村居法律顧問推進基層治理法治化建設路徑研究

上海市嘉定區司法局課題組

推進村居法律顧問制度、開展法律顧問服務是進一步提升村居依法治理能力、暢通法律服務“最后一公里”的重要抓手。近年來，上海市嘉定區司法局（以下簡稱嘉定區司法局）緊緊圍繞實現法律顧問制度全面覆蓋的工作目標，結合村居工作實際和律師服務資源優勢，積極探索法律服務機制創新，推動構建了“服務精準化、方式便捷化、覆蓋全域化、治理法治化”的村居法律顧問工作體系。

一、嘉定區推進村居法律顧問制度經驗做法

2015年上海市嘉定區印發《全面建立政府法律顧問制度三年行動計劃（2015-2017）》，提出3年內村居群眾自治組織全面建立法律顧問制度，實現法律顧問制度的“全面覆蓋”。經過努力，在全區各街鎮支持和村居配合下，2017年6月提前半年完成，目前嘉定區333個村居（社區）已經全部聘用法律顧問，簽約律師共有123名，涉及本區、外區、外省市的52家律師事務所，平均每個村居（社區）每年法律顧問費用為2.79萬元。

（一）注重“需求導向”，推動村居法律顧問“全覆蓋”

始終堅持需求導向，邊探索實踐、邊總結提煉，有效發揮基層司法所在律師服務中的統籌協調作用，最大限度地將公共法律服務資源延伸到基層，將法治元素滲透到村居治理，將普法教育升華為法治實踐，穩步推進村居法律顧問制度建設。開展“雙結對”積累經驗。自2007年起，開展律師事務所與司法所、律師與村居委會“雙結對”活動，由結對律師定期坐診、走訪社區，直接面向群眾提供法律咨詢、法律援助、法律講座等，延伸法律服務的觸角擴大社會影響力，為全區全面推進村居法律顧問制度積累實踐經驗。統籌規劃，部署安排。在全面了解基層法律服務現狀、法律服務需求的基礎上，2015年，區政府印發了《全面建立政府法律顧問制度三年行動計劃（2015-2017）》，對實現法律顧問全面、有效覆蓋作出具體部署和安排，明確到2017年村居群眾自治組織全面建立法律顧問制度。2015年，選取江橋鎮、嘉定鎮街道作為試點單位先行先試，同時，支持有條件的其他街鎮結合實際采取適當方式予以推進。通過邊實踐、邊總結、邊提煉，及時將一些實踐證明行之有效的服務舉措、經驗做法予以完善、固化，逐步形成可復制、可推廣、可堅持的長效機制，并實現了村居法律顧問的全覆蓋。

（二）注重制度規范，促進法律服務“高效化”

以程序公開、職責明確、規范履職、常態長效為目標，建立健全制度運行機制，推動村居法律顧問制度從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉變。科學設定職責，推動服務內容的具體化。印發《嘉定區全面建立政府法律顧問制度的實施方案》，規定了法律顧問的工作職責、權利義務、工作程序以及服務保障等內容，賦予村居法律顧問提供法律意見與建議、參與糾紛調解、協助申請法律援助、接受法律服務委托、開展法治宣傳教育等職責。同時，還對法律顧問服務的內容、形式等作了明確規定，量化法律顧問工作量，要求村居法律顧問每月至少到村居1次提供不少于6小時的服務，每季度舉辦1次法治講座。建立法律智庫，實現聘用程序的公開化。優化整合律師服務優勢，綜合考慮律師的教育背景、工作業績、專業特長、專業領域內影響力以及職業操守等因素，選拔具有較高法學理論水平、豐富實踐經驗并具有良好職業道德的律師進入區法律顧問人才庫，為村居法律顧問制度建設提供人才保障和智力支持。同時，建立村居法律顧問選聘規則，明確選聘程序和標準，村居通過“雙向選擇”的方式自主確定法律顧問人選，簽訂法律顧問聘任合同。健全工作機制，促進律師履職的規范化。建立了工作記錄制度，要求村居法律顧問及時將開展工作的基本情況記入工作日志，做到一事一記、一次一記；重大事項報告制度，要求在提供服務過程中，向轄區司法所及時上報可能引發群體性事件的矛盾糾紛信息和涉及群體重大利益的事項，確保不穩定因素及時發現、及時分析、及時處置；工作考核制度，采取法律顧問自評、村居評議、考核組綜合考評相結合的形式，對法律顧問履職考勤、發揮作用、規范執業、服務效能等進行綜合評定，確定考核結果。作為是否續聘、解聘的重要依據。加強隊伍建設，確保管理服務的長效化。一是建立準入退出機制。在準入環節，規定擔任村居法律顧問的律師必須遵紀守法、恪守職業道德和執業紀律行為規范，具有5年以上執業資格等。同時，通過聽取村居委會的意見、檢查工作記錄、滿意度評價等，對于法律顧問的工作成效進行評估。如在履職評估中認為不適合繼續擔任村居法律顧問的，將按規定予以解聘，形成退出機制。二是強化人員教育培訓。在區司法行政之家建立律師活動沙龍，鼓勵律師之間加強業務學術交流，推動工作發展；開辟雙月法律講堂，組織顧問律師對專業人民調解員進行法律培訓和專業指導，提高人民調解工作水平；建立律師行業黨委，積極開展支部活動增強村居法律顧問的大局意識、責任意識、服務意識；三是搭建互動交流平臺。組建村居法律顧問微信工作群，群成員主要包括村居法律顧問、村居兩委成員、人民調解委員會成員、樓組長、業主委員會委員、黨員和村居代表等，讓村居民遇到問題能夠及時在微信群中向法律顧問咨詢取得幫助。加強工作溝通交流，對律師法律顧問工作開展情況進行定期通報，及時研究、協調解決村居法律顧問工作中的困難和問題，確保村居法律顧問工作常態長效。

