了良好的法律效果和社會效果。各級檢察機關民事檢察部門要形成對弱勢群體的常態性保護監督機制，把服務打好脫貧攻堅戰對檢察工作的各項要求落到實處。

二是積極參與推進掃黑除惡專項斗爭。掃黑除惡專項斗爭不僅涉及到刑事檢察，與民事、行政檢察工作亦密切相關。對黑惡勢力強迫交易、放高利貸、“套路貸”、惡意逃債、虛假訴訟等非法活動，要綜合運用刑事、民事、行政等多種手段加強法律監督。各級檢察機關民事檢察部門要積極配合深入推進掃黑除惡專項斗爭，深入排查“套路貸”“空放貸”“消費貸”等領域違法犯罪線索，強化法律監督，糾正違法犯罪分子以合法形式為掩蓋，非法侵占他人財產的錯誤民事裁判，切實維護人民群眾合法權益。江蘇省徐州市人民檢察院出臺了《關于民事行政檢察部門參與“掃黑除惡”專項斗爭的實施意見》，通過建立刑民無縫對接的辦案機制，對黑惡勢力違法犯罪人員實施的民事違法行為進行精準打擊、專業監督，提高了對黑惡勢力違法犯罪的綜合打擊效能和民事檢察貢獻度，值得各地參照借鑒。

三是依法平等保護民營經濟合法權益。各級檢察機關民事檢察部門要把習近平總書記在民營企業座談會上強調的“三個沒有變”領會好、把握好，把最高檢從已發三個規范性文件中歸納出的11條意見結合本地實際落實好，準確區分經營活動中的正當融資行為與非法集資犯罪，準確區分民營企業參與國有企業重組改制過程中的產權糾紛與惡意侵占國有資產犯罪，幫助民營企業防控風險。要加強產權司法保護，積極參與涉企錯案甄別糾正工作，推動形成明晰、穩定、可預期的產權保護制度體系。要貫徹好最高檢與全國工商聯聯合印發的《關于建立健全檢察機關與工商聯溝通聯系機制的意見》，健全日常聯系、聯合調研、信息共享等機制，共同服務民營經濟健康發展。2018年6月，最高檢原民行廳下發《關于充分發揮民事行政訴訟監督職能推動解決刑事案件牽連產權保護問題的通知》，對刑事案件了結后侵犯涉案產權的民事責任追究不到位，牽連產權糾紛案件久拖不決等問題加強監督，并對五起案件進行掛牌督辦，效果良好。2019年3月，最高檢第六檢察廳下發《關于充分發揮民事檢察職能服務和保障民營經濟健康發展的通知》，各級檢察機關民事檢察部門要領會好、貫徹好通知精神，自覺提高政治站位，不斷加強對涉及民營企業民事案件監督，推動檢察機關與行業商會、行業調解組織搭建非訴調解平臺，加強與工商聯組織的協作配合，認真做好矛盾化解工作。

二、加大民事檢察工作力度，努力開創民事檢察工作新局面

（一）以精準監督理念為指引，不斷優化生效裁判結果監督，切實提高監督的精準性和權威性

生效裁判結果監督是民事檢察的傳統業務和基礎性工作，是切實加大民事檢察工作力度的重要著力點。2018年，全國檢察機關共提出民事抗訴3933件，提出再審檢察建議4087件。其中，最高檢著重加強對適用法律錯誤的重大典型案件提出抗訴，向最高人民法院提出抗訴33件。但是，目前無論抗訴還是再審檢察建議，都存在精準性不夠、影響力不大的問題，特別是再審檢察建議采納率較低。2018年12月，最高檢印發《2018-2022年檢察改革工作規劃》，明確提出健全以“精準化”為導向的民事訴訟監督機制，這是對民事訴訟監督標準、監督方式的重塑性變革。各級檢察機關民事檢察部門要樹立精準監督的理念，通過優化監督實現強化監督，防止片面追求監督數量的粗放式辦案。要優先選擇在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件，抗訴一件促進解決一個領域、一個地方、一個時期司法理念、政策、導向的問題，發揮對類案的案例指導作用。

