關于做好新時代行政檢察工作的思考

● 張相軍 /文

行政檢察是檢察機關法律監督職能的重要組成部分，它與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察共同構成“四大檢察”并行的法律監督格局。2019年是最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）行政檢察部門分設后的開局之年。如何堅持以人民為中心的發展思想，按照“講政治、顧大局、謀發展、重自強”的檢察工作總要求和“穩進、落實、提升”工作主題，做實新時代行政檢察工作，實現行政檢察工作良好開局，為法律監督職能全面協調充分發展貢獻行政檢察力量，為人民群眾提供更優更實更好的行政檢察產品，是全國檢察機關行政檢察人員必須認真思考的重大課題。

一、清醒認識行政檢察工作面臨的新形勢新挑戰，下大氣力補齊行政檢察短板

行政檢察的核心是行政訴訟監督，貫穿行政訴訟活動全過程，既有結果監督，也有程序監督；就其功能來說，是“一手托兩家”，既監督人民法院公正司法，又促進行政機關依法行政。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾的民主意識、權利意識、法治意識越來越強，對公正司法、依法行政的要求越來越高，檢察機關必須適應新形勢新要求，下大氣力盡快補齊行政檢察短板，實現“四大檢察”全面協調充分發展。一是貫徹落實黨中央全面依法治國重大部署，行政檢察不能缺位。黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出新任務，描繪了2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的宏偉藍圖。去年8月和今年2月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第一次、第二次會議并發表重要講話，對推進全面依法治國提出明確要求。檢察機關作為國家專門的法律監督機關和重要的司法機關，理應充分發揮包括行政檢察在內的法律監督職能作用，為推進全面依法治國貢獻檢察智慧和檢察力量。二是推進法治政府建設，行政檢察責無旁貸。“依法治國的核心、重心和難點是依法行政”。［1］推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務。剛剛召開的全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中強調：“堅持依法全面履職。深入貫徹依法治國基本方略，嚴格遵守憲法法律，把政府活動全面納入法治軌道。……全面落實行政執法責任制和問責制，對一切違法違規的行為都要堅決查處，對一切執法不公正不文明的現象都要堅決整治，對所有行政不作為的人員都要堅決追責”。［2］檢察機關作為國家的法律監督機關，要發揮“一手托兩家”的作用，在推進法治政府建設，促進依法行政方面發揮更大的作用。三是適應人民群眾新需求，行政檢察急需加強。黨的十九大指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當前，人民群眾對公平正義的需求已在行政案件中得到越來越多的體現，近幾年檢察機關受理的行政申訴案件大幅度上升。2017年法院審結的行政案件是2013年的2倍，同期檢察機關受理的行政申請監督案件也上升了86.9%。滿足人民群眾新時代的新需求，讓人民群眾在每一起案件中感受到公平正義，行政檢察必須積極適應，主動跟上，有效供給。四是檢察機關內設機構改革，為行政檢察工作創新發展帶來重大機遇。2018年底，最高檢黨組認真貫徹落實黨的十九屆三中全會精神，把內設機構改革作為檢察工作創新發展的突破口，針對民事、行政申訴持續上升，監督案件大量積壓的實際，為著力解決“重刑事輕民行”問題，分別設立民事、行政檢察機構；同時忠實于公共利益代表的囑托和法律賦權，落實中央全面深化改革委員會第三次會議精神，專設公益訴訟檢察機構，延續多年的民事行政檢察部門一分為三，被社會各界譽為改革開放40年來檢察機關內設機構前所未有之大變革，是系統性、重塑性的改革，是戰略性調整。這為新時代行政檢察工作創新發展提供了重大機遇。在今年的全國兩會上，全國人大通過的《關于最高人民檢察院工作報告的決議》也第一次對“四大檢察”全面協調充分發展提出了要求。

