農民工討薪案件行政檢察監督路徑

● 史亞鳳 張雪情/文

一、云南省農民工討薪案件基本情況

2018年，云南省檢察機關辦理支持農民工起訴案件899件，同比上升157%，幫助農民工追討被拖欠薪資3400余萬元；以拒不支付勞動報酬罪決定起訴23件29人，同比人數上升20.83%。全省農民工討薪問題調研中，發現潛在行政檢察監督案源，可與行政非訴執行專項監督結合起來，打開監督局面［1］。

二、農民工討薪案件折射出的問題

綜合分析云南省檢察機關辦理農民工討薪案件的具體情況，顯現出多方面法律和社會問題。

（一）農民工維權意識薄弱

多數農民工受教育程度不高，法律意識薄弱，與雇主之間多為臨時性勞動關系，在勞動關系存續期間缺乏維權意識。發生欠薪時，選擇忍氣吞聲另謀出路的有之；因無法提供證據確定勞動事實關系、不知曉討薪程序、缺乏經濟支撐而討薪無望的有之；采取鬧訪、自殺、同歸于盡等過激討薪方式的亦有之。

（二）企業管理制度混亂

企業管理制度混亂是拖欠農民工工資現象頻發的重要原因，諸如建筑市場主體行為不規范、勞動合同不完善、勞務派遣不合法、財務管理體制不健全、工程違法轉包、分包等行為整治成效不明顯。有的農民工與A公司簽訂勞動合同，事實上為B公司提供勞務。一旦出現欠薪，幾家企業互相扯皮，農民工討薪無門。承包人與轉包人、分包人之間非法轉包、違法分包，雙方為了經濟利益，互相遮掩，甚至制作陰陽合同。借政府解決農民工勞務輸出“春風”，勞務派遣企業如“雨后春筍”般出現，但實質上，部分企業缺乏勞務派遣資質、逃避監管，在派遣過程中不簽合同、不購買社會保險、拖欠工資現象屢見不鮮。

（三）行政監管力度軟弱

1.勞動合同備案制度缺乏強制性。根據《勞動合同法》規定，勞動合同經用人單位和勞動者簽字或蓋章即生效，備案與否不影響勞動合同效力。雖然部分地方規范性文件規定了勞動合同備案制度，但不是強制性要求，如無特殊必要，企業一般不會主動送交備案，勞動行政監管部門在備案制度上比較被動。

2.勞務保證金監管不嚴格。一般情況下，建筑工程行業在招投標階段會嚴格要求承包人繳納保證金，包括工程質量保證金、勞務保證金。部分通過權力尋租取得承包權的企業不按規定繳納或者繳納不足額；部分企業與地方政府有“三角債”（政府在其他工程項目上欠企業的債），在勞務保證金繳納方面有所“赦免”。勞務保證金制度監管不嚴導致農民工喪失薪資重要保障。

3.行政懲戒措施不到位。《云南省勞動監察條例》第22條規定：“用人單位招用人員未按規定訂立勞動合同或者訂立法定條款不完備勞動合同的，責令限期改正，逾期不改的，對用人單位按每招用一人處以50元的罰款，并對法定代表人處以200元的罰款。”在責令整改不到位的情況下，行政處罰標準低，企業在保障勞動者權益方面違法成本太低。同時，勞動監察主要采取巡視檢查、舉報專查、專項檢查和勞動執法年審等方式進行，均為事后監督，由于企業、包工頭的建設主體工程施工地點常處于流動狀態，農民工就業場所流動性大，難以鎖定監管對象。

4.勞動監察執法不規范。部分基層勞動監察人員身兼數職，工作任務與人員數量嚴重不匹配。在問題初發階段往往致電告知相關企業或者告知農民工尋求法律援助進行司法救濟，到領導批示、集體上訪鬧訪才進行監察；日常監察過程中，未全面規范執法；對守法誠信較差的用人單位，未及時依法實施處罰；涉嫌犯罪的，未及時移送司法機關。

