檢察公益訴訟“三位一體”辦案模式研究
——以黑龍江省人民檢察院“小煤礦”公益訴訟案為例

● 王媛媛 /文

2018年6月27日至9月27日，黑龍江省人民檢察院積極參與省煤炭行業淘汰落后產能、化解過剩產能專項整治工作。這項工作不僅能服務于黑龍江省經濟發展大局，又為整合司法資源、探索“三位一體”辦案模式提供了重要的實證資料。本文以此為出發點，闡釋“三位一體”辦案模式的主要內容，深入分析檢察公益訴訟與三大訴訟在調整對象、保護方式、相應功能等方面的差異性和協同性，明確“三位一體”辦案模式的理論基礎和規范依據，并歸納總結黑龍江省人民檢察院在“小煤礦關閉整治公益保護專項案件”中的經驗做法。

一、從理論層面認識“三位一體”協同辦案模式的內涵

我們早已深刻認識到小煤礦之害，但小煤礦的整治是一項系統工程，集中體現為利益的復雜性，一起案件中可能涉及到國家利益、社會公共利益、個人利益等。從司法層面來看，救濟途徑分布到民事、行政、刑事訴訟領域。以往，山西省等地主要在當地政府主導之下，依賴行政職權展開對小煤礦的整治，取得了一定的成功經驗。檢察公益訴訟制度的誕生為檢察機關參與小煤礦治理提供了契機，并為整合不同訴訟制度中眾多性質迥異的要素和程序提供了現實條件。

檢察公益訴訟的開展需要檢察機關轉變理念，積極發現線索，主動啟動法律監督程序。黑龍江省人民檢察院在“小煤礦關閉整治公益保護專項案件”中，探索了“三位一體”辦案模式，對檢察公益訴訟協同辦案、有效整合司法資源進行了有益探索。簡而言之，“三位一體”是指“監管失職問責”“犯罪行為打擊”“公益損害恢復”三位一體。

從理論層面來看，首先，“監管失職”是問題之源，其邏輯前提是行政機關沒有依法行使相應的行政職權。依據黑龍江省人民檢察院的實踐，此處的行政職權作廣義理解，包括直接面對行政相對人的行政職權和非直接面對行政相對人的行政職權。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中將行政機關行使的直接面對公民、法人和其他組織的行政權力分為以下幾種：行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政裁決和其他類別的分類方式。［1］而非直接面對行政相對人的行政職權則是賦予行政機關對特定社會事項提供公共服務和進行公共建設，其行為方式一般為行政事實行為，但目前學術界和實務界對此缺乏類型化的研究。其次，“問責”“犯罪行為打擊”“公益損害恢復”是懲戒手段和司法救濟方式。三者之間相輔相成，分別實現對違法人員的懲戒和受損利益的救濟。“問責”“犯罪行為打擊”的主要功能是懲戒相應違法人員，追究其行政責任或者刑事責任；“公益損害恢復”是對受損的公共利益進行救濟，一般來說，在目前的規范框架之內，國家利益和社會公共利益由檢察機關向行政機關制發檢察建議或者提起行政公益訴訟的方式進行救濟。對于涉及到公民、法人或者其他組織權利受損的案件，一般由權利人自行處分，或者在符合法定構成要件時，由社會組織或者檢察機關提起民事公益訴訟。

二、從規范層面認識“三位一體”辦案模式的含義

從規范層面來看，深入理解“監管失職”中的行政職權的含義，有助于甄別有效案件線索，明確調查取證的方向。明確“問責”“犯罪行為打擊”“公益損害恢復”三者之間的關系，對于整合司法資源，實現不同訴訟制度之間的協同效應具有重要意義。具體內容如下：

