法律援助服務特殊群體的實踐思考

魏志學 邱 晨 王立男（黑龍江省司法廳）

衛睿博 褚佳磊（黑龍江省法學研究所）

近年來，黑龍江省法律援助積極維護老年人、殘疾人、婦女、未成年人、農民工、軍人軍屬等特殊群體合法權益，切實履行維護法律正確實施和社會公平正義過程中的兜底保障作用，在落實中央關于促進保障和改善民生、堅決打贏脫貧攻堅戰的決策部署中作出了積極努力，在維護社會穩定、建設法治龍江、優化法治化營商環境等方面作出了重要貢獻。據統計，黨的十八大以來，全省共為特殊群體辦理法律援助案件68540件，提供法律咨詢161128人次，挽回經濟損失7.4億元。

一、黨的十八大以來黑龍江省法律援助服務特殊群體現狀

（一）服務老年人凸顯熱心，深入開展“法律援助惠民生·關愛老年人”活動。為切實維護老年人合法權益，黑龍江省司法廳專門制定了《關于扎實做好老年人照顧服務工作的通知》，要求全省各地進一步放寬經濟困難標準，降低老年人法律援助門檻，實行優先受理、優先審查、優先指派、快速辦理。對高齡、“三無”(無勞動能力、無生活來源、無贍養人和撫養人)、失能半失能、空巢、享受低保待遇、特困供養待遇以及有特殊困難的老人，一律免予經濟困難審查，開辟法律援助“綠色通道”。對80歲以上高齡、患病、失能等行動不便的老年人探索實行電話和網上預約、上門服務，部分老年人實現了申請法律援助“一次不用跑”。2013~2017年全省共辦理老年人法律援助案件12836件（其中刑事案件685件、民事案件11812件、其他案件339件），接待老年人法律咨詢37117人次，為老年人挽回經濟損失10512萬余元。

（二）服務婦女兒童突顯知心，分別開展“法律援助惠民生·關愛留守婦女”和“法律援助惠民生·關愛特殊困境兒童”活動。一是降低門檻，擴大婦女兒童法律援助覆蓋面。放寬婦女兒童法律援助經濟困難標準，對婦女兒童申請勞動報酬和撫養撫育費用的不再審查經濟困難條件，從法律援助條例規定的援助案件范圍拓展到人身損害賠償等除經濟糾紛外的所有案件，從咨詢、代書、訴訟代理拓展到仲裁。二是多措并舉，提升婦女兒童法律援助實施能力。各鄉鎮、街道（社區）法律援助工作站負責收集登記婦女兒童的基本情況，并上報市、縣（區）法律援助中心備案，全省各級法律援助機構普遍建立婦女兒童信息資料庫。對婦女兒童維權案件，凡屬于法律援助范圍的一律采取屬地管轄原則進行受理，只要承辦該案件的機關在省內，不分省籍和戶籍，當事人均可向承辦案件的單位所在地的法律援助中心提出申請。將婦女兒童維權案件指派給有愛心、有耐心、有業務專長的律師辦理，定時與承辦律師聯系，了解、跟蹤辦案進程。條件許可的，盡量采取訴訟前指派律師提前介入調查取證等非訴訟措施，保證婦女兒童獲得及時的法律援助。三是強化協作，完善婦女兒童法律援助維權渠道。聯合省民政廳共同下發了《關于為特殊困境兒童提供法律服務和法律援助工作的通知》，明確要求司法行政和民政部門共同簽訂服務協議，縣級政府要建立困境兒童和涉案未成年人法律援助機制，保證法律援助的觸角延伸到城鎮、農村中經濟困難、合法權益受到侵害的兒童弱勢群體中。進一步健全省際、城際間的異地協作機制，與外省就異地調查取證等開展通力合作，降低婦女兒童維權成本。目前，省內各縣市間全部簽署了《省際間協作公約》，各市地與本地區婦女兒童外省打工集中地城市簽署協作公約共235個，充分保障了我省在外務工人員的合法權益。2013~2017年全省共為婦女兒童辦理法律援助案件27605件（其中刑事案件4612件、民事案件21174件、其他案件1819件），接待婦女兒童法律咨詢32674人次，為婦女兒童挽回經濟損失24466萬余元。