（三）注重“線上線下”，實現法律服務“零距離”

堅持“線上線下”多措并舉，推動村居法律顧問從面對面咨詢到網上引導化解并重，將公共法律服務送到居民群眾“手上”，實現法律服務“零距離”。定點式專家坐堂。各村居依托公共法律服務工作室，均定點設立了公共法律服務工作臺，法律顧問每月提前公布值班安排，定時、定期到村居坐班，現場回應村居委會和群眾的法律服務需求，方便居民不出社區享受家門口的法律服務。預約式按需掛號。各村居通過掛牌法律服務公示欄、下發便民服務卡等形式，公開法律顧問的姓名、職責、聯系電話、服務時間、服務范圍、監督電話等信息，居民有需求可以通過村居委會提前預約，也可以通過電話或添加律師微信，“一對一”進行法律咨詢。會診式對癥下藥。對于服務過程中遇到的復雜法律問題、村居民疑難糾紛矛盾以及村居重大事項，村居法律顧問主動介入，聯合多方及時進行專業“會診”，對問題矛盾進行分析研究，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態。網絡式全天問診。發掘發揮“互聯網+”優勢，以2017年新改版升級的“嘉定法寶”公眾號龐大的用戶群體（8.2萬粉絲）為依托，開設“法律服務”欄目，推出“滴滴律師”線上法律咨詢，由68名專業律師后臺即時搶單、及時免費解答群眾法律問題，提供全天候服務。自2017年8月2日正式上線以來，截至2018年12月31日，“滴滴律師”平臺咨詢數達2965條，平均應答時間不超過5分鐘。其中，共有380名用戶對律師進行了打分，其中滿分的有270條，律師評價滿分率達71%。

二、嘉定區推進村居法律顧問取得的成效

村居法律顧問制度的常態化、規范化，滿足了村居群眾法律服務需求，暢通了矛盾糾紛化解渠道，切實增強了村居委會用法治思維和法治方式分析解決社會治理難題的能力水平，有效形成了辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，取得了實效。

