江蘇基層檢察公益訴訟實踐研究

● 汪 莉 劉 丹 /文

檢察公益訴訟工作是中央的重大決策部署，是法律賦予檢察機關的重要職責，人民群眾寄予厚望。公益訴訟工作的重心在基層、辦案的重點在基層。我們對江蘇檢察公益訴訟工作實際進行專題調研，分析研判制約檢察公益訴訟開展的難點問題，對如何改善工作提出對策建議。

一、基本情況

2015年7月至2018年12月，江蘇檢察機關在生態環境資源保護、國有財產保護、國有土地使用權出讓和食品藥品安全等領域開展公益訴訟工作，從先行先試到全面鋪開，以維護公益為核心辦理了一批案件。其中，基層檢察機關是辦理公益訴訟案件的主體，試點以來共立案審查案件5282件，發出訴前檢察建議4324件，提起訴訟283件，其中行政公益訴訟65件，刑事附帶民事公益訴訟218件，占江蘇檢察機關辦案總數的95.3%。共推進恢復、復墾被非法改變用途和占用的耕地林地35720余畝，督促清理生產類固體廢物292.7萬余噸，向污染企業和個人索賠環境損害賠償金、治理恢復費用4.63億余元，督促收回城鎮國有土地使用出讓金、各類被套騙財政資金18.1億余元，督促關停化工、食藥企業626家。

通過訴前檢察建議推動解決問題成效明顯，在促進行政機關自我糾錯方面起到重要作用。我省在這方面創新了很多好做法，比如訴前風險提示、訴前圓桌會議等等，將大部分行政不作為、亂作為的問題化解在訴訟前。在環境資源領域，基層檢察機關共發出訴前檢察建議1813件，在已到答復期的879件中，行政機關已整改702件，整改率79.9%；在食品藥品領域，共發出訴前檢察建議1511件，在已到答復期的352件中，行政機關已整改347件，整改率98.6%；在國土出讓領域，共發出訴前檢察建議308件，在已到答復期的217件中，行政機關已整改195件，整改率89.7%；在國有財產領域，共發出訴前檢察建議690件，在已到答復期的504件中，行政機關已整改411件，整改率81.6%。

二、存在的七大難點問題

（一）公益訴訟工作不均衡現象突出

試點以來，在檢察機關提起的公益訴訟案件中95.3%是行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟，全部是由基層檢察機關提起的。從基層檢察機關提起公益訴訟的情況來看，出現了兩個不均衡：一是行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟不均衡。自從公益訴訟工作全面開展以來，刑事附帶民事公益訴訟快速增長，提起數是行政公益訴訟的3.37倍。二是地區發展不均衡。有的地區工作開展順利，辦案量比較大；有的地區工作進展慢，辦案量小。如徐州、蘇州等地無論是立案數還是提起訴訟數都位于江蘇前列，而淮安、鎮江、連云港等地的辦案數則比較小。三是案件所涉領域不均衡。基層檢察機關提起行政公益訴訟主要分布于環境資源、食品藥品、國有土地出讓和國有財產這四個領域，其中最為集中的是環境資源和國有財產領域，分別占63.08%和33.85%。在國有財產領域，被訴的行政機關主要是財政局、民防局、農委、國土部門等，主要涉及到專項資金補貼、人防易地建設費等。基層檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟則主要分布于環境資源和食品藥品兩大領域，分別為116件和102件，分別占53.2%和46.8%。

（二）提起訴訟公益訴訟案件總體規模普遍較小

按照高檢院及省院的考核要求，各市、區檢察機關基本任務為消除訴訟空白。從辦案通報情況來看，基層檢察機關只著眼于消滅訴訟空白任務，不少基層院起訴案件只有1件。江蘇基層院共提起公益訴訟283件，平均每個基層院不到2件。起訴案件規模太小，不利于體現公益訴訟效果，不利于公益訴訟工作的長遠和可持續發展。

（三）調查取證問題是基層辦案實踐中的最大難題

調查取證是辦理公益訴訟案件最重要的一環，也是基層檢察機關認為最難的一個問題。在問卷調查中，100%的基層院都提出了這個問題。主要體現在：一是法律規定不明確，調查核實權行使邊界難以確定。目前法律條文只規定檢察機關在辦理公益訴訟案件中，可以采取詢問、勘驗、咨詢專業人員等七種調查核實方式，缺少如何行使的程序性規定。二是調查核實缺乏剛性，調取相關物證、書證或者詢問當事人等都有賴于行政機關和當事人的配合，由于調查核實不具有強制力，若對方不配合，檢察機關無具體約束性手段。三是具體辦案中調查核實手段較單一，目前大多數案件采取調閱、復制相關行政執法卷宗、詢問相關人員方式，很少采取委托鑒定、評估、審計和收集視聽資料等方式，直接影響案件損害結果和因果關系的認定。如何保證取證過程合法、證據在庭審中能被認可，選取哪些鑒定機構或專家輔助人才具有較強證據效力等問題亟待解決。四是辦案人員不適應公益訴訟證據廣泛性、專業性強等要求，調查核實能力不足。