（三）服務殘疾人彰顯貼心，深入開展“法律援助惠民生·關愛殘疾人”法律援助品牌建設工作。依托鄉鎮（街道）司法所設立法律援助咨詢點，拓展基層服務網絡，推進法律援助工作站點向城鄉社區延伸。各地法律援助中心安排專業人員為殘疾人解答法律咨詢，建立健全殘疾人法律援助服務窗口。法律援助律師圍繞殘疾人保障、工傷賠償、房屋產權、勞動合同、婚姻家庭等與殘疾人生活密切相關的法律問題予以解答，充分滿足了殘疾人的法律援助需求。同時，進一步發揮網站、電子屏幕、宣傳櫥窗等媒介作用，增進社會對殘疾預防的重視和了解，積極引導社會各界廣泛參與助殘活動。2013~2017年全省共辦理殘疾人法律援助案件6682件（其中刑事案件885件、民事案件4734件、其他案件1063件），接待殘疾人法律咨詢21596人次，為殘疾人挽回經濟損失7181萬余元。

（四）服務農民工盡顯暖心，常態化開展“情暖農民工法律援助百日維權送溫暖”專項活動。一是擴大援助范圍，力爭零死角。全省各級法律援助機構組織工作人員深入到城市建筑工地、車站、集貿市場等農民工密集場所，了解農民工工資發放情況，開展法律援助宣傳活動，解答法律問題，提高農民工的依法維權意識。各級法律援助機構與相應的勞動仲裁機構建立對接工作機制，設立農民工法律援助工作站，構建農民工維權平臺，及時介入群體性勞動爭議案件，化解矛盾糾紛。通過法律咨詢、代寫訴狀、代理訴訟或非訴訟調解等方式，積極參與處理涉法涉訴信訪案件，引導農民工通過合理途徑反映訴求。二是暢通申請渠道，力爭零等待。將農民工列為重點援助對象，暢通農民工法律援助綠色通道，緊急情況下先行受理，事后補辦手續。指派擅長辦理涉及農民工案件的律師承辦重大疑難案件，積極推行“點援制”，組建專業化的農民工法律援助服務團隊。把建筑工地及勞動密集型企業作為維權的重點領域，著力解決拖欠工資、工傷賠償和勞動合同糾紛等事項，有針對性地開展農民工法律援助工作。三是創新服務方式，力爭零距離。進一步與外省建立法律援助省際間異地協作機制，對已返鄉農民工提出的法律援助申請事項，按照黑龍江省與相關省份簽訂的《省際農民工法律援助合作協議》及城際間法律援助合作機制的規定提供法律援助，加強農民工輸入地與輸出地之間的協作，合理配置資源，為農民工提供優質、高效、便捷的法律援助。2013~2017年全省共為農民工辦理法律援助案件21333件（其中刑事案件969件、民事案件20222件、其他案件142件），接待農民工法律咨詢68243人次，為農民工討薪31672萬余元。

（五）服務軍人軍屬徽顯盡心，深入開展“法律援助惠民生·關愛軍人軍屬”專項活動。各級司法行政機關深入貫徹落實《軍人軍屬法律援助工作實施辦法》，積極開展“法律援助邊疆行”和“法律援助進軍營”活動。以站、點建設為抓手，實現軍地“三聯動”。省司法廳與師以上單位聯動，市地司法局與團以上單位聯動，縣（區）與人武部聯動。全省共建立軍人軍屬法律援助工作站、聯系點495個，各級司法行政機關普遍建立軍地協作協議，省、市、縣（區）全部將軍人軍屬法律援助工作列入經濟社會發展總體規劃，歸入“雙擁”共建活動范疇，納入社會治理和平安建設考評體系。以降低門檻為重點，推動受案“三免予”。開辟“綠色通道”，對軍人軍屬申請法律援助免予審查經濟狀況；提供“上門服務”，對沒有申請代理人的年滿70周歲、行動不便以及殘疾軍人軍屬免予法律援助事項范圍限制；發放“法律援助卡”，對情況危急、性質特殊的涉軍案件，免予受案審查，可以先行辦理，后補手續。以“法律援助進軍營”為載體，做到“三選準”。選準人員，以業務精、作風正、服務好為標準，軍地“結對組團”提高法律援助質量；選準內容，以退伍安置、軍婚保護、土地糾紛等軍人軍屬權益問題為重點，提升服務的針對性；選準方法，講座、案例、答疑、匯演等多管齊下，以官兵喜聞樂見的形式增強服務的實效性。2013~2017年全省共為軍人軍屬辦理法律援助民事案件84件，接待軍人軍屬法律咨詢1498人次，贈送書籍和宣傳資料12040冊，為軍人軍屬挽回經濟損失253萬余元。

