推進上海律師調解試點工作更高質量創新發展的思考

陸衛東（上海市司法局局長）

2017年9月30日，最高人民法院、司法部聯合印發《關于開展律師調解試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）。11月14日，又在上海聯合召開律師改革“三項工作”推進會，確定在北京、黑龍江、上海等11省市開展試點工作。上海市司法局認真學習領會《意見》精神，全面貫徹落實“三項工作”推進會要求，積極主動加強同上海市高級人民法院等單位部門的溝通協調，在上海全市范圍內開展律師調解試點工作。截至目前，上海市共設律師調解工作室34個，其中在人民法院設立律師調解工作室18個，在公共法律服務中心設立律師調解工作室8個，在律師事務所設立調解室8個。律師調解名冊中，共有律師事務所154家，律師調解員666名。律師參與調解的案件共計1559件，達成調解協議1426件，調解協議即時履行105件，經申請人民法院依法發出支付令1個，法院確認的調解協議24件。

一、對建立完善律師調解制度意義的認識

建立完善律師調解制度是律師基本職能的強化拓展，有利于更好地發揮律師在民商事糾紛化解中的專業優勢、職業優勢和實踐優勢，對于進一步完善多元化糾紛解決機制、提升法治建設水平有著積極重要作用。

建立完善律師調解制度是深化律師制度改革的重要成果。調解本來就是律師的基本職能之一。現行《律師法》明確規定，律師有維護當事人合法權益、維護社會公平正義及維護法律正確實施的三項職能，可以接受委托、參加調解和仲裁活動。受傳統“以訴訟為中心”單一價值取向影響，長期以來人們將律師的職能主要定位在法院審判訴訟活動中的“代理人”“辯護人”角色，而忽略忽視律師調解職能。建立完善律師調解制度，更好發揮律師參與化解矛盾、解決糾紛，服務經濟社會發展的作用，是律師制度固有職能的強化與回歸，對于進一步拓展律師執業市場、提升律師執業空間都有著重要而深遠的意義，是深化中國特色社會主義律師制度改革的重要標志。

建立完善律師調解制度是完善多元化糾紛解決機制的重要舉措。調解是融合了我國傳統資源與體制特色的一種糾紛解決模式，具有較為悠久的發展歷史。隨著經濟社會的日益發展、人民精神和物質需求日益多元，矛盾糾紛種類及表現形式也日益復雜多樣，以人民調解、司法調解和行政調解為主體的多元化糾紛解決機制已成為定分止爭、維護穩定、促進和諧的重要力量。律師作為參與各類糾紛調解的一支重要力量，日益引起各方關注、得到高度重視。本世紀以來，中央和最高人民法院先后出臺一系列文件，持續強化律師在參與各類糾紛調解中的地位作用，不斷規范律師參與調解程序機制，律師調解的制度化規范化水平穩步提升。《意見》的出臺，標志著律師調解正式成為多元化糾紛解決機制的重要組成部分。

建立完善律師調解制度是推進法治建設的重要途徑。律師制度是現代法治社會的重要標志，是我國社會主義法律制度的重要組成部分。同人民調解、司法調解和行政調解相比，律師調解在化解矛盾糾紛、開展法治宣傳、維護社會穩定等方面具有無可比擬的天然優勢。律師作為獨立的社會工作者，通常以第三方“中立者”的姿態出現，特別是，律師作為法律工作者，能夠運用個人專業背景提出更具專業性、權威性的矛盾糾紛解決方案，更容易贏得糾紛當事人的信賴。同時，律師在加強溝通協調、制定解決方案、明晰權利義務、引導糾紛當事人達成和解協議的過程中，本身就包含著法治宣傳、普法教育等尊法學法守法用法實踐活動。建立完善律師調解制度，有利于更好地發揮律師在參與矛盾糾紛化解、推動法治社會建設中的積極作用。

二、上海律師調解試點工作做法及經驗成效

《意見》為我國律師調解制度的創新發展做了頂層設計，提出了總體要求、基本原則，明晰了律師調解工作模式、工作機制和保障機制。上海市司法局嚴格落實《意見》要求，全力推進律師調解試點工作。