但同時，我們也要清醒地認識到，行政檢察的現狀目前還處于短、弱、小、冷的階段。正如張軍檢察長指出的，在整個檢察工作中，行政檢察是“短板中的短板”“弱項中的弱項”。無論是理念還是實踐，包括重視、投入程度，相比其他檢察業務都有明顯差距。可以說，其他檢察監督工作已經到了“好不好”的階段，而行政檢察總體仍處于“有沒有”的階段，多數地方檢察院有職能、無業務、無案件。具體來說：一是短，行政檢察在檢察機關是短板中的短板。一直以來，民事行政檢察都是檢察機關的薄弱環節。在2018年最高檢內設機構改革之前，民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三項職能由民事行政檢察廳一個部門來負責，而刑事檢察部門則有很多。即使在民事行政檢察部門內部，行政檢察更是短板。比如，最高檢原來的民行廳有七八個處，但只有一個處負責行政訴訟監督，而且這個處還要辦理大量的民事檢察案件。二是弱，主要是行政檢察力量弱。人員配備弱，最高檢2018年以前負責行政訴訟監督的業務處僅有3人，不少基層院甚至地市級檢察院都沒有專門的行政檢察辦案組和人員，不少從事行政檢察工作的同志專業能力弱，理念更新慢，缺少行政法律背景。三是小，行政檢察業務規模小。行政訴訟案件本身體量就小，2013至2017年法院審結一審行政案件91.3萬件，同期刑事案件445.1萬件、民事案件3139.7萬件。法院行政案件與民事案件的比例是1∶34。2018年，全國檢察機關受理各類行政訴訟監督案件17700余件，受理各類民事訴訟監督案件10萬余件，二者的比例是1.8∶10。從提出監督意見的數量看，2018年全國檢察機關提出行政抗訴僅117件（提出民事抗訴4000件），法院同期改判19件；提出再審檢察建議90件（民事再審檢察建議4000件），法院同期采納23件，采納率為25.6%；審判違法行為監督和執行活動監督檢察建議，行政監督是7000件，民事監督是4萬件。四是冷，行政檢察是檢察工作中的冷門，不為人知。提起檢察院，過去很多人知道有公訴、批捕等。很少有人知道行政檢察，即使在法律界甚至檢察機關，也有很多人不了解行政檢察。

張軍檢察長在全國檢察長會議上強調，要以穩進、落實、提升為2019年檢察工作主題。這完全符合黨中央和人民群眾對檢察工作的新要求，完全符合檢察工作實際。貫徹這一工作主題，對于破解行政檢察難題，著力改變“短弱小冷”局面也具有重要指導意義。具體到行政檢察工作來說，“穩進”，就是要堅持為大局服務、為人民司法，全面履行好法律賦予的行政檢察職能，同時積極探索發揮行政檢察在促進依法行政方面的新作用。“落實”，就是要把中央的決策部署和最高檢黨組的要求在行政檢察工作中不折不扣予以貫徹落實，確保各項部署落地見效。“提升”，包括監督理念的提升、監督能力的提升、監督質效的提升。廣大行政檢察人員要把智慧和力量凝聚到落實檢察工作主題上來，清醒認識行政檢察工作面臨的新形勢新挑戰，下大氣力補齊行政檢察短板，為“四大檢察”全面協調充分發展貢獻行政檢察力量。

二、堅持以理念變革為引領，為做實行政檢察工作謀實策

行政檢察的核心是行政訴訟監督。自1989年我國行政訴訟法頒布以來，行政訴訟監督從無到有經歷了30年的發展，形成了以裁判結果監督、審判違法行為監督、行政執行監督三大監督為主體的多元化監督格局。可以說，行政訴訟監督是檢察機關的傳統業務。傳統業務在新時代如何創新發展，是我們必須破解的重大課題。30年來行政檢察的發展實踐表明，改變短板和弱項的現狀，不僅要著力解決精力投入、人力配備和能力提升方面的問題和不足，更要在更新監督理念上下功夫。理念是行動的先導。理念一新天地寬。理念更新跟不上時代的發展，再多的精力投入，再多的人力配備，也都不會產生應有的效果。檢察機關反貪轉隸、職能重大調整后的檢察實踐表明，正是最高檢黨組鮮明提出了一系列適應新時代要求的新理念，有力提振了全系統的精氣神，引領整個檢察工作破題開局。法律監督職能全面協調充分發展、在辦案中監督在監督中辦案、精準監督、智慧借助、雙贏多贏共贏等監督理念的提出，為行政檢察工作創新發展注入了新動力。尤其是作為傳統檢察業務的行政訴訟監督工作，首先要以監督理念變革來引領。今年地方檢察院內設機構改革都要落地，各地行政檢察部門和辦案組織到位后，都要按照最高檢第七檢察廳的要求，扎實開展“理念變革引領與做實行政檢察工作”學習討論活動，各級行政檢察部門和廣大行政檢察人員要認真學習習近平總書記對政法工作、檢察工作的重要指示精神，深刻領會和踐行最高檢黨組關于全面協調充分發展、精準監督、智慧借助、雙贏多贏共贏等新理念，深刻理解行政檢察部門分設的戰略意義，把這些理念融入血液，貫穿行政檢察工作全過程，自覺用以指導實踐、推動工作。

