律師調解在山東的實踐探索

解維?。ㄉ綎|省司法廳廳長）

黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”，“加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾”。律師隊伍作為落實全面依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的重要法治力量，在預防和化解社會矛盾機制建設、構建共建共治共享社會治理格局中發揮著積極作用。山東作為全國首批11個律師調解試點省份之一，認真貫徹落實最高人民法院、司法部部署要求，加強統籌謀劃，周密組織實施，搞好頂層設計與基層創新、試點探索與總結推進“兩個結合”，推動山東律師調解試點工作取得了初步成效。

一、切實提高對律師調解工作重要性的認識

山東省司法廳黨委堅持把做好律師調解工作放在全面推進依法治省的戰略和全局高度來審視和看待，引導廣大律師發揮專業優勢、職業優勢和實踐優勢，積極參與社會矛盾糾紛化解，充分發揮律師在多元化糾紛解決機制中的作用，全方位助力法治山東、平安山東和新時代現代化強省建設。

（一）堅持把律師調解作為回應新時代人民群眾法治新需求的重要途徑。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾對美好生活的向往，很大程度上是對公平正義、參與社會管理及獲得被尊重感、幸福感、安全感、歸屬感等法治方面的需求。律師調解是豐富法律服務方式的創新性舉措，是拓展參與社會治理的有效途徑，能夠有效激發社會組織的活力。律師調解員可以利用其專業的法律知識，有效幫助當事人接近司法、實現正義，最大限度地實現和維護人民群眾的合法權益，努力做到“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。

（二）堅持把律師調解作為多元化糾紛解決機制的重要內容。與人民調解、行政調解、司法調解等其他非訴訟糾紛解決方式相比，律師調解在法律方面更具專業優勢；與訴訟糾紛解決方式相比，律師調解又具有方便、快捷、成本低等優點。透過中外律師調解制度的發展軌跡，不難發現律師調解在現代糾紛解決機制中占據了重要一席，特別是美國、日本等發達國家和我國香港等發達地區的律師調解制度發展已相對成熟。借鑒他們的先進經驗，深入推動律師調解工作，有助于引領現代糾紛解決制度向法治化、多元化、職業化方向發展，也有助于調解制度改革創新、迸發新活力。從實踐角度，山東作為人口和經濟大省，在全面展開鄉村振興戰略和新舊動能轉換重大工程、加快推進新時代現代化強省建設的新征程中，人民群眾和社會各方面的需求更直接、更廣泛、層次更深，社會矛盾也日趨多樣化、多元化、復雜化，并存在激化升級的風險，迫切需要律師調解廣泛參與。

（三）堅持把律師調解作為推動律師業改革發展的重要抓手。以習近平同志為核心的黨中央高度重視律師工作，習近平總書記多次對推進律師隊伍建設、深化律師制度改革等作出指示批示，中央深改組審議通過了《關于深化律師制度改革的意見》，為我們深入推進律師制度改革提供了重要遵循。律師調解是律師制度改革的重要內容，是律師法律服務的供給側改革。做好這項工作， 一方面將大大拓展律師服務領域，推動律師業務結構不斷轉型升級，緩解律師行業訴訟業務市場的激烈競爭，開發律師服務領域的新藍海，形成差異化發展和競爭的新格局；另一方面，使律師在糾紛解決中不再是單一的訴訟代理人，也可以是職業調解人，從而促進律師隊伍全面、均衡、充分發展，進一步發揮在推進法治建設中的作用，樹立律師隊伍的良好形象。

二、山東省開展律師調解試點工作的主要做法

省司法廳立足山東實際，抓住組織領導、頂層設計、建章立制、隊伍建設“四個重點”，推動律師調解試點取得了積極進展。截至2018年9月底，全省共設立各類律師調解工作室（中心）318個，參與調解工作的律師事務所302家、律師2047名，分別占律師執業機構和人員總數的15.3%、8.1%。

（一）加強組織領導，確保試點工作統籌協調推進。省司法廳黨委將律師調解試點工作作為深化律師制度改革的重大舉措，多次召開專題會議進行研究，提出推進落實措施。2018年上半年，省司法廳專題向省委書記劉家義匯報司法行政工作，將律師調解試點工作作為重點進行匯報，得到了劉家義書記的重視和支持，為工作開展創造了良好領導環境。多次向省委政法委匯報律師調解工作，在省委政法委協調指導下，省司法廳成立了律師調解試點工作指導委員會，負責與法院的聯系對接，統籌指導面上工作開展。先后4次與省法院召開座談會，研究貫徹落實意見，協調解決試點中遇到的困難和問題。2018年7月，省司法廳聯合省法院、省律師協會召開全省律師調解試點工作推進會議，總結交流前期工作進展，安排部署下步任務，對這項工作進行再動員、再部署，推動試點工作進入了一個新的階段。各市均成立了由法院和司法行政機關分管負責同志任組長、律師協會會長及相關部門負責同志為成員的律師調解工作領導小組，加強組織領導，明確任務措施，狠抓責任落實，有力推進了這項工作向縱深發展。