（四）司法鑒定難具有一定普遍性

在公益訴訟案件尤其是環境資源類案件辦理中，認定是否侵害兩益、因果關系是否成立以及修復生態需要多少費用等往往涉及鑒定問題。目前，我國相關鑒定機構和鑒定人才比較匱乏，鑒定機構和鑒定人才非常分散，管理不統一，有的歸屬于司法行政部門管理，有的歸屬于各自的行政機關管理，有的則屬于高校科研院所管理，還有的屬于社會化管理，難以滿足公益訴訟的需求，影響公益訴訟的精準處理和高效解決。與此同時，鑒定成本高昂，致使公益訴訟往往久拖不決，甚至不了了之。另外，由于鑒定標準缺乏規范指引，很多生態損害、修復等問題缺乏統一標準，不同的鑒定機構甚至同一鑒定機構不同鑒定人采用的標準亦存在不同，導致結果相差甚遠，影響鑒定意見的公信力。如連云港灌南縣一起刑事附帶民事公益訴訟案件，同一個鑒定機構做出了三份不同的鑒定意見，修復費用相差甚遠，最終通過全國論證會才最終確定了1.3億元的修復方案。

（五）公益訴訟案件善后處置與執行缺乏統一制度性規范

法院作出公益訴訟裁判，公益訴訟僅僅完成了一半，還有一半在于善后處置和執行。但目前執行規范指引缺乏，機制缺失導致判決容易、執行難。特別是環資領域公益訴訟判決的執行具有專業性、復雜性等特點，執行主體、執行程序、執行措施等規定缺失，影響公益訴訟案件執行效果，制約生態環境修復工作落實。如法院判決的修復基金如何使用，缺乏明確規定。從我省來看，部分地級市檢、法及行政機關建立了相關損害賠償資金的使用管理機制，但做法不一，執行到位的損害賠償金有的暫存于法院賬戶，有的存于檢察院賬戶，有的存于行政機關賬戶。此類資金應用于公益，其使用應公開、公正，且應有嚴密的監管程序，而目前省級層面還缺少管理使用的統一規范，不利于此項工作的推進。以泰州檢察機關支持起訴的“12.19”天價案為例，雖然1.6億的修復金早就打入了法院賬戶，但具體的修復工作還未正式開展。從江蘇的情況來看，有近一半環境公益訴訟案件的環境修復費用都還未用于具體修復。

（六）環境資源類及行政公益訴訟案件集中管轄影響工作開展

在13家市院中，有9家對刑事附帶民事公益訴訟采用集中管轄，即刑事附帶民事公益訴訟由集中辦理環資類案件的檢察院承辦。在全省各地，行政公益訴訟也集中于一個或者幾個基層法院審理。在實踐中，有些法院要求只有與其對應的檢察機關才能提起行政公益訴訟。這種集中管轄在一定程度上影響了基層檢察公益訴訟工作的開展，主要體現在以下幾方面：一是不利于調動基層檢察院的積極性，易造成基層檢察院的不均衡發展。二是對公益訴訟人員的配備和專業素能提出挑戰。在刑事附帶民事公益訴訟案件訴訟任務集中于某一或某幾家基層院管轄的情況下，易造成集中管轄的基層院不堪重負，無法有效的全面開展公益訴訟工作。三是不利于調查核實、評估鑒定及與當地行政機關的溝通協調等。環資類案件一般與環境污染發生地聯系緊密，常常涉及與當地行政執法機關的協作問題，跨地區開展公益訴訟工作不僅協調難度大，對公益訴訟整體推進也不利。如徐州環境資源類案件公訴和刑附民公益訴訟工作由兩個檢察院分別辦理，導致刑事公訴人與公益訴訟起訴人就補充偵查、調查取證等問題不能及時有效溝通，且公安有效配合不順暢，既影響案件質效，又導致辦案效率不高。四是不利于訴前程序和訴訟的銜接。根據公益訴訟的管轄規定，環資類案件履行行政訴前程序的管轄權屬于當地的檢察機關，當地檢察機關在督促行政機關履職后，對于刑事案件是否還能提起附帶民事公益訴訟有決定性作用。但刑附民公益訴訟按照管轄規定是集中管轄的檢察院在提起刑事訴訟時一并提出的，分屬不同的檢察機關以及不同的公益訴訟程序，不利于訴前和訴訟的銜接，有的還容易出現沖突的現象。

（七）基層院檢察公益訴訟隊伍能力水平亟待提升

推進一項工作的首要前提是有機構人員保障，檢察公益訴訟工作自開展以來，一直面臨著缺少機構和隊伍專業化不夠的問題，尤其是基層檢察機關案多人少的矛盾比較突出。目前，我省基層院都進行了內設機構改革，江蘇106個基層檢察院僅7個院設立專門的檢察公益訴訟辦案機構，其他的都是將原有的控告申訴部門與民行部門合并為民行檢察部門。從表面上看，改革后的部門人數增多、力量增強，但實質上從事民行檢察、公益訴訟的人員并未增加，反而在部分基層院出現原從事民行檢察的人員還要承擔一部分接訪、司法救助等工作。而公益訴訟工作從線索發現到調查取證、審查起訴、出庭應訴、監督執行等，所涉辦案環節多、工作量大。在機構未單設，人員未增加的情況下，基層檢察機關難以承擔日益發展的公益訴訟工作。另外，由于公益訴訟隊伍專業化水平不高，知識儲備和辦案能力不足，難以完全適應全面開展公益訴訟工作的需要，制約了公益訴訟工作發展。