在今年的全國檢察長會議上，張軍檢察長著眼于推動“四大檢察”全面協調充分發展，針對當前行政檢察在整個檢察工作中還是弱項和短板的實際，鮮明提出了“做實行政檢察工作”的要求，為行政檢察工作發展指明了前進方向。2019年，我們將圍繞做實行政檢察工作的要求，謀實策、出實招、求實效，全面做好各項行政檢察工作。

一是深入開展“做實新時代行政檢察工作”調研活動。正確的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實也離不開調查研究。習近平總書記指出，“調查研究是謀事之基、成事之道”“是我們做好工作的基本功”。調查研究是對客觀實際情況的調查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌調查清楚，把問題的本質和規律把握準確，把解決問題的思路和對策研究透徹。各地檢察機關行政檢察部門要按照最高檢第七檢察廳的部署要求，組織開展好“做實新時代行政檢察工作”調研活動，深入實際，深入群眾，深入基層，廣泛聽取人民法院、行政機關、律師和人大代表、政協委員、專家學者等方面意見，準確把握全面深化改革、全面依法治國對行政檢察工作提出的新任務，準確把握新時代人民群眾對行政檢察工作提出的新需求，全面了解人民法院行政審判、行政執行工作情況，多層次、多方位、多渠道地調查了解情況，摸清家底，把握規律，在此基礎上研究謀劃做實行政檢察工作的思路和對策。

二是堅持以人民為中心的發展理念，自覺為大局服務，為人民司法。這是行政檢察工作講政治、顧大局的重要體現，也是行政檢察工作的重要使命。要緊緊圍繞穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定，立足行政檢察職能積極作為、精準服務。自覺將行政檢察工作融入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，主動服務保障打好“三大攻堅戰”“一帶一路”建設、京津冀協同發展、推進長江經濟帶發展等黨和國家中心工作。重點辦理涉及扶貧救助、社會保障、土地林地管理、教育醫療衛生、知識產權、減稅降費、治安處罰、違章建筑拆除等領域的行政訴訟監督案件。在助力防范化解重大風險方面，對那些可能引發社會穩定風險的重大行政訴訟監督案件，強化執法辦案風險評估預警，探索行政檢察官會同控告申訴檢察官聯合接訪機制，堅決避免因辦案釋法說理不夠引發重大信訪風險乃至社會穩定風險。切實發揮“一手托兩家”作用，建立行政檢察年度報告制度，結合辦理案件，每年分析行政訴訟和行政訴訟監督態勢，分析監督工作中發現的行政審判和執行的特點和存在的問題，分析監督工作中發現的行政機關執法中存在的問題，總結行政檢察工作中的好經驗好做法，對促進依法行政、公正司法提出意見和建議，在監督人民法院公正司法的同時，在促進行政機關依法行政方面有更大作為，主動當好黨委政府的法治參謀。

三是堅持以辦案為中心，在辦案中監督，在監督中辦案，全面履行行政訴訟監督職能。行政檢察的核心是監督辦案，只有心無旁騖抓辦案，一心一意謀監督，才是做實行政檢察工作的正道。要綜合運用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等監督方式，全面協調履行裁判結果監督、審判違法行為監督和執行監督等行政訴訟監督職能。行政訴訟監督政治性、法律性、專業性都很強，涉及行政管理領域廣，涉及法律法規點多面廣量大，必須堅持依法監督的原則，運用法治思維，把握監督邊界，特別是要把法律適用的審查監督放在突出位置，嚴格執行程序規定、監督規則和法律適用規則，守住法治底線。探索類案監督工作機制，結合辦案，圍繞重點領域和重點環節，有針對性提出意見建議，達到辦理一案警示教育一片的效果。完善行政檢察一體化機制，充分發揮上級院行政檢察部門指導協調作用，建立行政申訴案件移送、職務犯罪線索移送反饋等機制，形成檢察監督合力。突出加強案例指導，緊緊圍繞檢察環節案件審查、調查核實、法律適用、政策把握、監督跟蹤等重點環節選編指導性案例和典型案例，發揮引領、示范和指導作用。

三、堅持問題導向，以求真務實作風和改革創新精神，著力推動解決行政檢察工作面臨的難題

當前補齊行政檢察短板，還面臨不少困難，還有不少人民群眾反映強烈的問題和制約行政檢察工作發展的痛點、難點。必須堅持求真務實的作風，弘揚改革創新的精神，采取針對性措施，著力攻堅克難。

