全面提升粵港澳大灣區法治建設國際化水平的思考

邢 翔（廣州市政府法制辦公室主任）

一、粵港澳大灣區法治建設的意義

建設粵港澳大灣區是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰略。習近平總書記要求抓住建設粵港澳大灣區重大機遇，攜手港澳加快推進相關工作，打造國際一流灣區和世界級城市群。粵港澳大灣區的發展離不開法治的引領、規范和保障，加強法治建設對于粵港澳大灣區融合發展、有序發展、創新發展具有重大意義。

（一）有利于消除障礙，推動區域協同發展。加強粵港澳大灣區的法治建設，可以消除城市管理制度壁壘和經貿障礙，有利于促進灣區各城市的戰略對接、良性發展。深化內地和港澳合作，發揮“一國兩制”優勢，有利于構建更為緊密的經濟社會發展關系。探索區域聯動發展機制，能夠在法治政府建設、司法協助、法治社會管理、城鄉一體化建設等方面，輻射帶動泛珠三角區域的發展。

（二）有利于保障融通，推動更高水平對外開放。廣東是改革開放的排頭兵、先行地、實驗區，被習近平總書記委以“四個走在全國前列”的重任，港澳也需要探索經濟再起步的新動力、新空間。粵港澳大灣區經濟高質量發展離不開穩定、公平、透明和可預期的營商環境的有力支撐。以法治方式推進大灣區城市群協同發展，建設粵港澳大灣區有效通行的法治化營商環境制度體系，能夠最大限度地暢通人流、物流、資金流、信息流，將對外開放提升到新的高度。

（三）有利于促進合作，推動區域治理能力現代化。改革和法治如“鳥之兩翼、車之雙輪”?；浉郯拇鬄硡^特殊的前沿地位和制度安排，使之成為改革創新和法治建設的天然實驗場。目前，粵港澳三地在法治建設方面積極探索，如司法合作、邊境檢驗檢疫、跨境商事仲裁、律師多地執業、建立最高巡回法庭、設立粵港澳版權登記大廳、粵港澳法律人才交流、粵港澳警務跨法域合作等，取得不少較為成熟的實踐經驗，但是還存在很大探索空間，如構建法治驅動的深度合作方式、融合不同制度下的灣區經貿合作沖突、解決法治水平不平衡條件下的立法執法司法差異等。

二、深入推進粵港澳大灣區法治建設的主要任務

與紐約灣、舊金山灣、東京灣世界三大灣區相比，粵港澳大灣區具有獨一無二的“一國兩制三法域”特點，即一個國家、兩種制度、三個單獨關稅區、三種法律體系。因此，隨之而來的諸多制度性沖突與矛盾不可避免。同時，粵港澳大灣區內部各地法治發展水平不均衡，11個城市法治水平高低參差不齊，一定程度上阻礙了灣區法治協同發展。為深入推進粵港澳大灣區法治建設，重點應當做好以下幾個方面。

（一）以法治為核心價值觀尋求法治共識標準。推進粵港澳大灣區協同發展，核心在于“良法善治”，突破口在于凝聚法治共識，著力解決三個不同法系間的法治認同差異問題。積極探索粵港澳三地法治協同發展模式，將法治建設目標融入《粵港澳大灣區規劃》，從制度層面確定灣區的地位、組織結構和權力配置，穩步形成求同的法治文化，在最低限度的價值目標中實現法治觀念的最大公約數，推動三個關稅區之間減少人員、貨物、服務、資金等要素的管制措施，逐步探索建立粵港澳大灣區自由貿易區。

（二）完善法律賦予珠三角城市區域合作權。目前，我國現行法律法規沒有對中央與地方的權限作出明確劃分，《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》在規定各級政府職權時都有“在本行政區域內”的限定性規定。同時，我國現行法律體系中尚缺乏明確的區域間政府有關合作條款，即現行法律規范并未規定行政機關跨區域合作的權限。因此，建議在維護中央權威的基礎上，授予珠三角9市政府區域合作權，夯實大灣區政府間合作的法治基礎。

（三）建立多元主體的平等協商合作機制。建立健全多元溝通協商機制，將達成共識、行之有效的規則上升為相互遵循的合作協議。建立粵港澳法律事務溝通合作機制，探索在海關清關程序、知識產權服務、中小企業支援和監管、企業信用體系搭建和事中事后評價、涉外法律服務人才培養交流等方面進行學習交流，提升粵港澳大灣區法治建設的協同性和一致性。建立粵港澳大灣區法治合作信息公開制度，在完善粵港澳政府間溝通機制的基礎上，引導和推動大灣區構建民眾與非政府組織間的溝通銜接，使大灣區的制度安排更好契合現實需要，得到廣大民眾理解與支持，促進大灣區法治文化的內生性增長。

（四）制定粵港澳大灣區營商法治指數評價體系。法治指數已經成為世界各國法治水平和營商環境的風向標和溫度計。法治化營商環境建設是增強粵港澳大灣區營商競爭力的關鍵節點，也是推進粵港澳大灣區發展的創新途徑。將完善優良的法規體系、廉潔透明的法治政府、公正的司法系統、有效的市場監管體制、自由公平的市場競爭環境、健全的商事糾紛解決渠道等內容納入營商法治指數評價體系重點內容。