（一）發揮“宣傳員”作用，基層群眾法治意識進一步增強

隨著農村經濟社會的跨越發展，農村中有關土地征用、土地流轉、房屋拆遷、經濟合同、婚姻家庭、鄰里界址等方面的糾紛不斷增多。雖然有人民調解員和村居干部處理，但缺乏專業法律知識，難以清晰地向群眾闡述不同糾紛化解方式的特點，更無法對個案的法律風險給出準確專業的判斷。村居法律顧問的出現及時緩解、化解了這一矛盾。村居法律顧問堅持“固定服務”和“按需服務”相結合，通過現場普法、答疑釋法、調解析法、培訓明法等，為村居群眾提供便利化、個性化、精準化的法律服務，形成了“日常有聯系、經常有活動、定期有服務”的法律服務模式。為了最大限度讓群眾了解村居法律顧問這一全新的概念，司法所將法律顧問的信息進行全面公示，內容包括姓名、律師事務所名稱、黨員身份、專家身份、聯系方式；公示方式有三種：上墻公示、掛牌公示、線上公示。律師們分別在區、街鎮、村居層面組建公共法律服務工作項目微信群，開展法律咨詢、以案說法、普法宣傳等惠民法律服務活動，村居法律顧問服務居民的能力水平得以進一步提升。2016年以來，村居法律顧問為全區村居治理提供法律建議2404條，審核合同1632份，舉辦法治講座2099場次，解答法律咨詢14500余人次。在村居法律顧問協助下，全區各級調解組織成功調解疑難復雜矛盾糾紛1170余起。在法律顧問吳小樂看來，村居法律顧問的介入有利于案件的高效處理，尤其這種“家門口”的律師，更能得到當事人的信任，法律顧問能為群眾提供調解、訴訟等多種類型的糾紛解決方案，哪個維權成本低、效果好群眾一目了然。

（二）發揮“助推器”作用，村居依法治理能力明顯提升

一是當好村居工作制度建設“指導員”。在村居各類工作管理制度建設過程中，法律顧問協助村居委會起草、審核、修訂村規民約、規章制度，審查把關合同、代寫法律文書，為村居經濟、民生和自治管理方面的重大決策提供法律意見與建議，也同時進一步增強了基層干部法治意識、法律觀念，有效防范因決策不當、辦事違法引發社會矛盾的情形的發生，實現了“源頭治理、法治先行、超前介入”。嘉定鎮街道居委會、業委會為改造綠化帶、開辟停車位一事開展調研并公示，業委會以書面征詢意見的方式召開業主大會會議，會議表決通過開辟小區停車位工程項目實施方案并完成改造。然而極個別居民認為改造項目未考慮其周邊實際環境情況，要求拆除建造在其住宅邊上的停車位，并多次上訪。法律顧問接受委托參與調查調處，在查閱相關書面材料、現場勘查新建停車位以及與業委會、居委會、信訪當事人多次面談溝通后，依法指出停車位工程項目在表決程序上存在瑕疵、新增停車位設計方案不合理等問題。法律意見得到采納，信訪當事人反映的問題在法律框架內予以妥善解決。

二是當好村居重大事項決策“參謀員”。在重大項目審批、重大決策實施過程中，村居法律顧問協助開展風險評估、審核經濟合同，為村居重大經濟、民生和社會管理方面的決策提供法律指導和意見，將村居日常自治、共治事務管理納入法治化軌道，有利于完善法律風險防范機制，提高突發情況依法處置能力，減少決策的盲目性和隨意性。安亭鎮趙巷村法律顧問全程參與農村房屋物業式托管“安客”新模式的探索實踐：法律顧問對物業式托管模式的法律基礎及法律的適用提出了可操作性的法律意見；實施階段，法律顧問嚴把合同關，從與村民簽訂房屋托管合同、與承租戶簽訂托管方租賃合同，到托管房屋改造中制定建筑工程施工合同、材料采購合同，再到托管期間村規民約的制定，逐一進行把關，提供專業的法律支撐；托管期間，法律顧問積極參與矛盾糾紛調解，有效保障了“安客”模式的順利推廣和依法運作。

三是當好村居熱點難點問題化解“平息者”。2017年，區司法局圍繞區委“五違四必”整治重點工作，專門制定方案，要求村居法律顧問積極參與到服務保障區域環境綜合整治工作中，著力從強化法治引領、加強依法治理、防控矛盾風險等方面，發揮司法行政對環境綜合整治工作的服務和保障作用，協助相關部門綜合運用多種手段依法治理、綜合治理，有力推動了區域環境綜合整治工作規范化、法治化、高效化。全區有20余家律師事務所、近百名律師參與此項重點工作，取得了良好的社會效應。江橋鎮華莊村法律顧問為吳淞江整治提供專業法律保障，共同探討制定整治方案，依法裁定先前的租賃合同無效，并啟動法律訴訟程序，約談相關責任人，告知法律后果和最新依法賠償事宜及賠償標準。同時，協助整治過程前后的租戶和經營者的上訪，做好解釋、維穩等工作，確保了吳淞江生態環境整治的順利推進。