（一）案件線索的收集和調查取證

黑龍江省人民檢察院專項調查387家小煤礦違法行為的案件中，主要涉及國土資源部門、環境保護部門、林業部門等八大行政主管部門不依法履行《土地管理法》《環境保護法》《森林法》等單行行政法律、法規中的直接面對行政相對人的義務性規則。總體來看，行政機關怠于行使的主要是直接面對行政相對人的行政職權，其損害后果呈現顯性與隱性并存的特點。針對不同性質的損害后果，黑龍江省人民檢察院采取了不同的案件線索甄別方式和調查取證方式。

首先，采取既具有針對性，又能“全覆蓋”的案件線索甄別方式。黑龍江省檢察院抽調哈爾濱、大慶、黑河、哈鐵檢察機關共130人，組成工作專班，針對四煤城年生產能力在15萬噸以下的387個小煤礦，進行“全覆蓋”調查。調查方向則體現針對性，主要對環境污染、非法占用農用地等方面進行實地調查。

其次，對于顯性損害的證據收集，檢察機關充分運用科技手段調查取證，配備無人機、GPS定位器、激光測距儀、無線圖傳執法記錄儀等裝備，夯實技術保障。

最后，對于隱性損害的證據收集，辦案人員依據自己的專業知識，有針對性的調取行政機關的執法卷宗，詢問行政機關相關工作人員。

（二）不同訴訟制度之間的協同問題

“問責”“犯罪行為打擊”“公益損害恢復”程序中會涉及追究違法行為人的行政責任和刑事責任，以及對受損的公共利益進行救濟問題，因此出現了民事、行政、刑事訴訟制度交叉的現實問題。下面以實證規范體系為基礎，深入分析不同訴訟制度之間的協同問題。

檢察公益訴訟催生了三大訴訟制度之間兩兩整合的現實必要性，使不同訴訟制度之間產生協同效應。湯維健教授指出：“公益訴訟案件涉及國家利益和社會利益，往往涉及面廣、問題復雜，一個公益訴訟案件往往涉及民事、行政、刑事三大訴訟領域，需要通過三大公益訴訟銜接機制的構建，實現民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任分別承擔又相互聯系，使損害公益的法律責任既能實現到位，也能避免責任空缺或責任重疊。”［2］不同種類的訴訟之間的協同問題，不是一項新生事物。試點期間，吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局不履行法定職責案中，附帶解決了民事爭議。2018年3月2日公布的“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中規定了刑事附帶民事公益訴訟，形成了刑事與民事訴訟制度的協同。

立足于黑龍江省人民檢察院的司法實踐，本文的“問責”主要指對違法行使職權的行政人員的內部問責，由該單位的紀檢部門依據內部程序追究違法行為的紀律責任或者行政責任，一般不產生對外的效力，因此不涉及與其他訴訟制度的協同效果。“犯罪行為打擊”主要是追究刑事違法人員的刑事責任，包括追究一般的公民、法人和其他組織負責人因破壞耕地、污染環境等刑事責任，以及追究行政人員失職瀆職等刑事責任。“公益損害恢復”的方式主要有兩種，一是通過向行政機關制發檢察建議或者提起行政公益訴訟的方式，最終由行政機關采取行政措施恢復受損的社會公共利益。二是通過提起民事公益訴訟的方式，由法院判決侵權人承擔民事侵權責任的方式恢復受損的公共利益。一般而言，同一違法事實可能同時侵害刑法和民法保護的法益，整合司法資源，力求訴訟制度上的整合或者配合機制就具有了現實必要性。

1.檢察公益訴訟試點工作催生了刑事附帶民事公益訴訟這種新型的訴訟類型，經過“兩高”司法解釋，正式建立了刑事附帶民事公益訴訟制度。在黑龍江省人民檢察院參與整治小煤窯的實踐中，對于刑事附帶民事公益訴訟形成如下認識：針對不能客觀化的利益，例如國有企業的財產、集體林地的經濟損失，提起刑事附帶民事訴訟已經很成熟，提起刑事附帶民事公益訴訟沒有現實必要性；但是對于可以客觀化的利益，例如非法占用耕地等，可以采用刑事附帶民事公益訴訟的模式，或者等刑事判決生效后，由適格的社會公益組織提起民事公益訴訟；對于純粹的客觀利益，例如生態環境的保護等，可以采用刑事附帶民事公益訴訟的模式，或者等刑事判決生效后，由行政機關對行政相對人作出行政處罰（必要時提起行政公益訴訟），沒有必要去培育、督促社會組織提起民事公益訴訟，因為現有的行政法體系完全可以保護這些客觀利益。