（二）加強頂層設計，推動試點工作高點起步、迅速推開。為深入落實好最高人民法院、司法部《關于開展律師調解試點工作的意見》，省司法廳與省法院聯合開展專題調研，在廣泛征求社會面、基層群眾和廣大律師意見的基礎上，兩家分頭提出貫徹落實措施，經過多次交流磋商、數十次修改完善，聯合印發了《關于開展律師調解試點工作的實施意見》?！秾嵤┮庖姟烦嗣鞔_調解基本原則、調解模式、調解程序、工作保障等基本事項外，還實現了三個方面的突破：一是實現了律師調解和法院特邀調解制度的有機銜接，增強了這項工作的生命力；二是明確了調解組織形式、調解場所標準和調解工作程序，增強了工作的可操作性；三是授權省律師協會制定調解收費標準和辦法，為調解工作開展提供了堅實保障。這三個方面頂層設計上的突破，推動了這項工作在面上特別是在縣域迅速推開。

（三）加強制度建設，使試點工作一開始就步入規范化軌道。從試點之初，就將建章立制作為重中之重的工作來抓。省律師協會以行業規范形式制定了《律師調解管理辦法》，對律師在調解工作中應遵循的原則、注意的問題，須遵守的行為規范和工作紀律等作出了明確規定，為工作開展提供了基本遵循和行為準則。在此基礎上，逐步建立健全了一套完整的管理制度體系。一是名冊動態管理制度，對優秀律師及時吸收進調解員隊伍，對不能完成工作任務或違反規定的，及時從名冊中淘汰。二是考核評價制度，結合行業年度考核，每年組織對律師調解員工作情況進行考核，探索構建與律師職業評價體系相協調的律師調解執業水平評價辦法。三是違規懲戒制度，對違反行業規定、工作不稱職的，限期停止或禁止從事調解業務，嚴重違法違規的，給予行業處分或行政處罰。這些制度從源頭上確保了調解工作的質量和成效。截至2018年9月底，全省律師調解案件3815件，達成調解協議1416件，即時履行934件，申請法院發出支付令25個，法院確認的調解協議308件，全省未收到一起針對律師調解的投訴。

（四）加強選材和培訓，注重提升調解工作質量和水平。律師調解工作的法律性、政策性和群眾性都很強，關乎社會和諧穩定和司法公信力，對律師要求很高。一方面，我們本著精益求精的原則嚴把入口關，把政治上可靠和未受過行政處罰、行業處分作為硬性標準，要求律師事務所必須誠信狀況良好、內部管理規范、有5名以上調解員、有專門調解場所，要求參與律師必須具備豐厚法律知識和調解經驗、恪守職業道德和執業紀律、執業年限5年以上、一般應有中級以上職稱，從源頭上建立一支政治過硬、能力過硬的高素質律師調解隊伍。另一方面，本著“先培訓、后上崗”的原則，加大教育培訓力度，省及各市經常組織業務培訓、論壇沙龍、理論研討、業務交流等活動。2018年7月，省司法廳與省法院聯合舉辦了全省律師調解員骨干培訓班，就律師調解中遇到的熱點難點重點問題，邀請專家進行解讀和培訓。煙臺市年內舉辦了3次專門培訓，菏澤市專門組織調解律師赴上海和浙江嘉興接受了紅色教育。

三、工作中遇到的問題

試點過程中，也遇到一些制約律師調解工作發展的突出問題，需要我們認真研究，在下步工作中切實加以解決。

一是法律服務資源不均衡。這一問題，在全國、全省層面都較為普遍，一定程度上制約了律師調解工作的開展。就山東來說，東中西部、城鄉之間律師資源發展不平衡，西部經濟欠發達市、縣（市、區）律師資源短缺，調解案多人少的矛盾比較突出。比如，菏澤市鄄城縣有439個村（社區）、81萬人口，僅有1家律師事務所、9名律師，難以滿足群眾的調解服務需求。如何從全局進行規劃設計，扶持法律服務業欠發達地區發展，是擺在我們面前的重要課題。