三、破解對策與路徑建議

針對以上實踐中的現實問題，建議從以下方面尋求難題破解路徑。

（一）因地制宜探索多種模式促進基層院加大辦案力度

一方面，支持各級院探索環資類案件三訴合一的做法。在實踐中，為了更好地辦理公益訴訟案件，基層檢察機關創新了一些辦案模式，對于解決調查核實問題、刑民證據脫節問題、集中管轄等問題形成了可推廣、可復制的經驗。比如南通在如皋市長江鎮建立了江蘇省首個生態環境保護執法司法聯動中心，將刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟“三訴合一”，生態環境司法保護形成完整鏈條。另一方面，尊重一些院恢復環資類案件屬地管轄的合理訴求。經調研，在實踐環資類案件集中管轄后，南京、蘇州、南通等近半數市院建議省院恢復屬地管轄，他們從基層院的隊伍建設、組織架構、公檢法協作配合、公益訴訟的健康發展、服務地方黨委大局工作等多個方面表達了集中管轄的不利影響，認為屬地管轄更有利于探索積累多領域辦案經驗，有利于檢察機關與當地環境保護等行政執法部門的銜接溝通，有利于各個基層院打造特色創新品牌實現均衡發展，繼而有效推進公益訴訟整體工作。該訴求是在實踐中總結的，具有一定的客觀性和代表性。

（二）多措并舉有效化解調查核實難題

一是強化一體化辦案。公益訴訟中，調查核實相關證據需要耗費較多的司法資源，若單純地依靠某個基層院存在一定難度。可以采取市級檢察院主導、基層檢察院配合的方式整合檢察資源。涉及跨區域的環境污染等公益訴訟，必要時可以商請其他檢察院進行協助。在縱向上，基層院對于難以解決的問題，可以及時請示上級檢察機關，積極尋求上級檢察機關的指導和幫助。在橫向上，可以充分借助警務和技術部門的力量，共同完成調查核實工作。二是加強調查核實人員配備與專項培訓。公益訴訟屬于新增業務，工作難度和強度都較大，有必要加強對國土、環保等領域專業知識的學習，通過邀請專門執法人員、相關專家授課、實地調研等多種方式，補充辦案人員支持調查核實權行使的知識儲備。三是建立專家支持制度。可以探索由市級檢察院統一聘請環境保護、國土資源監管、財會、審計、食品藥品安全監管等方面的專業人員，建立專家庫，幫助檢察機關解決專業難題，具備條件的縣區檢察院可以成立專家人員庫，為開展公益訴訟調查核實工作提供專業支持。

（三）以檢察為主導、多部門協同解決公益訴訟執行問題

由于檢察公益訴訟工作開展不久，之前的工作重點主要在于如何提起公益訴訟，而忽視了執行的問題，直接影響了案件的社會效果。為避免“一訴了之”，必須對公益訴訟執行強化監督，積極運用申請強制執行、檢察建議、圓桌會議等手段，加強協作配合，聯合法院、環保等相關部門，明確分工，各司其職，促進形成合力。在問題比較突出的環境修復方面，可以探索建立一案一修復基金，負責實施生態修復。同時，探索實施一案一專門修復小組，其成員包括被告、參加庭審的法官和檢察官、社會組織、社會公眾代表，以及評估機構、相關法律和技術專家。對被告沒有能力履行或者無能力完全支付費用的，可以采取其他補救措施如成立環境保險基金或生態修復基金等。充分運用公益損害修復基地，補植復綠、增殖放流、勞役代償、土地復墾等多種公益損害創新性修復方式保證公益訴訟實效。

（四）進一步提升公益訴訟隊伍專業化水平

優化基層公益訴訟機構建設，有條件的基層院，實行公益訴訟部門分立，或者設置公益訴訟專崗員額檢察官辦案組，以實現職權清晰、責任明確，減少工作精力的分散消耗；把構建一支能征善戰的公益訴訟隊伍作為事關檢察事業長遠發展的戰略性基礎工程來抓，突出加強隊伍發現線索、調查取證、出庭訴訟三大能力建設，夯實公益訴訟人才基礎；認真落實《最高人民檢察院關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規定（試行）》，借助“外腦”做好鑒定評估等專業工作，開拓維護公益的新思路；邀請行政執法機關專業人士、省內外先進檢察院業務骨干授課，組織精品案件、優秀法律文書評比，通過以案代訓、組織庭審觀摩、模擬對抗等方式，不斷提升實戰能力；按照最高檢、省檢察院部署，積極探索檢察機關與行政執法機關人才交流機制，互學互長，共同提高。