一是強化精準監督，著力破解監督規模小，影響力小的難題。相對于民事、刑事訴訟監督，行政訴訟監督案件規模小，這是客觀現實。同時，因為規模小，一些地方檢察院人均辦案量相對寬松，這也為精準監督提供了前提。要踐行精準監督理念，健全以“精準化”為導向的行政訴訟監督機制，完善繁簡分流辦案機制，做到繁案精辦、簡案快辦，提高行政訴訟監督質效，努力在辦理引領性和典型性等精品案件上下功夫，做一件成一件，成一件影響一片。對重大疑難復雜案件，完善精細化閱卷審查模式，規范和加強調查核實權的運用；堅持智慧借助，建立和依托行政檢察專家委員會制度，邀請法學專家、專家型法官、律師以及有法律背景的人大代表、政協委員參加評議、咨詢和研判；對金融、知識產權等專業性較強的案件，探索行業專業人員輔助辦案機制，善于借助外腦提高辦案質量和效果。對于政府信息公開案件、事實和法律爭議不大的簡單案件，要加快辦案進度，做好釋法說理、息訴服判工作，減輕當事人訴累。建立行政訴訟監督意見采納情況跟蹤和通報機制，及時掌握監督意見的采納、落實情況以及未被采納的原因，適時總結分析，對人民法院審理情況依法跟進監督。規范行政訴訟監督中檢察建議的制作、審核、送達、反饋及質量、效果評估，增強檢察建議的剛性，提高檢察建議質量和效果。加強與人民法院、行政機關的溝通，充分運用政治智慧、法律智慧、監督智慧，依法履行行政訴訟監督職責，爭取雙贏多贏共贏。

二是深入推進行政非訴執行監督，著力推動解決行政裁判結果監督“倒三角”，基層院作用發揮難的問題。裁判結果監督是行政檢察的重要職責，但由于法律規定和行政訴訟的特點，經過再審后的案件都集中到了市級以上檢察院，基層檢察院受理的裁判結果監督案件就很少，案件分布呈“倒三角”。2018年，全國檢察機關共受理9000多件裁判結果監督案件，全國3000多個基層檢察院僅受理442件。在“民告官”案件中，基層院行政檢察監督作用很難發揮。加之法院對行政案件實行集中管轄后，一些基層檢察院在裁判結果監督方面更難有所作為。破解這一難題，關鍵是推動形成最高檢、省級院、市級院以辦理裁判結果監督案件為主，基層院以辦理審判違法和執行監督案件為主，四級檢察院各有側重、全面履職的多元化行政檢察工作格局。特別是基層檢察院要把行政非訴執行監督作為重要抓手，作為解決基層院行政檢察發揮作用難的突破口。目前，法院受理行政非訴執行案件總量已經遠超行政訴訟案件總量，且此類案件一般由基層法院受理、審查、裁定和實施。行政非訴執行既涉及行政決定能否得到執行，又涉及行政相對人的合法權益保護，理應成為行政檢察監督的重點。2018年最高檢部署了專項監督活動，取得了明顯成效。2019年要繼續深化，特別是要圍繞減稅降費、國土資源、社會保障、環境保護、食品藥品安全等重點領域，結合各地特點適時開展“小專項”監督活動，促進解決一些地方非訴執行難、執行亂的問題。

三是做好不支持監督申請后半篇文章，著力推動解決行政案件當事人訴求強烈，服判息訴難的問題。據統計，檢察機關監督的行政案件中，90%以上的審查結果是不支持監督申請。行政訴訟案件涉及當事人的切身利益，為達到改判的目的，當事人通常會窮盡一切手段。但是，由于當事人不會告、不信任國家機關，息訴就很難。有的當事人本身“不懂法”，又不愿意聘請律師代理，致使“不會告”“告不準”，敗訴后事過境遷，檢察機關難以監督法院糾正。有的是不信任，行政案件解決的是“官”與“民”之間的糾紛，當事人對立情緒嚴重，想當然認為檢察機關與法院、行政機關“官官相護”。有的是缺乏配套機制，法律不是萬能的，糾紛的化解、問題的解決，需要方方面面的配合，但目前相關配套制度不夠健全，很多問題難以得到徹底解決。要高度重視不支持監督申請案件的釋法說理、息訴服判問題，落實執法辦案風險評估預警機制，完善行政檢察與控告申訴檢察銜接機制，完善公開審查、聽證機制，探索檢察宣告制度，深化律師參與化解和代理工作，有效化解社會穩定風險。改進不支持監督申請考核評價機制，對通過釋法說理促成和解的、息訴服判的、當事人不再要求復查的等不支持監督申請案件，在考核時給予正面激勵。