二、當前法律援助服務特殊群體工作中存在的困難

近年來，全省法律援助工作者克服困難、積極工作，取得了很大成績，但不可否認，我們工作還面臨很多問題。比如，部分縣（市、區）法律援助配套資金不足，擴大援助范圍要求落實不到位；部分市地法律援助服務窗口基礎設施不健全，或將法律援助辦事大廳收回，或缺少必要的辦公設施；部分基層法律援助機構編制和人員嚴重不足；部分法律援助機構工作制度機制不完善，法律援助專項資金得不到有效監管，存在廉政風險；仍有少數辦案人員存在責任心不強、服務不到位;法律援助宣傳不到位，公眾知曉率不高。這些困難和問題，我們必須高度重視，采取有效措施，切實予以解決。

（一）缺乏長效宣傳機制，公眾知曉率有待提高。黨的十八大以來，全省各級法律援助機構積極針對特殊群體加強法律援助宣傳，取得了較好的宣傳效果，但在宣傳的廣度、力度、深度和宣傳方式、載體、手段等方面還有可提升的空間。部分地區的宣傳活動多為運動式的協作推廣，未能形成長效機制。特殊群體尤其是殘疾人、老年人、農村留守婦女兒童等受自身和生活生產條件方面的限制，接受宣傳的意識和能力不強，在尚未遇到涉法問題時，對法律援助宣傳的關注度較低。法律援助還沒有達到人人知曉的程度，特別是邊遠地區的特殊群體對法律援助的知曉率更是顯著偏低。

（二）法律援助人員短缺，案件辦理供需不平衡。法律援助工作對從業人員有較高的專業要求，部分地區法援中心難以做到專人專職，存在身兼數職的情況。雖已依托基層司法所設立法律援助工作站，但司法所人員不足，有的甚至是一人所，這些現狀都在一定程度上制約了工作的開展。近年來，特殊群體的案件數和受援人數不斷增加，法律援助人力資源與法律援助人員需求之間的供求矛盾比較突出。特別是隨著刑事法律援助業務的全面開展和法律援助值班律師工作的逐步深入，充實儲備人才力量已成為當務之急。

（三）經費保障水平較低，“應援盡援”實施難度大。法律援助經費是法律援助制度存在的物質基礎，也是法律援助事業健康發展的重要物質保障。近幾年，雖然中央和省法律援助專項經費投入力度和財政撥款額有所增加，但現有經費水平仍然難以滿足人民群眾的法律援助需求。部分地區仍未將法律援助經費納入同級財政預算，有些地方財政只解決了法律援助機構的人員和辦公經費，沒有解決法律援助的業務經費。盡管省司法廳和財政廳最新調整了辦案補貼標準，進一步調動了辦案人員的積極性，但由于各地法律援助經費總量有限，限制了法援機構提供服務的標準和質量，實現“應援盡援”顯得力不從心。

三、優化法律援助服務特殊群體對策

按照“木桶效應”理論，法律援助工作是衡量一個國家整體法治水平和人民群眾的法治獲得感、幸福感和安全感高低的一項重要指標，為此加強特殊群體的法律援助更是尤為重要。

（一）重視法律援助服務特殊群體的特殊性。特殊群體處于弱勢地位，文化程度較低，獲得信息渠道較窄，不能了解自身權利以及如何實現這些權利。對特殊群體的法律援助必須堅持以需求為導向，合理配置法律援助資源，優化創新法律援助模式，開展有針對性的法律援助，做到精準投入、精確服務。一要主動調查特殊群體的法律需求，建立把脈問診機制。可以通過“社區參與式法律援助評估”機制，主動深入社區、街頭在特殊群體中展開調查，精準投入援助資源，確保法律援助應援盡援、應援優援，力爭實現法律援助效益最大化。二要具體分析特殊群體的不同需求，建立靶向供給機制。特殊群體的不同需求，是檢驗法律援助工作如何精準解決差異化需求的一項考驗。特殊群體所面對的法律問題，往往伴隨著很現實的生活問題，所以當特殊人群通過有效的法律援助服務解決法律問題的同時，許多生活問題也會迎刃而解。三要圍繞特殊群體提供多元化服務，建立社會支持機制。法律援助工作者作為為特殊群體提供法律服務的主體，在服務的全過程中不僅僅提供專業的知識，同時也承擔著多種角色。法律援助工作者應站在當事人的立場，設身處地為其提供方案和建議，并講明各種方案的利弊，讓當事人根據自己的實際情況進行選擇。許多援助對象在爭取自身利益的過程中因缺乏必要準備而屢屢失敗。因此，他們往往具有無能感強烈、自我評價低的心理特點。在這種情況下，幫助受援方認識自身優勢、建立完善的社會支持系統，助其樹立起自信心、增強自我認同感是非常重要的。