（四）行政檢察難以發力

由于農民工欠薪問題中存在行政監管不力問題，行政檢察有可能在其中發揮法律監督職能，但因多方面原因難以有效發力。

1.行政檢察職能授權不明確。《人民檢察院組織法》未規定行政違法行為及行政強制措施檢察監督內容，運用行政檢察監督方式對農民工討薪案件進行監督在行政非訴執行監督專項活動開展前止步于探索和理論研究階段。發現案源后，均會歸口于民事檢察部門進行支持起訴，而對行政機關違法或怠于履職問題難以發力。

2.行政檢察監督思路不開闊。長期以來，民行干警對農民工討薪案件中的行政監管問題了解少、思考少、開展監督少，監督思路不開闊，經驗較為欠缺；對勞動監察存在的問題掌握不到位，監督能力水平有待提升。受固有思維、傳統模式禁錮，未轉變“坐堂辦案”“等案上門”觀念，未突破就案辦案局限，不注重發現普遍性、傾向性行政監管問題。

3.行政檢察職能宣傳不到位。行政檢察作為“四大檢察”之一相對薄弱。農民工討薪案件來源方式主要為農民工申請監督、農民工舉報或檢察機關依職權監督。社會公眾對行政檢察監督職能了解不多，農民工群體更知之甚少，宣傳工作有很大提升空間。

4.行政檢察監督隊伍不專業。基層檢察院實行大部制，民事、行政、公益訴訟檢察業務合署辦公，民事、公益訴訟檢察業務分散了業務力量，行政檢察作用未能充分發揮。有些基層院沒有專司行政檢察業務的員額檢察官，專業性不強；行政檢察人員年齡結構、專業背景等不適應工作需要。

三、解決農民工欠薪問題的行政檢察監督路徑

解決農民工欠薪問題，是事關精準脫貧、防范化解社會矛盾的系統工程，可以從以下方面著手，探索行政檢察監督在這一系統工程中發揮作用的合理路徑。

（一）完善行政檢察監督立法

目前對行政行為檢察監督的法律授權限于公益訴訟明確的四個領域。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應當督促其糾正”，有必要完善行政檢察監督立法，使行政檢察監督有法可依。

（二）督促加強行政監管力度

2019年2月17日，住房和城鄉建設部、人力資源和社會保障部制定了《建筑工人實名制管理辦法（試行）》，從一定程度上解決了農民工提供勞務后勞動關系無法認定及部分討薪難的問題，但在行政監管方面，各項長效機制的建立還有待于加強與完善。檢察機關在服務和保障建筑工人實名制機制構建中，應協同住房和城鄉建設部門、人力資源和社會保障部門，推進規范建筑市場秩序，加強建筑工人管理，維護建筑工人和建筑企業合法權益。

一是督促行政機關落實“誰主管誰負責”原則。明確各部門職責，嚴格監督農民工工資支付，一旦發生拖欠農民工工資情況，立即按各自管理工程項目職責組織力量清欠，避免互相推諉。檢察機關提供司法保障，與各行政機關形成合力，避免各機關單打獨斗。

二是督促行政機關落實勞務保障制度。建設單位必須按照施工合同約定工程款年度預算的3%向農民工工資保證金賬戶存入勞務保證金，住建等建設工程主管部門才能頒發施工許可證或批準開工報告［2］。嚴格監管已存入勞務保證金，專款專用，嚴禁抽逃或先存后取的情況發生。可借鑒玉溪市澄江縣經驗，探索創新銀行保函等新型模式，以銀行保函代替保證金，既減輕了企業在報建時的一次性繳納農民工工資保證金的壓力，又提高了其流動資金的使用效率，保障農民工工資支付［3］。住建和人社部門應制定符合地方發展的實施細則，盡快推行轄區內建設領域實名制管理系統，從源頭上杜絕拖欠薪資案件的發生。未進行建筑工人實名制管理的施工企業，行政機關要嚴格進行查處，絕不姑息。違反上述規定應當查處而未查處的，檢察機關要對相關行政機關進行監督。