（三）發揮“滅火器”作用，基層社會和諧穩定得到有力保障

村居法律顧問在矛盾糾紛中，扮演著基層組織與群眾之間的法律“紐帶”和“橋梁”角色，發揮了不可替代的“滅火器”作用。

一是大大降低維權成本。村居法律顧問參與矛盾糾紛調解，具有容易獲得居民信任及法律專業性上的優勢，在解讀法律、談及情理時居民普遍認可度較高，不僅降低了群眾化解糾紛的成本，而且也節約了社會綜合治理的成本，有效避免了司法資源的浪費。以解決鄰里漏水糾紛為例，一般損失在三五千元，如果走司法程序，需要經前期損失鑒定、法院起訴受理、案件開庭審理等流程，耗時耗力不說，還需要支付近萬元的鑒定費、立案費、訴訟費等。村居法律顧問參與調解，啟發性地引導當事人調解，當事雙方更易接受，進而達成和解。

二是有效減少信訪案件。村居法律顧問參與信訪矛盾糾紛化解處置，將法、理、情有機結合，為信訪群眾耐心解答法律困惑，并提供專業法律意見，使其遇到問題不再習慣性地“信訪不信法”，信訪和訴訟案件數有效減少，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態。嘉定工業區社區服刑人員李某的父母因不滿動遷房屋分配事宜反復進京上訪，村法律顧問介入調解后，到法院調閱卷宗，與信訪、建設等部門就相關細節多次溝通確認，勸導信訪人通過法律途徑解決糾紛，并出具了《信訪事項律師核查意見書》。在法律與事實面前，李某父母改變了態度，停下了上訪的腳步。

三、當前村居法律顧問建設中存在的矛盾與問題

一是思想觀念有待轉變。有些村居干部法治意識不強，運用法治思維和法治方式解決問題的能力仍然欠缺。有的村居干部對法律顧問的角色定位、職能作用缺乏必要的認識，認為法律顧問介入后，事事依法會被框死，覺得是“政府要我請”，積極性不高；有的村居重“救火”輕“防火”，有了問題才想到法律顧問，風險防范意識不強。

二是隊伍建設有待加強。目前全區村居法律顧問隊伍建設還存在四大障礙。（一）資源障礙。全區430余名注冊律師中有近一半在外區工作，律師資源規模不足，導致村居法律顧問存在散、亂、雜等特點。（二）語言障礙。123名村居法律顧問，絕大部分是非本地律師，他們都是以普通話為主要溝通語言，大部分能聽懂上海或嘉定本地話，但只有極個別會說。（三）執行障礙。雖然各村居都公布了律師坐堂值班的時間表，但往往駐點律師因開庭時間或辦案時間與值班時間發生沖突，不能到村居現場值班。（四）能力障礙。個別法律顧問雖然有較強的法律專業知識，但是缺乏深入基層一線、服務群眾的工作經驗，在做群眾工作方面尚有欠缺，應對復雜疑難案件的分析解決能力有待提升。

三是監管機制有待健全。目前無論市層面還是區層面都沒有建立具體的考核評價機制，缺乏能動監管，僅僅通過對法律顧問的工作報告、臺賬檢查及聽取村居委會意見等方式，對村居法律顧問履職情況進行考核，形式大于內容，考核流于形式。

四是經費保障有待加強。市司法局出臺的《關于推進本市（社區）法律顧問工作的意見》（下文簡稱《意見》）明確“各區司法行政部門要商同級財政部門，建立完善政府購買服務和對居村（社區）法律顧問公益性服務進行適當經費補貼的保障機制，每年對每個居村（社區）經費補貼不少于1萬元”，但實踐中存在一些困難和問題。（一）補貼標準不平衡。目前全區駐點律師平均每年的補貼是2.79萬元，因地區經濟差異，部分駐點律師實際拿到的補貼標準低于規定，除去交通費用、用餐費用、通訊費用等所剩不多。加之從事這項工作會占用較多的精力和時間，對律師的長期穩定參與缺乏有效保障。（二）長效的經費保障機制尚未建立。雖然《意見》對村居法律顧問的經費保障作了具體要求，但是由于缺乏財政部門的聯合發文，使得基層在實際經費申請中缺乏有效的文件依據，各街鎮的經費保障模式也各不相同。目前，全區各街鎮村居簽約法律顧問有兩種模式：1.街鎮居委會（經濟欠發達村委會）以“政府主導，合理配置”的原則，由街鎮購買法律服務的方式為村居配備法律顧問，經費由街鎮財政保障；2.村委會通過“雙向選擇”的方式自主確定法律顧問人選，簽訂法律顧問聘任合同。對于之前已經與律師事務所簽訂法律顧問合同的村居，堅持延續歷史、擇優聘任的原則，在法律顧問聘期屆滿后可以續聘，也可以另行聘請律師擔任法律顧問，法律顧問經費自行解決。（三）缺乏獎勵性的激勵機制。由于現行的補貼標準無法做到因地制宜，因此律師不論是干得很好，還是干得一般，都是按一樣的標準領取補貼，存在“大鍋飯”的情況，一定程度上挫傷了法律顧問的工作積極性。