（二）擴大法律援助服務特殊群體的適用性。要進一步擴大法律援助的服務范圍。現有法律援助的服務范圍，有關民事、行政法律援助規定較少，不能充分展現法律援助的內涵。要進一步擴大法律援助服務范圍， 將涉及重要民生領域的事項納入法律援助事項范圍內，重點做好特殊群體在婚姻家庭、土地征用補償、簽訂勞動合同、勞動保護、工資待遇、家庭暴力中被侵害、農村相關土地使用權、自主經營權、村民自治權等法律援助案件，讓更多的人感受法律援助這一制度保障。同時，要不斷細化法律援助的服務范圍，由提供訴訟法律援助服務擴大到非訴訟法律援助服務，從消極援助發展到積極援助。要不斷降低法律援助受援門檻。現行法律援助申請絕大部分以當地政府規定的最低生活保障線或居民生活貧困線為標準。對于不屬于貧困線但又確實有經濟困難的群體，同樣存在無法承擔法律服務費用的情況。因此要不斷降低受援標準，使經濟困難的群眾都能納入援助范圍，讓更多的人享受到法律服務。要足夠重視社會發展過程中出現的新的弱勢群體，并盡快將其納入法律援助體系之中。法律援助服務應當打破原有供給壁壘，突破供給閉環，拓寬服務對象覆蓋面，實現法律援助均等化“普惠”服務。要創新法律援助服務方式。改變固有的坐等受援對象上門求助的思維模式，堅持“主動出擊”，推進法律援助便民服務工程，實現 “無縫”對接。繼續深入開展法律援助關愛特殊群體專項活動，通過定點、入戶、會診等方式舉辦法律課堂，發揮法律援助微信群、法律援助公眾號、12348熱線和遠程視頻服務系統開展一站式、上門式、預約式服務，用心、用情、用智維護好特殊群體的合法權益。

（三）實現法律援助服務特殊群體的社會性。法律問題和社會問題密切相關，提供法律援助要貼近生活，要把法律問題放到社會生活中去考量，法律援助作為守護特殊群體合法權益的最后一道防線，需要全社會的共同努力才能實現，其目的就是為了特殊群體獲得公平公正，而不只是法律援助機構單一的提供專業的法律幫助。要積極構建“社會法律援助”大格局。特殊群體法律援助服務缺位的一部分原因是各援助部門之間配合不到位、缺乏有效的銜接機制，法律援助缺乏凝聚力。為此，在完善司法行政部門內部工作職能的同時，積極建立涉及人社、工會、婦聯、老齡委、團委、殘聯、軍隊等部門的聯席會議制度，加大各部門及社會團體的業務培訓和信息交流，發揮部門專業優勢，形成常態化的法律援助專項活動。要實現提供援助主體多元化。積極引導社會力量和廣大律師、公證員、基層法律服務工作者、高校法學院和法律援助志愿者投身服務特殊群體法律援助工作中，有針對性地發揮各類社會團體、社會組織資源優勢提供法律咨詢、民事代理、刑事辯護、工傷理賠、欠薪討薪等法律服務。聯合社會救援組織，在需要援助的特殊群體和法律援助機構之間搭建橋梁，與社會組織一同在提供法律援助的同時提供心理輔導、政策指引、經濟幫助等多方面的服務，從根本上解決特殊群體的社會需求。

（四）加強法律援助服務特殊群體的保障性。一要建立人力資源庫。著力加強法律援助隊伍建設，構建法律援助人力資源信息交流、互動和資源共享平臺。組建法律援助服務志愿團，由具有專業特長的法律援助志愿律師、退休法官檢察官和高校法學院師生組成，明確法律援助志愿服務的權利和義務，以及在法律援助工作中的定位和職責。二要提高經費保障標準。根據經濟社會發展和特殊群體法律援助案件量逐年增長的實際，建立特殊群體法律援助工作專項經費和特殊群體法律援助案件補貼動態增長機制，及時提高案件補貼標準，為法律援助工作的開展提供物質保障。三要建立完善辦案支持系統。加強對特殊群體法律援助承辦人員的培訓，不僅要培訓法律業務知識，還有開展有關溝通技巧、心理學等人文學科的培訓。要完善案件質量監管體系和評估指標體系，定期開展案件質量評估工作，并做好評估結果的運用；建立完善法律援助案件質量評估信息系統，實現評估案件的抽選、打分、結果統計、信息發布等各個環節的網上辦理；建立評估結果通報制度，將評估相關信息及時通報給律師協會、律師事務所、法律服務所等單位；建立科學完善的評估獎懲機制，將評估結果與案件指派、案件補貼發放以及評先創優等掛鉤，促進法律援助服務特殊群體案件評估工作的公開、公平、公正和評估工作效率的提高。