深化理論研究，豐富制度實踐推動檢察公益訴訟可持續發展

● 胡衛列 /文

檢察公益訴訟是一項年輕的制度，歷經兩年的試點和一年多的全面實施，取得了良好的實踐效果，為世界提供了最大規模的公益訴訟制度實踐，呈現了不同于域外公益訴訟的制度特點，體現了制度設計的科學性和制度發展的生命力。但其在理論、制度和實踐等方面仍然存在著一些迫切需要解決的問題。黨的十九大和習近平新時代中國特色社會主義思想對檢察公益訴訟提出了更高要求，指明了發展方向，也提供了思考和解決問題的理論武器和實踐動力，我們要按照“講政治、顧大局、謀發展、重自強”的要求，自覺以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在新時代檢察事業的創新發展中完善中國特色檢察公益訴訟制度。

一、深刻把握檢察公益訴訟的時代內涵

時代是思想之母，實踐是理論之源。檢察公益訴訟是在中國特色社會主義事業發展的新時代孕育而生的，它既是新時代的產物，自身也是新時代的新實踐，同時也為新時代增添了亮色，具有鮮明的時代印記和獨特的時代內涵。

檢察公益訴訟發端于新時代全面推進依法治國的戰略布局，是一項由黨中央和習近平總書記親自決策、親自部署、親自推進的制度創新舉措。黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，習近平總書記就此作了專門說明，深刻地闡述了建立這項制度的必要性、現實意義和制度價值。這是我國檢察公益訴訟的制度源頭。隨后從授權試點，到修訂法律全面實施，再到機構設置，都是經中央深改組（委）研究和決定的。［1］

檢察公益訴訟是保障新時代一系列重大決策部署的重要手段。十八屆四中全會后，黨中央、國務院發布的《推進生態文明建設的意見》《法治政府建設實施綱要（2015--2020）》《安全生產領域改革發展意見》《進出口商品質量安全風險預警和快速反應監管體系意見》《土壤污染防治行動計劃》《國家生態文明實驗區（貴州、江西、福建）建設實施方案》《全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》《生態環境損害賠償制度改革方案》等一系列重要規范性文件和《中華人民共和國英雄烈士保護法》以及中央深改委批準的《北京互聯網法院實施方案》中，都包含了檢察公益訴訟的規定，所涉案件領域范圍豐富，突破了《民事訴訟法》《行政訴訟法》的規定。這一系列的決策部署，絕大部分是黨的十八屆三中、四中全會提出的改革事項，都將檢察公益訴訟作為具體落實舉措，體現了黨中央重視發揮檢察公益訴訟作用的全局考慮和逐步拓展檢察公益訴訟范圍的制度安排，也反映了這項制度以法治思維和法治方式促進國家治理體系和治理能力現代化的制度價值內涵，它是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現。

檢察公益訴訟在新時代應運而生、蓬勃發展，其原因在于它順應了新時代的需要。從一系列相關的法律和文件的規定看，檢察公益訴訟具有多重屬性和多方面的價值功能，它首先是一項公益保護制度，同時有利于促進法治政府建設，也是對司法職權的優化配置，是訴訟制度、檢察制度的改革創新和豐富發展。從具體的案件范圍看，檢察公益訴訟聚焦于新時代社會主要矛盾變化后人民群眾對于美好生活的新需求，直接服務于法治中國、美麗中國、健康中國等一系列國家重大戰略。賦權檢察機關行使這樣一項職能，一定程度上體現了公權力運行的時代特征，反映了黨和國家、人民群眾對于檢察機關在新時代更加積極、主動、充分地發揮職能作用的期許。最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）黨組敏銳地把握新時代社會主要矛盾變化對檢察工作的新要求，提出了“四大檢察”的職能布局，將公益訴訟檢察作為一項新的獨立的檢察職能。張軍檢察長強調，公益訴訟是新時代檢察工作發展的著力點，是我們各項檢察監督工作中更帶有主動性的訴訟職能，也是一項為新時代人民群眾更高水平、更豐富內涵的需求提供服務的檢察業務。