（一）加強學習調研，出臺律師調解試點上海方案

一是加強對《意見》學習掌握。通過開展形式多樣的學習實踐活動，理解領會精神要義和核心要求，不斷增強推進律師調解試點工作的緊迫感、責任感和使命感。積極向市委市政府和市委政法委請示匯報，把律師調解工作納入上海司法體制綜合配套改革范疇，列入市司法局年度工作重點內容。二是扎實開展律師參與調解調研活動。上海的經濟發展和改革開放現代化水平較高，律師參與人民調解、司法調解、行政調解和商事調解等活動較多、相關模式經驗也比較豐富。目前，上海村居法律顧問和政府法律顧問制度都已實現百分之百全覆蓋。統計顯示，律師以村居法律顧問的身份參與人民調解、以政府法律顧問的身份參與行政調解都占有相當大的比例，律師參與法院訴訟調解和商事調解活動也成為常態。特別是在專業性行業性要求較高的商事糾紛調解領域，90%的具體調解活動都是由律師來主持主導完成。這些經驗模式為更好地推進“律師、律師事務所或律師調解機構以獨立第三方身份參與調解”提供借鑒參考。三是研究出臺律師調解試點上海方案。在吃透上級文件精神、摸清上海律師參與調解現狀底數的基礎上，會同上海市高級人民法院、上海市律師協會及相關區司法局、區律工委等單位部門，就試點范圍、程序、內容及相關律師調解中心、律師調解員設置條件、管理機制等進行反復研究論證和多次修改完善，最終形成上海市開展律師調解試點工作實施方案。

（二）把握關鍵環節，全面推進上海律師調解試點工作

一是規范律師調解組織形式。嚴格按照最高人民法院、司法部《意見》精神，突出“律師、依法成立的律師調解工作室或者律師調解中心作為中立第三方主持調解”的標準要求，確定律師調解組織工作模式。主要有三種模式，第一種是上海市司法局指導上海市律師協會設立律師調解中心。第二種是各區司法局依托本區公共法律服務中心（站）設立專門的律師調解工作室，或指導區律師工作委員會設立律師調解中心，如靜安區的盈科（上海）律師調解工作室。各區司法局還可以根據實際工作需要設立獨立的律師調解中心，如楊浦區的正誠律師調解中心。第三種是律師事務所內部可以設立律師調解工作室，如上海融孚律師事務所成立“金融糾紛多元化解決機制研究中心”。二是明確律師調解試點工作的實施階段及基本任務，對律師事務所開設調解中心的條件，律師擔任調解員的基本條件和管理方式，人民法院、公共法律服務中心、專業調解中心開展調解的工作機制作了進一步細化規定。三是明確律師調解工作室及調解律師準入條件。明確成立滿10年、執業律師20人以上，并有執業經歷超過10年的律師10人以上且未受到過行政處罰和行業處分的合伙制律師事務所才能申請設立律師調解工作室。明確執業經歷必須滿10年、有一定的調解工作經驗且未受到過行政處罰或行業處分的律師才能申請進入律師調解名冊。四是加強律師調解隊伍培訓。明確由市律師協會牽頭開展律師調解培訓。重點加強對律師調解員職業道德、執業紀律、調解技能等方面的培訓，并要求各區司法局舉辦的人民調解培訓吸收律師參加，提高律師調解綜合素質。五是加強律師調解監督管理。明確司法行政機關對律師調解中出現的違法行為予以行政處罰，并將受到行政處罰、行業處分以及違反職業道德的律師調解員及時調整出調解名冊。人民法院及時與司法行政部門溝通律師調解工作情況及存在問題。市律協負責編寫律師調解規則，對全市律師調解工作開展業務指導和培訓，并對律師調解中出現的違規行為予以行業懲戒。同時，還規定了有關回避、競業禁止、重大事項報告、執業道德等多項紀律要求。各區也就律師調解準入和監管等方面作了具體規定，如松江區、楊浦區對報名條件、工作職責、回避制度、工作補貼、招錄辦法等都作了更加嚴格的限制條件。

（三）加強組織領導，確保律師調解試點工作成效

一是召開律師調解試點工作布置會。就全面推進律師調解試點工作進行深入動員部署，并就《意見》具體內容進行解讀，提出明確具體要求。二是建立健全了試點推進工作機制。通過建立聯席會議制度、定期信息反饋機制，建立微信塔群等方式方法，及時跟蹤掌握各單位各部門工作推進情況，第一時間研究解決在試點工作推進中出現的矛盾和問題。三是加強大考核考評力度。把推進律師調解試點工作納入年終績效考核范圍，并定期開展督察點評，確保試點工作的穩步推進。

三、上海律師調解試點工作中存在的問題

律師調解作為一種制度創新，契合了新時代矛盾糾紛化解發展趨勢特點，是加強社會治理創新、推動法治建設水平的有效手段。但實踐中仍存在經費保障不到位、法律效力不強、同其他調解機制銜接不順暢等方面的問題。

