使鄉村運轉起來：鄉村振興戰略的理論內核與行動框架*

原 超 黃天梁

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，我們黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。實施鄉村振興戰略，將其作為新時代決勝全面建成小康社會所要實施的七大戰略之一，不僅是以習近平同志為核心的黨中央對我國城鄉關系變化和農業發展現代化建設的深刻認知和重大部署，同時也是建設新時代中國特色社會主義的必然要求。在新時代背景下，作為鄉村治理的研究者，我們擬通過歷史視角分析學者和實踐者在我國鄉村振興方面的努力，尋找鄉村變革的意義和實踐邏輯，在此基礎上嘗試分析鄉村振興戰略的理論內核，并構建鄉村振興戰略的行動框架。

一、鄉村振興的歷史變遷與現實意義

鄉村振興并不是一個新概念，近百年來，學者和實踐者均從不同角度和不同層面對我國鄉村治理和轉型作出了巨大努力。從歷史上看，作為戰略層面的鄉村振興大致可分為三個階段。

(一)“鄉村自救”視閾下的鄉村振興

20世紀初，中國的現代化轉型打破了傳統國家對鄉村社會的簡約治理。隨著工業化和現代化發展，近代鄉村工業逐漸對鄉土社會進行“蛀蝕”，傳統國家的正式機制和思想基礎被破壞殆盡。原本存在于鄉土社會中的有營養的東西，被新的資本主義城市化及其生活形態一點一點地侵蝕干凈。注費孝通：《中國鄉村社會結構與經濟》，王銘銘主編：《中國人類學評論》第2輯，世界圖書出版公司，2007年，第15—17頁。在經濟方面，傳統士紳階層分裂為維護儒家信仰的高級士紳和追逐私利的胥吏階層，胥吏階層直接借助國家威權干涉地方事務，為了現代化發展汲取鄉村資源，農村經濟近乎凋敝，破壞了國家與社會的動態平衡；在社會方面，胥吏階層通過對基層資源的支配權和汲取能力滲入鄉村社會，但并未獲得鄉村社會治理的合法性，反而導致國家賴以控制社會的經紀人從保護型轉變為盈利型，國家政權建設陷入內卷化困境。

面對困境，20世紀三四十年代，梁漱溟、晏陽初等有識之士開始關注鄉村衰敗問題，試圖通過鄉村自救的探索尋求解決方案注梁漱溟：《鄉村建設理論》，上海人民出版社，2011年；晏陽初：《平民教育與鄉村建設運動》，商務印書館，2014年。。總體來看，鄉村自救以維護和完善鄉村禮教秩序，充分發揮農民作為治理主體的主動性為主要特點，但由于其忽視了組織化程度對于鄉村振興的重要意義而破產。國民政府在基層和鄉村中推動的新生活運動，旨在“洗滌國民不合時代、不適環境之習性，使趨向于適合時代與環境之生活，亦即求國民生活之合理化”注秦孝儀主編：《中國現代史辭典·史事部分》第2冊，(臺北)近代中國出版社，1987年，第197—198頁。，被認為是近代中國從專制向法治的轉變過程中企圖“規訓”民眾的過渡性嘗試注劉文楠：《規訓日常生活：新生活運動與現代國家的治理》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2013年第5期。。但是，這種以行政推動的、單純以封建綱常倫理思想維護和建構鄉村禮教新秩序的努力，由于其排斥市民社會又背離民眾利益而失敗。[注]溫波：《重建合法性：南昌市新生活運動研究(1934—1935)》，學苑出版社，2006年，第25頁。事實證明，在半殖民地半封建的舊中國，如果不實現民族獨立、人民解放以及不觸及經濟社會屬性，試圖單純依靠行政推動和鄉村自救的努力，注定是要失敗的。

(二)“城鄉分離”視閾下的鄉村振興

新中國成立后，中國共產黨通過“政黨下鄉”和自下而上的底層革命，將傳統社會中封閉的農村社會和獨立的農民個體納入國家的政權體系。經過以集體化為目標的農業社會主義改造，農村基層形成了政社合一的人民公社體制，實現了國家權力對鄉村社會的再整合。[注]楊嬛：《他治與自治互動下村民自治基本單元的變遷以及啟示》，《中國農村研究》2017年第1期。新民主主義革命完成后，為了建立完整的國家工業體系和發展國民經濟，國家選擇優先發展重工業的經濟發展戰略。這一戰略客觀上造成了工業對農業資源的汲取，形成了城鄉二元結構和城市與鄉村差異化的發展路徑。這一時期國家在處理城鄉關系方面面臨巨大張力。盡管鄉村社會的經濟發展、精神面貌和治理績效取得了非常大的進步，但客觀上城鄉的差異化發展限制了農村人口的流動，農業從屬于工業的定位使鄉村發展速度落后于城市。[注]王松磊：《農村社區建設視角下村莊組織再造——以河南W村的村民小組變遷為例》，華中師范大學博士學位論文，2008年。改革開放以來，政府打破城鄉分離的禁錮，出臺工業反哺農業的一系列政策，支持和保護農村、農業的發展，增加農民收入。但是，國家和非農產業給予農業的補償并沒有完全彌補長期以來形成的對農業的歷史欠賬。另外，在工業化、城市化和現代化發展的刺激下，鄉村社會沒有與城市同步發展。