二、深入研究、豐富完善檢察公益訴訟的制度邏輯和理論體系

由于政治法律制度和文化傳統的不同，各國關于公益訴訟的制度、理論各不相同，主要表現在起訴資格的賦予、案件范圍的確定、訴訟規則的設置等方面。我國的檢察機關是憲法確立的法律監督機關，通過修訂民事和行政訴訟法賦予檢察機關提起公益訴訟的職責，其中檢察機關是能夠提起行政公益訴訟的唯一主體，這樣的制度安排具有鮮明的中國特色。三年多的檢察公益訴訟實踐，也呈現出許多不同于其他國家公益訴訟制度的鮮明特點。［2］但同時我國檢察公益訴訟創立伊始，制度并未完全定型，對相關的基本理論、制度基礎、規則構建等都還有較大分歧。當前，公益訴訟實踐的快速發展，進一步凸顯了理論和制度供給不足的突出問題。深化理論研究，完善制度建設，是推進公益訴訟發展的緊迫任務。

“為公益服務的檢察”是2017年9月在北京召開的國際檢察官聯合會第二十二屆年會暨會員大會的主題，是中國檢察機關為世界檢察職能的發展提出的一個時代命題。嚴格意義上說，以刑事追訴為代表的現代檢察職能本來就是為實現公法目標、維護公共利益而肇始的。那么公益訴訟、公益保護與法律監督到底是什么關系呢？不同的看法會導致對公益訴訟性質的不同認識，從而會影響到公益訴訟制度構建、機構設置、機制模式等不同的方案選擇。

筆者認為，公益訴訟檢察職能與法律監督的憲法定位是一致的。一是公益訴訟職能的來源和基礎是法律監督的憲法定位。為什么要將公益訴訟職能賦予檢察機關而不是別的機關？就是因為檢察機關是法律監督機關，基本職責是維護憲法法律的統一正確實施，這就包括了維護國家利益和社會公共利益。2015年5月中央深改組十二次會議明確指出：“黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發揮檢察機關法律監督職能作用”。檢察機關的每項檢察業務都與法律監督息息相關，公益訴訟也是如此，正如張軍檢察長指出，“公益訴訟是檢察機關法律監督職能內涵和外延的拓展”，而不應該理解為另外賦予了檢察機關完全不同于法律監督的全新身份。二是公益訴訟是檢察機關法律監督憲法定位的體現。有違法行為才有公益訴訟，只有公共利益受到損害時才有法律監督和檢察機關介入公益保護的必要。因此，公益訴訟實際是履行法律監督職能的一種方式。檢察機關通過公益訴訟，糾正違法行為，履行法律監督職能。比如在行政公益訴訟領域，訴前程序的實質是督促行政機關對違法行使職權或者不作為而損害公益的行為進行自我糾錯，體現了鮮明的監督屬性。三是公益訴訟體現了社會主要矛盾變化對法律監督職能的新要求。公權力的行使應當隨著經濟社會的發展與時俱進。在現代行政法發展歷程中，有一條十分明顯的脈落，即從早期奉行“管得最少的政府是最好的政府”，嚴格規制處罰、強制等傳統行政高權行為，發展到同時要求行政機關主動提供更多的服務，以適應經濟全球化、環境保護以及互聯網安全等現代社會發展的需要。我國社會主要矛盾的變化，必然對法律監督職能提出新的要求。我們除了要繼續履行好傳統的刑事檢察職能，在切實保障人民群眾人身自由、生命財產安全的同時，也應當積極、主動、依法履職，回應人民群眾的美好生活需要。公益訴訟的公益保護突破傳統的刑事檢察領域和方式，將自然資源、生態環境、食品藥品以及英烈名譽等涉及廣大人民群眾切實利益，又不構成犯罪的行為納入到檢察機關履職的范圍，體現了時代發展對檢察職能的新期待、新要求。四是法律監督的憲法定位決定了檢察機關在公益保護中的地位、手段和方式，決定了公益訴訟的理論基礎與制度構建。一方面，檢察公益訴訟的制度構建不能脫離、更不能背離檢察機關法律監督的憲法定位；另一方面，豐富和完善法律監督的理論與制度，也將為發展公益訴訟制度開辟新的道路。比如，此次檢察院組織法修訂，寫入了調查核實權，就在一定程度上解決了實踐中普遍關注的公益訴訟調查權問題。下一步，需要進一步完善相關程序制度。俄羅斯聯邦檢察院法統一規定檢察機關履職的程序保障，是一個可以參照借鑒的模式。