一是律師調解試點推進力度還不夠大。盡管市、區兩級司法行政機關在全面推進律師調解試點上下了很大氣力，但從律師調解機構設立、律師調解員隊伍發展情況來看，還有很大的發展空間。一方面，律師調解作為新鮮事物，有一個逐步適應發展壯大過程；另一方面，對律師調解的宣傳普及力度還不夠大，普通社會民眾對律師調解與人民調解、司法調解和行政調解之間的區別認識不清、了解不夠。

二是律師調解經費保障問題比較突出。《意見》在經費保障方面雖然提出了財政保障、政府購買服務與市場化收費并行的律師調解經費保障機制，并輔之以訴訟費用的杠桿調節，但是仍缺乏明確的收費依據和收費標準。與其他類型的調解組織不同，律師調解要求律師或律師事務所（調解中心）作為中立的“第三方”，主導相關糾紛調處工作，承擔有關人力場地等全部費用開支。雖然律師調解本身具有一定的公益性，但在整體保障標準偏低的情況下，會對律師調解質量產生消極影響。

三是律師調解的法律效力確認還存在不少問題。《意見》出臺以前，律師作為第三人主持當事人的調解所達成的協議，只能依靠當事人的自覺履行，無法進行司法對接。雖然律師調解協議的法律性質目前還存在爭議，但一般認為律師調解協議和其他調解協議一樣，仍屬于具有民事合同性質的協議。《意見》的出臺，雖然從機制上明確了律師調解協議與支付令的對接機制以及律師調解協議的司法確認對接機制，從根本上解決律師調解的效力對接和司法保障問題，但實踐中還存在一些障礙，尤其是司法審查的對接問題，比如法律效果的確認程序不明朗、確認數量總體偏少等。

四是律師調解與其他調解的銜接整合還不順暢。《意見》明確把律師調解納入中國特色多元化糾紛解決機制范疇，提出要進一步加強律師調解與人民調解、行政調解、行業調解、商事調解、訴訟調解等有機銜接，充分發揮各自特點和優勢，形成程序銜接、優勢互補、協作配合的糾紛解決機制的目標原則。但實踐中，律師調解與訴訟調解銜接機制不完備，律師同其他調解之間的銜接質量不高的問題還比較普遍，難以形成合力。

四、進一步完善律師調解制度的思考

律師調解制度的推行有利于律師職能作用更好發揮，最大限度節約司法資源和訴訟成本，更好地維護當事人合法權益、加強創新社會治理、促進社會公平正義。需要結合試點工作中出現的矛盾和問題，不斷總結完善。

一是要加大律師調解組織建設和制度規范力度。律師調解工作質量水平同律師事務所及律師調解員的職業素質、專業能力、責任心和管理水平等休戚相關。要嚴格準入標準，進一步完善細化律師調解機構的主體資格及組織建設、律師調解員的選任標準和退出機制等方面的內容，確保律師調解質量。要加大宣傳力度，對表現突出的律師調解工作室、律師調解中心和律師調解員，給予相應的物質或榮譽獎勵，并依托司法行政網站、微博、微信公眾號等新媒體平臺，開展律師調解工作宣傳，營造良好社會氛圍。要及時總結提煉律師調解工作的經驗與做法，形成可復制可推廣的“上海模式”“上海品牌”。

二是要進一步完善律師調解法律效力確認機制。效力就是調解的生命力。律師調解的效力主要體現在律師調解協議的司法效力，即調解協議的強制執行力。要進一步加強與法院等部門的溝通協調，盡可能提升司法確認程序的高效性及便利性，可以考慮司法審查僅對律師調解進行形式審查，不應涉及實體問題，只要不違反法律、行政法規強制性規定，調解程序合法，不存在惡意串通，虛假調解，便應出具裁定，確認其效力。加強律師調解法律效力確認機制立法的探索研究，可以借鑒強制執行公證相關技術和思路，直接通過法律賦予律師調解協議具備強制執行效力。

三是要進一步完善律師調解工作經費保障機制。充足合理的經費保障是推進律師調解試點工作順利推進的重要保證。要探索建立靈活多樣的經費保障機制，重點推動在公共法律服務中心、政務中心的律師調解經費納入政府財政預算管理范疇。要加大律師調解政府購買服務力度，特別是要根據經濟社會發展整體水平，合理確定律師的工作補貼標準并及時足額支付。探索研究提高民商事糾紛律師調解收費標準，視情況提升當事人承擔調解費用比重。

四是要進一步完善律師調解與其他調解的銜接機制。完善律師調解與人民調解、行政調解等調解組織的對接是建立健全多元化糾紛解決機制的本質要求。要進一步強化律師調解與訴訟之間的銜接力度，加大同法院之間的協調溝通，完善司法確認機制。要加大律師調解與人民調解、行政調解、司法調解及商事調解之間關系的研究力度，促進各類調解之間的協調融合。