隨著人力資本要素、經濟資本要素的單向流動，客觀上造成了鄉村基礎設施落后、土地流失嚴重、人員年齡結構斷層、空巢、留守現象日益嚴重，而資金、技術短缺和人才匱乏使農村發展失去了強有力的智力支撐，農村發展的速度遠遠落后于城市化進程[注]李玲：《當代中國農村的衰落與農村教育的出路》，《企業導報》2009年8月15日。。

(三)“城鄉統籌”視閾下的鄉村振興

鑒于城鄉分離下的農村發展困境，國家在21世紀初提出新型城鎮化發展戰略，強調城鄉統籌發展。這一戰略在推動城鄉經濟和社會資源的統籌發展中發揮了巨大作用。但是，基于新型城鎮化戰略的統籌方向是城市化，國家通過這一戰略解決鄉村發展滯后的狀況是以行政推動實現農村人口向城市轉移，從而擺脫農業的落后，使農民走出傳統的生活。然而，單純依靠線性的行政推動解決農村發展困境，其實質是“改造鄉村”，并非“振興鄉村”，這種“行政改造”的治理邏輯客觀上并沒有改變在制度變革和社會轉型中我國鄉村治理的困境。在這一過程中，農業農村發展不平衡和不充分是最為突出的問題。

新時代實施鄉村振興戰略，推進鄉村全面振興，實現鄉村有效治理，不能割裂歷史與現實之間的內在聯系。我國鄉村振興的歷史變遷給我們以下幾點啟示。

第一，正視鄉村發展困境及新中國成立以來我國在推動鄉村振興和發展過程中取得的階段性成果。中國鄉村發展速度落后于城市是我國城市化發展政策導向的客觀結果。從國際上看，無論是英、美等西方國家還是韓、日等東亞國家，在現代化發展戰略中都存在一定階段的鄉村發展落后或衰敗的困境。因此，在鄉村振興中應當正確評估鄉村發展困境的特征和發展趨勢。同時，我國鄉村振興的努力和實踐并非一蹴而就的，應當正確理解和認識新中國成立以來我國推動鄉村振興和發展過程中的努力和階段性成果，正確處理鄉村振興戰略與以往政策之間的繼承和轉型關系。

第二，政府在推動鄉村治理與振興過程中，在行政推動的同時，要更加注重鄉村治理的內源性發展，充分發揮鄉村在新型城鄉關系重塑中的重要性。正如有學者所述，社會的發展并不是按照社會改造論者的邏輯而展開，而是應當尊重并回復到其內源性的、自發性的發展軌道[注]趙旭東：《鄉村成為問題與成為問題的中國鄉村研究——圍繞“晏陽初模式”的知識社會學反思》，《中國社會科學》2008年第3期。。鄉村的振興與發展也是如此，相對于客觀“改造鄉村”，我們更應當在此過程中充分注重鄉村作為一種文化與社會形態的自身轉化能力，在我國鄉村現代化建設的背景下，更加重視鄉村的內源性發展。

第三，政府在推動鄉村治理與振興過程中，應當充分重視農民自身的治理主體地位。我們發現，過去的實踐都無法真正從根本上解決農民自身問題。農民并沒有成為這些社會工程建設的主體，至少許多外來干預力量沒有考慮到農民自身的需求和認知[注]參見葉敬忠：《農民視角的新農村建設》，社會科學文獻出版社，2006年，第128—156頁。。因此，我們應當注重農民的主體意識，使農民參與到鄉村振興的實踐中，成為鄉村振興戰略的主體力量。

第四，鄉村治理和振興的歷史經驗已經表明，缺乏核心戰略的鄉村治理通常會流于形式而難以收獲實效。如果缺乏總體戰略，那么鄉村振興戰略的實際效果就會受到極大的局限和削弱。同時，在新時代鄉村治理現代化背景下，特別需要一個全面的、科學的總體戰略設計指導鄉村治理工作，為發揮鄉村的主體性地位、推動鄉村的制度創新和發展、構建鄉村治理的現代化體系指引方向。