（五）通過立法和司法改革縮小灣區內各城市之間的法治發展水平差距。由中央或省通盤謀劃和協調廣東省9個市的立法和司法改革工作，從頂層設計上打破現有的差距和障礙，探索制定建設粵港澳大灣區法治建設促進條例。針對9個市立法權限不同的問題，可以協調9個市編制立法規劃、年度立法計劃，引導立法方向，減少9個市的立法差距。在司法方面，廣東省可以借深化司法改革的契機，根據建設粵港澳大灣區的需要先行設立粵港澳大灣區商事法院，并逐步擴大到涉港澳民事方面，最終建立粵港澳大灣區民商事法院體系。

三、充分發揮廣州在粵港澳大灣區法治建設中的示范引領作用

廣州處于粵港澳大灣區的中心，是廣東實現“四個走在全國前列”的排頭兵。總體考慮：廣州將服從和服務于粵港澳大灣區建設大局，持續推進樞紐型網絡城市建設，全面增強商貿中心、綜合交通樞紐、科技教育文化中心功能，重點依托南沙粵港澳全面合作示范區等重大合作平臺，與港澳和全球主要經濟體實現更高層次的開放合作，共同在交通一體化、公共服務共建、產業轉型升級、科技創新合作、優質生活圈建設等重點領域取得突破，推動區域及經濟腹地協同發展。

未來廣州將對標先進，高點定位、博采眾長，積極融入粵港澳大灣區建設，繼續推動國際商貿中心建設，加強與港澳市場規則體系對接，完善以負面清單為核心的投資管理制度，推動商事登記服務更加便利化，進一步提升通關效率，提高市場一體化水平，充分發揮好典型示范引領作用，持續優化法治化營商環境，共創國際經濟合作新優勢，努力把廣州建設成為最安全穩定、最公平正義、法治環境最好的城市之一。

（一）堅決貫徹落實黨中央關于建設粵港澳大灣區的重大決策部署，積極探索粵港澳合作新模式。圍繞粵港澳大灣區建設，加強法治化營商環境、投資貿易便利化、產權制度保護等重點難點問題的政策理論研究和制度供給，開展多層次多渠道全方位的經濟文化交流，推動粵港澳三地在法律制度和體制機制層面的融合。

（二）推動重點領域制度創新，持續優化粵港澳大灣區發展的法治環境。在黨中央的集中統一領導下，積極學習借鑒國際條約、國際組織規定和國際通行慣例，在自身立法權限范圍內，先易后難、逐步推進，重點在雙向投資、產業融合、貨物貿易、服務貿易、知識產權保護等方面取得突破。深化制度體系建設，全面實施公平競爭審查制度，為供給側結構性改革、實施創新驅動發展戰略、構建開放型經濟新體制提供有力制度支撐。重點推進公共信用信息管理、政府信息共享管理、政府投資管理等政府立法項目。充分發揮法治在改革中的規范和引領作用，堅持改革創新于法有據。

（三）推進政務服務創新，促進投資便利化。深入推進“放管服”改革，加大行政審批制度和投融資體制改革力度，構建良好的創新創業生態環境，最大程度釋放市場活力和社會創造力。積極借鑒港澳法律制度中先進規則和標準，建立粵港澳大灣區投資爭端解決機制，推動南沙自貿區體制機制創新，將自貿試驗區建設成為粵港澳大灣區合作發展的重要平臺。堅持世界眼光、國際標準，構建與國際投資和貿易通行規則相銜接的現代化經濟體系，積極將法治建設融入到粵港澳大灣區建設中去，與廣東自貿試驗區、珠三角國家自主創新示范區聯動發展。加強中小企業扶持和服務，設立中小企業創業發展和市場推廣基金，鼓勵創新創業，為青年創業者提供支持。

（四）規范行政執法，為粵港澳合作營造良好執法環境。深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭多層重復執法問題?？偨Y和推廣開展行政執法三項制度試點經驗，全面推行行政執法三項制度。貫徹實施行政執法三項制度配套文件，進一步加大行政執法公示力度，全面落實重大執法決定法制審核制度，深入開展行政執法全過程記錄，探索建立行政執法干預留痕制度。創新行政執法監管方式，運用廣州市行政執法監督系統，實現對市本級執法部門各類行政執法行為全過程監督。加大行政執法專項監督力度，開展對破壞法治化營商環境行政執法行為和放權強區落實情況的專項監督檢查，對違法行政典型案例進行通報。提高全市行政機關負責人出庭應訴率，推動行政機關負責人出庭應訴，促進各區、各部門依法行政，全面提升廣州市依法行政工作水平。

（五）推動社會治理的現代化。打破“信息孤島”，統一明確各部門信息共享的種類、標準、范圍、流程，加快推進部門政務信息聯通共用。整合市、區、街（鎮）三級實體辦事大廳和網上辦事大廳功能，提高許可備案事項網上辦理率。加強企業信用體系建設，發展誠信管理顧問服務。強化事中事后監管和評價，營造良好的創業發展環境。強化涉外法律服務人才培養，提升“一帶一路”建設沿線國家法律服務。強化社區管理制度，積極借鑒港澳管理經驗，推動城市管理的精細化建設。提高行政復議規范化水平，推進陽光復議和復議決定網上公開等，依法化解行政爭議。