2.刑事訴訟與行政公益訴訟因在功能和目的上相似性，建立兩大訴訟之間的協同機制對于整合司法資源具有制度保障。刑事訴訟的目的是“懲罰犯罪，保護人民，保障國家安全和社會公共安全，維護社會主義社會秩序”。從客觀效果來說，刑事訴訟制度具有社會保護和人權保障的雙重功能。［3］但是刑罰主要是對犯罪人進行人身罰或者財產罰，目的是懲戒刑事犯罪人，雖然具備恢復受害人權利的輔助功能，但是對生態破壞、環境污染等客觀利益受損，刑事訴訟則出現國家能力不足的困境。而行政公益訴訟制度主要是依據《森林法》《土地管理法》等法律，通過司法程序督促行政機關依法履行行政職責，從而實現保護社會公共利益或者國家利益的目的。同一起案件中，刑事訴訟主要是懲治觸犯刑事法律的公民、法人或者其他組織，其在行政執法中一般處于行政相對人的位置，而行政公益訴訟的監督對象是行政機關。

因此，刑事訴訟、行政公益訴訟在監督對象、功能和目的上均存在差異，不具備建立刑事附帶行政公益訴訟的現實條件。司法實踐中，一般是在司法機關追究違法行為人的刑事責任后，才會啟動恢復生態、治理污染的行政程序或者法律監督程序。這不僅不利于社會公共利益的保護，而且會造成司法資源的浪費。

檢察機關在辦理刑事案件時，會采集社會公共利益或者國家利益受損的證據，這些證據同時也是檢察機關向行政機關提起行政公益訴訟的關鍵。因此，兩大訴訟之間雖然不能相互附帶，但存在工作交叉，具有建立部門之間協同辦案工作機制的空間。

3.公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類型，雖然兩者在受案范圍、訴訟順序、訴權性質、訴訟標的、證明責任等方面存在一定的差異［4］，但是保護社會公共利益是兩者共同的目標。通過黑龍江省人民檢察院的司法實踐，本文認為行政公益訴訟和民事公益訴訟所保護的“公共利益”的性質存在差異性。民事公益訴訟所保護的公共利益是基于權利受損的人數眾多，從而產生客觀效應，由公益組織或者檢察機關依據《侵權責任法》《消費者權益保護法》等民事法律向法院提起民事公益之訴，其最終目的是恢復受損的權利。而行政公益訴訟所保護的公共利益主要是客觀利益，比如，行政機關怠于行使對小煤礦進行環境影響評價的行政職權，從而造成生態破壞。若權利人沒有現實的財產或者人身利益受損，在目前的規范體系下，難以追究違法行為人的侵權責任，也不能對監管部門提起行政訴訟督促其履行行政職權。此時，若檢察機關不提起行政公益訴訟，那么，“公共利益”就處于救濟真空。

上述諸多差異性使兩者之間難以產生協同效應，目前也不存在建立協同辦案機制的現實必要性。但是鑒于行政公益訴訟所依據的單行行政法律文本中多是義務性規則或者禁止性規則，缺乏讓違法行為人恢復受損生態環境等的責任條款。因此，為了解決裁判中的難題，民事實體法律和行政實體法律在民事公益訴訟和行政公益訴訟中是否可以相互類推適用，將是實務界和理論界共同面對的課題。