黨的十九大報告提出，要實施鄉村振興戰略，通過城鄉融合發展實現農業農村的現代化。這標志著我國鄉村治理和發展工作的重大轉型，即由在價值理念上的漸進主義改革逐步轉向戰略性改革的新思路，由政府作為單一治理主體的輸入型治理逐步轉向以農民為主體的多元雙向型治理，由碎片化的鄉村治理逐步轉向構建現代化、系統的鄉村治理體系。當前的問題是，鄉村振興的戰略設計已經啟動，但還有待于進一步的理論研究和系統化的實踐反思。

二、“使鄉村運轉起來”：鄉村振興戰略的理論內核

鄉村振興戰略體現了歷史與現實的統一，是現代化建設的必然要求，是新時代鄉村發展的新動力，其明確了鄉村發展的新任務，指明了城鄉關系發展的新方向。[注]范毅：《夯實基礎，激發鄉村發展活力》，中國國土資源報網，http://www.gtzyb.com/lilunyanjiu/20171109_108349.shtml。而系統建構鄉村振興戰略的理論內核是實現我國鄉村振興和治理現代化的關鍵。作為鄉村振興戰略的理論內核——“使鄉村運轉起來”，并不否認鄉村作為有機生命體的持續運轉，而是強調鄉村運轉的系統性、多維性和現代性。目前我國鄉村治理出現的困境表現在以下幾個方面：在價值理念層面，漸進主義的階段性目標之間的間斷和沖突導致鄉村建設缺乏系統性的運轉方向；在治理主體層面，農民的缺失以及治理主體的行政化和單一化導致鄉村運轉缺乏活力和生命力；在體制機制層面，碎片化的機制建設和缺乏整合的制度平臺導致鄉村運轉缺乏穩定性。因此，本文從價值理念、治理主體、體制機制三個維度分析鄉村振興戰略的理論內核。

(一)價值理念維度——把農村帶回來

價值理念維度涉及鄉村振興戰略與國家治理體系的銜接，鄉村治理現代化與國家治理體系現代化的整合。它需要回答鄉村振興戰略設計的規范基礎是什么，這是形成戰略、設計制度和指導實踐的基礎。鄉村振興戰略的提出，本質上就是要改善原有鄉村發展價值理念的漸進主義的階段性特征，增強價值理念的系統性和戰略性。“把農村帶回來”，成為鄉村振興戰略在價值層面的重要概念，也將農村重新引入到戰略設計和現代化的治理場域中。

改革開放以來，我們黨一直在探索適合中國國情的鄉村建設和治理道路。如同國家整體改革方略一樣，在鄉村建設和治理過程中，我們同樣采取了漸進主義的價值理念。改革開放以來，我國鄉村建設和治理改革始終遵循漸進性改革路線，在改革、發展與穩定三角平衡關系中前行。事實證明，我國鄉村建設和治理改革實踐始終堅持試點先行、循序漸進的道路，最大限度確保改革成效、維護農村社會穩定，推動農村發展。[注]馬池春、馬華：《中國鄉村治理四十年變遷與經驗》，《理論與改革》2018年第6期。對于任何制度建設來說，漸進主義的優點在于其允許盡快地啟動改革，在原有制度上逐步改進，不斷試錯，有助于減少改革阻力，降低改革成本。但必須注意到，漸進主義容易使制度建設缺少系統性，陷入碎片化的境地。因此，原有的鄉村建設和振興的理論和實踐是發生在“城鄉二元發展”的場域中，無論是城鄉分離還是城鄉統籌，我國鄉村建設和振興都客觀存在著主體性地位不足的情況，鄉村服務于工業化和城市化的發展成為我國鄉村發展的階段性特征。

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革重大戰略部署，給鄉村振興戰略提出了新的要求。全面深化改革的總目標是實現國家治理體系和治理能力現代化。鄉村振興和轉型發展必須圍繞國家治理體系和治理能力現代化的任務和目標，在鄉村振興戰略中務必構建現代化的鄉村治理體系，建立系統性和戰略性的價值理念。習近平總書記對鄉村振興戰略的“戰略性”價值理念進行了重要闡釋，“要堅持鄉村全面振興，抓重點、補短板、強弱項，實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展”[注]習近平：《把實施鄉村振興戰略擺在優先位置，讓鄉村振興成為全黨全社會的共同行動》，新華網 http://www.xinhuanet.com/politics/2018-07/05/c_1123085019.htm。。因此，新時代鄉村振興戰略的設計和路徑選擇，應當更多地增加理性主義的視角，更多地從理論構建和戰略設計出發，進行頂層設計，形成系統戰略，明確改革路線圖。