總之，公益訴訟體現了法律監督職能運行的特點和規律。這是從權力屬性角度，關于檢察公益訴訟的一個制度定位。從不同的角度看，法律監督職能具有的監督性、法定性、程序性、事后性、協同性、兜底性、有限性等多重屬性，檢察公益訴訟職能同樣具備。它是依法對已經發生的違法行為（包括不作為）進行監督的活動。但這種監督，并不就違法與否作出實體裁判，而是啟動一個監督程序，在訴前程序中，通過檢察建議督促行政機關自我糾錯；不糾錯的，則提起訴訟，由法院作出裁判。這一程序性特點，決定了公益訴訟這種法律監督職能的實現需要行政機關、法院等其他相關機關組織的協同配合。檢察機關和行政機關都具有維護公益的職責使命，行政機關在第一順位，保護公益是其法定的基本職責；檢察機關是第二順位，通過督促行政機關履職實現對公益的保護，所以檢察公益訴訟也可稱為督促之訴和協同之訴。這些特性構成了我們必須在公益訴訟中牢固樹立雙贏多贏共贏理念的制度基礎。

檢察機關作為法律監督機關，基于公益提起的訴訟是客觀訴訟，與現行民事、行政訴訟法基于當事人利益保護的主觀訴訟制度框架有相當大的差異。我們應當進一步深化對公益訴訟的特殊性及其相應規則的研究。公益訴訟制度建設仍處于探索和發展之中，我們應當以改革的胸襟與氣度，包容地方和基層符合法律精神的創新探索，既積極督促行政機關糾錯履職，努力爭取在訴前程序階段實現公益保護，又努力讓符合條件的案件有效地進入訴訟，讓法院實現有效的審判；走出一條既符合訴訟規律，又符合檢察職能運行特點的中國特色公益訴訟之路。

三、在實踐中推動檢察公益訴訟可持續發展

憲法定位和時代需要（也即實踐需要）構成了認識檢察公益訴訟的兩個維度，兩者并不矛盾，我們既不能把它們割裂開來，更不能對立起來。憲法定位是制度的內在根據，而時代需要則是制度的發展動力，體現了法律監督職能與時俱進的發展邏輯。兩者統一于檢察公益訴訟的制度實踐中。我們要根據憲法定位，在實踐中豐富和發展檢察公益訴訟理論、制度，并反過來推動中國特色社會主義檢察制度的發展和完善。

以習近平同志為核心的黨中央的持續關心支持，為檢察公益訴訟的順利發展奠定了基礎，開辟了廣闊的道路。最高檢黨組始終高度重視抓好公益訴訟工作，各級黨政和人大、政協的重視支持力度不斷加大，出臺了不少支持公益訴訟工作的規范性文件，社會各界和國際社會的知曉和認同度也不斷提高，公益訴訟呈現不斷加速發展態勢。試點以來，累計辦理公益訴訟案件12萬余件，其中2018年以來達10萬余件。獨特的實踐發展之路，雄辯地證明，實實在在的實踐成效，是推進制度發展的根本動力。下一步，我們要以更加扎實、更有成效的制度實踐，推動公益訴訟制度更健康地發展。

一要在自覺融入、服務和保障大局中，扎實推進公益訴訟工作。這不僅是檢察機關的法定職責，更是貫徹落實中央決策部署應有的政治自覺和責任擔當，同時也是檢察公益訴訟發展的成功經驗，是推動檢察公益訴訟進一步發展的基本方法。試點以來的所有實踐呈現了一個共同的規律，凡是公益訴訟工作開展得好的地方，都能夠主動圍繞當地經濟社會發展大局找準切入點，都得到了當地黨政和人大、政協以及社會各界的重視支持。一句話，檢察公益訴訟必須始終聚焦黨和國家工作大局，在講政治、顧大局中謀發展。