五是工作環境有待改善。目前，各村居都設有公共法律服務工作室，村委會由于辦公場所充裕，村法律顧問辦公條件相對較好，能夠保證有相對獨立的咨詢場所；而居委會由于推行“一站式”服務或受辦公場地限制，法律顧問往往在“一站式”大廳接待居民咨詢，或與社區警務室合署辦公，在實際開展工作中多有不便。

四、進一步完善村居法律顧問制度的若干思考

一是要進一步發揮村居法律顧問專業優勢，更好服務基層社會治理。村居法律顧問具有首問、連續、綜合、協調、預防的屬性，這種“源頭治理、超前介入”的模式，有效防范因決策不當、辦事違法引發社會矛盾的情形發生。要切實發揮好法律顧問在協助起草、審核、修訂村居（社區）自治組織章程、村規民約、村規企約、村規店約以及其他管理規定等方面的優勢，推動業主委員會依法合規運作，積極參與無違小區創建、住宅小區車輛停放矛盾解決、“五違四必”整治、區域環境綜合整治等村務管理難點問題，合理運用專業法律知識確保各類問題在法律框架內得到快速妥善解決，更好地滿足基層社區居民群眾對法律服務的需求，增強人民群眾對法治建設成果的獲得感。

二是要進一步凝聚多方合力，建立常態長效機制。探索建立村居法律顧問制度的聯席會議機制，與財政局、社建辦、民政局等各相關職能部門及時溝通通報工作進展情況，及時研究解決制度推進中遇到的困難和問題，按照市場價格規律，因地制宜逐漸提高法律顧問補貼標準，調動法律顧問的積極性。探索建立“以獎代補”“以案定補”等激勵機制，采取補貼經費浮動制度，獎勵優秀、制裁末位，對積極參與村居案件調解或協助政府開展基層治理工作的法律顧問，按難易程度給予適當的經濟補貼，為村居法律顧問工作提供高效暢通的組織保障和經費保障。

三是進一步加強黨建引領，提升法律顧問綜合素質。指導律師黨委（兩新黨組織）及律師協會發揮好“社會責任促進委員會”的作用，鼓勵律師黨組織與兩新黨建服務中心結對，引導黨員法律顧問群體更好地參與社會治理、服務法治建設，積極履行社會責任，發揮法律服務、法律顧問、公益援助等行業特長，與區域發展緊密銜接，與街鎮村居密切聯動。讓村居法律服務工作能更接“地氣”，培養一支既懂政策、懂法律，又深諳國情、熟悉社會、了解民情的高素質法律顧問隊伍。

四是要完善績效評價機制。科學制定村居法律顧問律師工作的量化考核標準，優化考核措施，采取“考核組+電子化+第三方”相結合的考核方式，做到外部考核與內部考核相結合。同時，可以邀請村居委會以及其當地部分民眾組成評議小組，共同參與考核；也可以引入專業的中立第三方，對律師服務取得的實際效果和服務對象滿意程度進行客觀評價。在“雙微”（微信公眾號和微博）平臺上建立評價系統，鼓勵基層群眾對法律顧問的工作進行評價，由司法行政機關對基層管理者和群眾提交的反饋意見進行審核。

五是要進一步加大宣傳推介力度，推進信息化建設。創新宣傳平臺，充分利用微信公眾號、廣播、有線電視、電子顯示屏、宣傳欄或在村居顯要位置設置的二維碼等平臺載體，公布駐點村居法律顧問的姓名、照片、聯系電話、服務內容等，及時總結駐點村居法律顧問開展法律服務工作的成功經驗、好人好事和先進典型，擴大群眾對村居法律顧問的知曉率和影響力，提升村居法律顧問在基層群眾中的良好形象和社會知名度。

課題組組長：

田曉余（上海市嘉定區司法局局長）