（二）以深化監督為目標，不斷加強審判人員違法行為監督，著力破解深層次違法行為監督不足難題

目前民事審判違法行為監督主要集中在超期辦案、送達瑕疵等一般程序性違法事項上，對深層次違法問題監督的不夠。對人的監督才是最有威懾力的監督，要積極完善審判人員深層次違法行為線索發現機制，引導各級檢察機關加強對事監督與對人監督的結合。要努力探索與違法審判責任追究相銜接的審判人員違法行為監督機制，與法院共同防范和制裁審判人員侵犯公民權利、損害司法公正的職位違法行為。2018年河南省人民檢察院專門印發《關于民事行政訴訟違法行為監督工作若干規定（試行）》，要求把審判人員違法行為監督作為強化監督剛性的重要突破口，增強發現、跟進審判程序深層次問題和重點環節案件線索的敏銳性，有針對性地提出監督意見，值得各地學習借鑒。2019年2月，最高檢下發《關于開展民事審判深層次違法問題監督調研工作的通知》，要求各級檢察機關緊緊抓住審判人員違法行為監督這個“牛鼻子”,堅持把對事監督與對人監督結合起來，促進監督事項從審判程序錯誤等輕微違法情形向審判人員違紀違法等更深層次延伸，切實加強民事審判人員違法行為監督工作。

（三）以雙贏多贏共贏理念為指引，強化民事執行監督，推動解決“執行難”問題

監督不是你錯我對的零和博弈，也不是高人一等。執行難作為我國現階段一個綜合性司法與社會管理問題，需要相關職能部門共同發力、形成合力。各級檢察機關民事檢察部門要立足職能、積極參與，監督、支持人民法院依法執行。就執行難問題主動與法院聯系，針對不同情況，建立相應的聯動機制。加強對法院怠于行使執行權的監督，督促法院提高生效法律文書的執行率。協助法院做好釋法說理、申請求助、懲治拒不執行行為等工作。深化非訴執行監督專項活動，加強與司法部聯系，力爭從源頭上促進仲裁、公證以及行政行為依法規范進行。通過專項活動、跟進監督、類案監督等方式，加強執行違法行為的監督，規范執行活動。督促法院針對執行中存在的違法問題，反向審示立案、審判環節中有無源頭性違法問題，實現檢察監督與審判機關內部預防、糾錯機制的良性互動。

（四）突出加強民事訴訟虛假監督，實現虛假訴訟監督常態化

各級檢察機關民事檢察部門要在總結以往經驗和做法的基礎上，以“兩高”出臺《關于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》為契機，繼續對虛假訴訟保持嚴打高壓態勢，常態化開展虛假訴訟查處工作，并通過對外宣傳和公開曝光，充分發揮出警示和震懾作用。最高檢近期將發布虛假訴訟監督方面的指導性案例，為全國檢察機關正確履行民事法律監督職責提供參考。各地檢察機關要積極聯合當地有關部門出臺在查處虛假訴訟中加強配合與協作的指導意見，重點針對民間借貸、以物抵債、勞動報酬、離婚案件財產分割、破產清算等虛假訴訟案件高發領域，加強與法院、公安、國土資源管理部門、房管部門等單位的聯系協作，建立線索移送機制和信息溝通平臺，強化對虛假訴訟的有效監督。