二要堅持以人民為中心，主動地、與時俱進地回應新時代人民群眾日益增長的美好生活需要。公共利益，說到底是人民的利益，公益訴訟，歸根結底是為了保護廣大人民的利益。為了人民，是公益訴訟的根本目的和價值追求。我國沒有賦予人民群眾直接提起公益訴訟的資格，而檢察機關提起公益訴訟，正是為了代表人民的利益，反映的是人民的呼聲，“公益代表”的身份定位實質就是代表人民。人民群眾也是公益訴訟的參與者、監督者和推動者，在線索提供、案件辦理、問題整改等各個環節，都發揮著積極作用。為了人民，代表人民，依靠人民，凸顯了我國檢察公益訴訟的人民性特點。更充分的公眾參與，是推動公益訴訟健康發展的必由之路。

三要牢固樹立正確的發展理念。最高檢黨組和張軍檢察長就公益訴訟提出了一系列新理念新思路新舉措，包括首先針對公益訴訟工作提出，并進而擴展到全部檢察業務領域的雙贏多贏共贏；聚焦服務大局，堅持以人民為中心；運用好政治智慧、法律智慧和監督智慧；努力做到辦理一起、警示一片、教育社會面；精準監督、智慧借助等理念，以及“一把手工程”等工作要求，不僅有助于我們把握公益訴訟的正確方向，也為我們解決公益訴訟突出問題提供了方法指引，需要深刻領會，切實踐行。

四是要堅持問題導向，著力解決公益訴訟中的困難和問題，加強規范化建設。要正確處理辦案數量規模與質量效益的關系，堅決杜絕片面追求辦案數量的不正確政績觀，始終把辦案質效放在首位，注重以實際辦案效果不斷增強人民群眾的獲得感。正確處理訴前程序與提起訴訟的關系，要完善訴前程序的制度設計，提升訴前程序的公開性、透明度、規范化和公信力；準確把握行政機關履職盡責的標準，以其法定職責為依據，對照執法權力清單和責任清單，以是否采取有效措施制止違法行為、是否全面運用法律法規規章和規范性文件規定的行政監管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到有效保護為標準，一句話就是判斷行政機關是否窮盡了一切法定手段，是否做了所有應該做、能夠做的。對于到期不盡責履職的，及時提起訴訟，不以刑事附帶民事公益訴訟替代正常的民事、行政公益訴訟。積極爭取通過地方黨政規范性文件和人大的地方性法規為解決當地公益訴訟工作中的突出問題提供具體有效的政策和法律依據；加強與行政機關的協調溝通，落實好最高檢和生態環境部等九部委協作意見，推進解決信息共享、線索移送、管轄、調查取證、司法鑒定、提起訴訟等各個環節的突出問題。規范一體化辦案機制、區域協作機制等制度機制建設。

五要深化理論研究，推動公益訴訟創新發展。強化理論與實務的交流互動，吸引更多的學者關注研究公益訴訟，凝聚更多的理論共識。要優化新聞宣傳，使公益訴訟獲得更充分的社會認同和更廣泛的公眾參與。要強化學習培訓，不斷壯大隊伍，提升素質能力，弘揚擔當作為精神，培育探索創新意識，嚴格依法、規范辦案，用足用好現有的法律規定，對于黨中央和國務院文件規定的公益訴訟領域范圍推進探索試點和立法，對于符合立法精神的新領域新類型案件，通過法定的程序積極審慎地進行探索，豐富和發展中國特色檢察公益訴訟理論、道路、制度和文化。加強國際交流合作及與港澳臺地區的協作，講好中國檢察公益訴訟故事，為公益訴訟的發展傳遞中國聲音，貢獻中國智慧和中國方案，推動檢察公益訴訟為構建人類命運共同體貢獻更大力量。

注釋：

［1］參見胡衛列：《在實踐中豐富和發展檢察公益訴訟制度》，載《法制日報》2019年3月6日。

［2］同［1］。