三是配合行政機關建立應急救助制度。督促行政機關建立轄區內的應急周轉金制度，由財政統一撥付到專門的財政應急賬戶。在發生用人單位確實無能力支付、逃避支付農民工工資等情況可能引發群體性事件時，動用應急周轉金先行墊付拖欠工資。各級檢察機關要貫徹落實最高人民檢察院、國務院扶貧辦聯合下發的《關于檢察機關國家司法救助工作支持脫貧攻堅的實施意見》，開展司法救助，確保涉檢訴訟農民工群體在各方救助未果并符合司法救助的情況下能夠獲得救助。

四是配合行政機關建立不良信用制度。各級檢察機關行政檢察部門要發揮內部優勢，整合刑事、民事檢察部門力量，梳理近年來招投標案件中涉嫌行賄、拒不支付勞動報酬罪或拖欠農民工薪資等不良影響的企業，與住建、人社部門形成信息共享，對轄區內各企業的不良信用情況進行認定，分級列為不良信用單位，記入信用檔案，向全國建筑市場監管公共服務平臺公布，并在往后的招投標過程中取締競標資格。

（三）轉變行政檢察監督思路

一是改變固有思維，對外與當地人社局勞動監察等部門互通有無，及時了解農民工討薪案件的進展情況；對內與民事、刑事檢察部門形成聯動，對辦案中發現行政機關履職不當的情形，及時移送線索至行政檢察部門。二是做實行政檢察，開展農民工討薪行政檢察監督專項活動。按照省院的安排部署，紅河、玉溪、普洱、昆明西山區院擬就農民工討薪行政檢察監督專項活動先行先試，依據《勞動監察條例》《人民檢察院檢察建議工作規定》《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》等規定，充分發揮行政檢察“一手托兩家”的職能，以以往支持起訴和拒不支付勞動報酬罪的案件為分析樣本進行回頭看，查找個案中行政監管存在的問題。針對行政機關該處罰未處罰、不該處罰亂處罰的案件，作出行政處罰后怠于申請人民法院強制執行的案件進行監督；針對人民法院受理行政非訴案件程序是否合法、裁定準予執行或裁定不準予執行是否合法，以及人民法院在執行中是否存在執行裁定錯誤、執行程序不規范、執行措施不當、侵害行政相對人或者農民工合法權益的情形進行監督。

（四）加強行政檢察監督宣傳

一是與住建、人社等部門建立勞動保障宣傳團隊，共同強化農民工維權意識培訓，定期組織農民工就提供勞務、簽訂勞動合同中要注意的事項以及在發生欠薪情況下如何尋求救濟進行輔導。送法進企業，引導企業在經營過程中，自覺遵守法律法規，建立工會制度、規范用工行為、規范財務管理制度、規范農民工實名制度、提升抗風險能力，推進各項制度完善；二是公開12309檢察舉報電話，制作行政檢察職能宣傳冊，在農民工相對集中的勞務市場、施工場所加掛宣傳欄，在“建筑工人維權告示牌”上加入行政檢察維權渠道內容，讓農民工群體知曉行政檢察監督救濟途徑。三是制作行政檢察職能宣傳短片，借助檢察門戶網站、微信公眾號、官方微博以及電視媒體，加大行政檢察職能宣傳。

（五）提升行政檢察隊伍素養

上級檢察院要采取組織案件討論、舉辦業務培訓、跟班辦案、相互交流等行之有效的方式，不斷創新對下指導和學習培訓的方法，穩步提升行政檢察人員的業務能力。要實行“走出去”與“請進來”相結合，與各地高校、勞動監察部門、人民法院勞動爭議審判庭、法律援助中心或仲裁委員會相互研討，多向先進地區學習，多相互交流經驗，不斷拓寬眼界和思路。

注釋：

［1］數據來源：云南省人民檢察院案件管理辦公室。

［2］盧淑媛：《彌勒市著力建立農民工工資拖欠問題長效機制》，云南省人力資源和社會保障網，2017年3月13日。

［3］劉春花：《玉溪市澄江縣首例在建工程農民工工資保證金銀行保函啟動》，www.ynhrss.gov.cn/NewsView.aspx?NewsID=31731&ClassID=497，訪問日期：2017年12月17日。