三、完善民事檢察工作機制，著力提升民事檢察監督質效

（一）嚴格民事檢察監督程序，進一步完善辦案規范化機制

各級檢察機關民事檢察部門要積極采取有效措施，優化辦案組織，規范辦案流程，提高規范化水平。要以2019年2月最高檢印發的《最高人民檢察院機關司法辦案組織設置及運行辦法》為依據，不斷規范民事檢察中司法辦案組織運行。2019年2月19日，最高檢第六檢察廳下發《關于嚴格省級人民檢察院提請抗訴案件辦理程序的通知》，引導各級人民檢察院民事檢察部門樹立精準監督和借助“外腦”的辦案理念，不斷完善辦案程序，切實提高辦案的精準度和監督的權威性。2月20日，最高檢第六檢察廳出臺《關于實行案件繁簡分流暫行工作辦法》，明確對民事檢察部門所辦理的民事復查案件、省級人民檢察院提請抗訴案件、最高人民法院訴訟結果監督案件實行繁簡分流，進一步優化司法資源配置，提升司法效率。目前，民事訴訟監督規則正在修訂過程中，通過修訂將進一步明確監督的范圍、措施、程序和效力，指導和規范民事檢察監督制度的發展。

（二）優化民事檢察監督方式，進一步完善多元化監督格局

各級檢察機關民事檢察部門在加強精準監督的同時，要積極完善抗訴、再審檢察建議、糾正違法、檢察建議等多元化監督格局。要貫徹落實好最高檢2019年2月出臺的《人民檢察院檢察建議工作規定》，充分運用檢察建議宣告送達制度、限期回復制度、抄送同級相關部門制度、跟蹤督促制度，把檢察建議做成剛性、做到剛性。2018年底，最高檢就人民法院在民事公告送達中存在的不規范問題向最高人民法院發出類案檢察建議，指出當前人民法院在民事公告送達中存在的主要問題，并提出相應建議，起到了示范引領作用。針對2018年再審檢察建議采納率明顯下降的問題，省級、市級檢察機關應注重開展對再審檢察建議的質量檢查，以期發現問題，采取措施提質增效。

（三）健全檢察一體化工作機制，形成四級院分工負責、各有側重的工作格局

按照民事訴訟監督規律，不同層級檢察院民事檢察監督側重點應有所不同，最高檢積極引導省級院和市級院以生效裁判結果監督為重點，基層院以審判人員違法行為監督和執行監督為重點，形成四級院分工負責、各有側重的工作格局。要積極發揮檢察一體化優勢，加強各級院之間、各檢察業務部門之間線索移送、案件調查、出庭、訴訟監督等協作，健全案件審核報備和督辦轉辦交辦機制，形成辦案合力。廣西壯族自治區人民檢察院出臺《關于加強民事行政檢察辦案一體化建設的意見》，加強工作統籌和指導，形成上下聯動、橫向協作、密切配合的工作格局，效果良好。吉林省人民檢察院組建民事檢察監督調查指揮中心，實現線索管理、線索研判、案件調度、力量調配、辦案指揮、信息發布“六統一”，以調查核實為切入點，進一步凝聚全省辦案合力，這種做法可資借鑒。

（四）加強民事檢察工作宣傳力度，爭取社會各界的理解和支持

針對民事檢察工作社會知曉度不高的情況，各級檢察機關民事檢察部門要加大民事檢察工作宣傳力度，加強與院外宣傳部門溝通合作，提高宣傳常態化水平，通過新聞發布會、專題片、微電影、專題展覽等載體，大力宣傳民事檢察工作職能和成效。加強和媒體合作，積極運用門戶網站、“兩微一端”等新媒體，充分發揮傳統媒體和新媒體在民事檢察工作宣傳上的作用。明確宣傳重點，積極宣傳民事檢察典型案例事例、工作進展和先進模范，講好民事檢察故事，提高社會公眾對民事檢察工作的知曉度、認可度和參與度。