二是隊伍建設仍需不斷加強。律師參與調解工作，過去也有，但沒有上升到制度層面，成為一種專門的調解方式。現在，律師調解成為一項新型調解制度，也是一項新型的律師業務，對參與調解工作律師的業務素質、職業道德、執業紀律和工作態度等各個方面都有更高要求。盡管我們在相關制度中明確了選任條件，但對律師調解員的業務培訓、職業道德和執業紀律約束等相關機制沒有健全到位。對參與調解工作的律師事務所的回避關系也沒有詳盡，這些都需要在今后工作中不斷探索完善。

三是工作保障機制亟待完善。目前，律師調解工作尚未建立起兼顧公益性和市場性的保障機制。在律師調解中心和公共法律服務中心調解案件具有公益性，調解案件的補貼問題沒有明確，財政經費保障不到位，政府購買服務的途徑和渠道也不暢通。對于市場化的案件調解，如何確定合理的收費標準，既能調動律師的工作積極性，又能引導群眾把調解作為解決糾紛的第一選擇，有效緩解法院案多人少的壓力，也需要進一步探討和規范。

四、進一步推進律師調解工作的對策措施

律師調解工作是深化律師制度改革的一項重要任務，一項重大的司法改革舉措，又是一項新生事物，必須要在實踐中不斷探索完善、豐富和發展。

（一）不斷積累實踐經驗。要堅持頂層設計與基層創新相結合，試點探索與總結推進相結合，既要認真統籌謀劃、搞好頂層設計，在中央頂層設計框架之內推動工作，確保正確發展方向；又要立足實際不斷探索創新，加強對律師調解工作的調研和指導，注意把握工作規律和特點，進一步拓展業務層次和領域，夯實工作基礎，提升工作水平，努力打造一批律師調解過硬品牌。要堅持邊試點邊總結，不斷總結經驗、完善機制、固化成果，確保這項工作持續健康發展。

（二）準確把握工作定位。工作中應注意把握好“四個定位”。一是公益性。律師調解案件不同于一般的代理案件，不能因為調解不收費、低收費使工作打折扣。二是服務性。調解服務也是律師為當事人提供的法律服務，要注意尊重當事人的主體地位和主觀意愿，依法充分維護當事人的合法權益，不強制調解、誤導群眾。三是法律性。必須以事實為基礎、以法律為準繩，嚴格依照法律和政策，向當事人講清法理、講明事理、講通情理。四是中立性。律師在調解工作中處于中立的第三方，要立足客觀公正的立場，本著實事求是的態度，吃透情況，審慎研究和作出判斷，充分保障當事人合法權益，維護法律權威和司法公正。

（三）強化程序有效銜接。程序保障是現代民事訴訟的最基本理念之一。提高律師調解的公信力，需要進一步健全完善律師調解程序與訴前保全、支付令以及司法確認程序的有序銜接，建立未得到司法確認的調解協議的救濟機制。律師調解中心要制定形成完備的律師調解工作程序指引，規范律師調解行為；律師調解工作室要形成調解工作規范和程序性規定，并進行公示；律師調解員要將程序工作作為做好調解工作的重要標準之一，讓當事人感受到律師調解在化解矛盾糾紛中的便利、高效、快捷的優勢，真正發揮律師調解應有的作用。

（四）健全工作長效機制。律師調解工作作為一項制度性創新，必須要堅持法治導向、問題導向，在工作運行、隊伍建設、經費保障等各個方面探索形成制度化、規范化的體制機制。建議在前期試點的基礎上盡快完善律師調解收費標準和辦法，通過政府購買、財政補貼等方式，逐步建立律師調解經費保障機制。通過物質獎勵、經濟補貼、行業獎勵等方式，引導法律服務資源在發達地區與欠發達地區之間合理流動。加大教育培訓力度，通過崗前培訓、定期培訓、集中研討、案例指導等方式，幫助律師提高調解案件的能力，增強專業素養和專業思維，不斷適應工作需要。加強人民法院、司法行政機關和律師協會三方溝通配合，建立聯系會議制度，加強情況通報和信息共享，及時研究解決工作中遇到的問題。

（五）加大宣傳表彰力度。要把抓好宣傳表彰作為推動律師調解工作的一項重要措施，及時總結工作中的好經驗好做法和先進典型，努力探索打造一批可復制、可借鑒、可推廣的亮點品牌，發揮先進典型的示范和帶動作用。加強對律師調解工作的正面宣傳，通過各種形式和載體，宣傳律師調解的重要意義和工作成效，宣傳律師的職業優勢、獨特作用、社會貢獻，面向社會講好律師維護群眾合法權益、促進司法公正的故事，努力形成有利于這項工作開展的輿論氛圍和外部環境。