四是探索行政檢察前端參與社會治理機制，著力推動解決行政案件程序空轉，行政爭議實質性化解難的問題。盡管立案登記制改革后，行政案件立案難的問題得到一定程度緩解，但司法實踐中行政案件訴訟程序空轉的問題還比較突出。一些行政案件法院以超過訴訟時限、原告不適格、不屬于法院管轄范圍、沒有具體訴訟請求、缺乏事實根據等為由，裁定不予受理或者駁回訴訟請求，案件經過一審、二審、再審等一系列訴訟程序后，始終沒有進入實體審理程序，行政糾紛難以得到實質解決。有研究表明，法院辦理行政案件中不予受案案件數占案件總量的近一半。據統計，程序空轉案件申請檢察機關監督的比例在一些地方達到70%。這些案件向檢察機關申請監督后，由于沒有實體判決，檢察機關就很難糾正案件中的實體錯誤。行政訴訟制度的一個突出優勢，就是“可以把政治性的權力制約問題和權力監督問題，技術性轉化為法律問題、訴訟問題”。［3］這實際上是引導和鼓勵民眾運用法律途徑理性維權。但行政案件訴訟程序空轉，使法定的訴訟之路舉步維艱，不僅增加了當事人的訴訟成本，浪費了寶貴的司法資源，誘發了涉訴信訪，更加嚴重的是稀釋了司法公信力，損害了司法權威和法治權威。造成行政案件訴訟程序空轉問題的原因，雖然有當事人不會告、告不準甚至濫用訴權的問題，但最根本的還是法律制度設計存在不足。我國行政訴訟制度是一種消極的司法型的訴訟制度，法院一般只能審查行政行為的合法性，不能審查正當性和合理性，只要行政行為在技術上合法，行政機關的自由裁量權的運用就不受法院審查；檢察機關的行政訴訟監督主要也是針對行政訴訟活動，一般不能直接針對行政違法行為提出監督意見，尤其是檢察機關的監督是在經過法院一審、二審、再審之后，本質上屬于末端參與社會治理。破解行政案件訴訟程序空轉難題，除了健全協商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟、行政檢察有機銜接、互相協調、多元化的行政糾紛解決機制外，應當探索建立檢察機關對行政違法行為的監督機制，使監督關口從目前的末端監督糾正，轉向前端預防提醒，減少行政爭議的發生，促進行政機關依法履職，嚴格規范文明執法，克服行政訴訟周期長的弊端。

五是著力解決專業化能力不足的問題。行政訴訟監督面臨著行政案件經過多次審理，監督發現問題難；行政法律法規體系龐雜，法律適用難；行政申訴案件法律爭議大，檢法統一認識難等難題。這就需要行政檢察人員有更高的發現問題的能力和水平，更高的正確適用和把握法律的能力和水平，更高的說服法官的能力和水平。僅就適用法律來說，行政法數量是我國各個部門法中最多的。除了法律外，還有大量的行政法規、地方法規、部門規章、地方規章和規范性文件等。截至2018年10月，除憲法外，中國現行有效行政法律268部，行政法規757部，地方性法規12000部。這些法律法規都需要對照甄別。落實重自強的要求，突出加強專業化建設，是做實行政檢察工作的重要保證。當前行政檢察隊伍素質能力還不適應時代發展和辦案需要，無論是專業素質、專業能力，還是專業思維和專業精神都還有不小的差距，可以說專業化建設是目前制約行政檢察工作發展的最突出短板。落實好重自強的要求，就要首先從自身找差距，把專業化建設作為當前和今后一個時期加強行政檢察隊伍建設重中之重的任務來抓，通過苦練內功重自強，全面提升行政檢察隊伍整體素質和業務能力。要加強大教育培訓規模，突出實戰、實用、實效導向，圍繞培養更強的專業素質、專業能力、專業思維和專業精神，加強分級分類培訓、崗位練兵、實踐磨礪，全面提升行政檢察人員的法律政策運用能力、群眾工作能力、防控風險能力、科技應用能力、輿論引導能力。充分運用好檢答網，打造行政檢察業務學習、研討交流、業務指導的線上綜合性平臺，使廣大行政檢察人員養成辦案遇到難題在檢答網上查詢、提問的習慣，提升職業素養，豐富辦案知識，解決疑難問題。加強行政檢察理論研究，尤其是對行政檢察內涵與外延、職權配置與運行規律等重大問題的研究，為行政檢察工作創新發展提供理論引領與支撐。

注釋：

［1］應松年：《依法行政論綱》，載《中國法學》1997年第1期。

［2］參見2019年國務院政府工作報告。

［3］喻中：《權力制約的中國語境》，山東人民出版社2007年版，第190頁。