四、加強民事檢察監督能力建設，不斷提升民事檢察監督水平

（一）不斷加強民事檢察隊伍專業化建設，切實提升民事檢察監督能力

各級檢察機關民事檢察部門要堅持把黨的政治建設擺在首位，自覺把學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務，增強“四個意識”，堅持“四個自信”，做到“兩個維護”，不斷提高民事檢察人員思想政治素質。要加強理想信念教育，弘揚新時代檢察職業精神，大力培育踐行“忠誠、為民、擔當、公正、廉潔”的檢察職業道德。要針對民事檢察隊伍不足和短板，部署開展民事業務建設年活動，設立民事檢察大講堂，推進檢察官教檢察官，有針對性開展分類培訓和崗位練兵，培育綜合型辦案能手。要弘揚“工匠精神”，培養專業大師，完善專業培訓機制，加強對辦理互聯網、金融、知識產權等新領域、新類型案件的培訓，增強培訓的實用性和實效性。要大力開展調查研究，組建全國民事檢察調研人才庫，組織深入研究民事檢察重點難點問題，加強高層次人才培養。要通過制定科學的考評辦法，推出先進典型人物，引導樹立全心全意干事業的良好風尚。

（二）樹立智慧借助的理念，充分發揮專家咨詢委員會的優勢作用

針對目前民事檢察隊伍專業化程度不高，高層次、專家型人才匱乏的現狀，各級檢察機關民事檢察部門要積極借助“外腦”，及時設立專家咨詢委員會，發揮社會力量作用，幫助檢察機關提升民事檢察專業能力。同時，要不斷規范和細化專家咨詢論證機制，既通過借助“外腦”促進提高檢察官辦案能力，又防止片面依賴“外腦”而導致檢察官怠于履職盡責。目前最高檢已設立民事案件專家咨詢委員會，聘請103名專家學者、律師、退休法官、有法律背景的人大代表政協委員等擔任委員，先后召開3次專家咨詢委員會，討論疑難復雜案件12件，取得了良好的法律效果和社會效果。在保障專家委員對檢察機關司法辦案活動行使知情權、參與權、表達權、監督權的同時，各級檢察機關要積極借助專家委員以案釋法，加強普法宣傳，傳播檢察好聲音，爭取各方面對檢察工作更多的了解、理解、認同、支持。

（三）樹立科技借助的理念，充分運用信息化智能化手段推進民事檢察工作

要深化民事檢察工作與現代科技深度融合，完善運用統一業務應用系統，推進智慧檢務工程，全面構建應用層、支撐層、數據層有機結合的新時代智慧檢察生態。要依托人工智能、大數據等技術，統籌研發智能輔助辦案和管理系統，完善關鍵信息自動抓取、類案分析、結果比對、辦案瑕疵提示、超期預警等功能，促進法律統一適用，助力提高司法質量、效率和公信力。要推動建立全國執行與監督信息法檢共享平臺，自動分析執行信息，加強動態監督。要加強法信APP等智能化辦案軟件運用，提升工作質效。浙江省人民檢察院出臺《關于進一步加強民事行政檢察現代科技應用的若干意見》，指導全省加強民事檢察信息化智能化建設應用，切實增強民事訴訟監督案件線索發現能力、證據收集調查能力和技術性證據審查運用能力，效果良好，可資借鑒。

（四）健全加強紀律作風建設機制，全面落實檢察官辦案責任制

各級檢察機關民事檢察部門要注重加強黨風廉政建設，始終堅持把紀律規矩挺在前面。要深入學習貫徹《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》，嚴格執行《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》和“兩高三部”《關于進一步規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織接觸交往行為的若干規定》等紀律要求，嚴格防控風險點。規范接待當事人及其委托代理人制度，原則上必須在控告檢察部門的專門場所接待，特殊情況在辦公場所接待的，必須佩戴執法記錄儀；規范接收案件材料和轉辦案件程序，所有案件必須符合受理條件，進入案件管理系統；堅決落實過問干預辦案登記制度，推廣過問干預情況每案附表制度。要強化自身監督，引導全體民事檢察干警牢固樹立廉潔意識、紀律意識、底線意識和責任意識，堅決杜絕辦理關系案、人情案、金錢案，確保公正廉潔執法。要全面實行檢察官辦案責任制，構建科學合理的司法責任認定和追究制度，研究制定案件質量評價體系，做實對監督者的監督。