三、從實務層面，解析“三位一體”辦案模式的經驗做法

從上述分析可知，“三位一體”辦案模式具有相應的理論基礎和規范依據，符合司法規律和法律監督規律。下文詳細介紹黑龍江省人民檢察院在小煤礦專項整治活動中的經驗做法。

（一） 整合檢察系統內部力量，實現省、市、縣三級檢察機關一體化辦案，為“三位一體”協同辦案模式創造了客觀條件

檢察機關內設機構各司其職，一般不會同時啟動民事、行政、刑事訴訟程序辦理同一案件。黑龍江省人民檢察院以參與省煤炭行業淘汰落后產能、化解過剩產能專項整治工作為契機，抽調多地刑事檢察、民行檢察等部門干警共130人，組成專班，實現了檢察機關內部縱橫人員的配合。這支專業化的團隊針對四煤城年生產能力在15萬噸以下的387個小煤礦，進行“全覆蓋”調查，形成三級院上下聯動攻堅、合力整體推進的工作格局。

從表象上看，省市縣三級檢察機關協同辦案只是不同部門干警之間的協同工作，但從本質上看，這種民事、行政、刑事檢察部門工作人員共同參與的辦案方式，是不同職權在一個系列案件中同步運行、一體化發揮效力，為民事、行政、刑事法律監督職權的協同創造了條件，為“三位一體”辦案模式的形成打下了堅實的物質基礎。

（二）民事、行政、刑事法律監督部門協同辦案，使“三位一體”辦案模式產生良好的法律效果

黑龍江省人民檢察院在“小煤礦關閉整治公益保護專項案件”中，專項調查387家小煤礦關閉整治公益保護問題，發現違法違規和犯罪線索132件。對于損害社會公共利益的，迅速立案調查，并向行政機關制發訴前檢察建議，實現對受損公共利益的救濟。對于違法違紀或者犯罪線索，依法向紀檢監察機關移送、向公安機關移送，實現對違法違紀人員的制裁，取得了良好的法律效果。這個過程，不僅實現部門之間的協同，還使得不同的訴訟制度之間產生協同效果，是“三位一體”辦案模式優越性的集中體現。

（三）立足當地實際，服務當地經濟發展大局，使“三位一體”工作模式產生良好的社會效果

檢察機關提起公益訴訟之初，往往會觸動地方經濟利益，難免會遇到阻力。而小煤礦整治工作事關全省經濟發展的總體部署，因此能否服務于經濟發展大局，取得地方黨委的支持、地方政府的配合協助至關重要。此次專項監督中，黑龍江省檢察院分階段向省委、省政府領導報告工作進展情況。省委書記、省長多次作出批示并予以肯定，給予專項調查有力領導和支持。專案組與地方黨委、政府及其職能部門之間形成了常態化協作機制。2018年10月22日，黑龍江省委、省政府出臺了《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟工作的意見》。黑龍江省委、省政府聯合印發了《關于在檢察公益訴訟工作中加強協作配合的通知》。2019年1月7日，省人大常委會審議并作出《關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定》，這是國家立法正式確立檢察公益訴訟制度以來，全國首個由省級人大常委會出臺的關于落實和完善檢察公益訴訟制度的專項決議，為解決檢察公益訴訟中的突出問題提供了地方性制度依據。

注釋：

［1］參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》 。

［2］湯維建：《檢察機關提起公益訴訟的制度優化》，載《人民檢察》2018年第11期。

［3］參見董麗君、賴早興：《論犯罪構成功能與刑事訴訟功能的契合》，載《湖南社會科學》2012年第4期。

［4］比如受案范圍方面，現行立法對兩類訴訟的規定不完全相同，行政公益訴訟的應用范圍比之民事公益訴訟除了在生態環境和自然資源保護、食品藥品安全領域相同外，還被應用于國有財產保護、國有土地使用權出讓領域。2018年5月1日生效的《英烈保護法》又明確授權檢察機關可以在英烈名譽保護方面提起民事公益訴訟。