價值規范是引導理論構建的基礎和目標。鄉村振興戰略的概念具有政治倫理內涵，一方面是政府取信于民、獲取治理合法性的保證。自2004年至2019年，中央連續出臺16個涉農一號文件，始終堅持農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。我國的鄉村治理和鄉村振興以人民為中心，切實把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為出發點和歸宿，鄉村振興戰略是發展社會主義政治文明的重要方式。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，將實施鄉村振興戰略與國家現代化和“兩個一百年”奮斗目標緊密聯系起來，指出：“沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化”，“實施鄉村振興戰略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求，是實現‘兩個一百年’奮斗目標的必然要求，是實現全體人民共同富裕的必然要求”[注]《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，《中華人民共和國國務院公報》2018年第5期。。這一價值規范充分體現了黨和政府對于鄉村振興和發展的系統性定位。2019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，則將今明兩年的“三農”工作對標全面小康，提出打贏脫貧攻堅戰、抓好糧食生產、增加農民收入、改善農村人居環境及補齊農村基礎設施和公共服務短板的硬任務，為全面建成小康社會奠定基礎，體現了黨和政府在總體戰略定位下的階段性安排和要求。

另一方面，鄉村振興戰略的提出，標志著我國鄉村建設和治理理念的重大變化。從2004年至2019年的中央一號文件可以看出，中央對于“三農”工作的施政思路愈來愈系統化，由過去偏重關注發展農業逐步開始強調農業農村的發展并重。在2017年中央農村工作會議上，習近平總書記強調要堅持重中之重戰略地位，切實把農業農村優先發展落到實處。2019年中央一號文件再次強調了農業農村優先發展的戰略定位。“把農村帶回來”，成為鄉村振興戰略在價值規范層面的重要概念。由于在過去的政府治理過程中，基于國家階段性的經濟發展需求和農村發展定位，國家相對重視農民和農業而忽視了農村的發展。同時，在城鄉二元分析范式和實踐場域下，原有的鄉村建設與發展呈現出附屬性、“農村”主體性地位缺失的特征。無論是城鄉分離時期還是城鄉統籌時期，“農村”的主體性地位并沒有完全融入原有的鄉村治理和建設的話語體系中。隨著鄉村振興戰略的提出，我國農村發展目標由“農業現代化”轉變為“農業農村現代化”。這是中央對新時代農村發展在國家治理現代化中地位表述的重要創新，提升了農村在國家現代化發展中的整體價值。

“把農村帶回來”，就是將農村引入鄉村振興戰略的政策話語體系和治理場域，充分發揮鄉村的主動性，改變鄉村發展滯后于城市的現實，從城市導向和工業化導向的農村政策轉向鄉村導向的鄉村政策，建立新型城鄉關系。重塑城鄉關系，就是要改變鄉村人才、土地、資金等要素向城市單向流動的格局，讓農村留住人才、留住資源，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型城鄉關系。在農村治理現代化的話語體系下，將鄉村內源性發展作為主要發展動力，結合政府的政策推動，實現城市和鄉村資源的雙向流動。將城市要素通過市場機制作用流向農村，以農業專業合作社等多種形式，實現城鄉要素互惠共生、產權明確、要素聚合、擴大經營規模的目的。在這一過程中，農村不再是城市化發展的附庸和資源供給者。在鄉村振興戰略的實施中，農村應當站在鄉村現代化建設的中心并發揮積極作用。

(二)治理主體維度——把農民帶回來

治理主體維度主要關注和回答鄉村振興戰略多元治理主體應當扮演的角色和作用，這是在鄉村治理現代化新形勢下重構鄉村振興戰略框架和鄉村治理體系的前提條件。“把農民帶回來”，就是將原有單一主體、以行政推動為主的“鄉村改造”邏輯，改變為以農民為治理主體的、以內源發展為主要動力的多元共治的“鄉村振興”邏輯，充分發揮農民治理的主體性作用和意識自覺，推動形成鄉村振興的內源性治理模式。

長期以來，作為治理主體的農民在鄉村建設和治理過程中承擔著重要任務。農民的理性精神形塑著鄉村治理實踐，其創造性和自主性改變著中國。在由傳統農業社會向現代工業社會的過渡中，農民理性精神發揮著巨大的“疊加優勢”[注]徐勇：《農民改變中國：基層社會與創造性政治——對農民政治行為經典模式的超越》，《學術月刊》2009年第5期。。隨著社會結構的變化和急劇轉型，農民理性也會由擴張走向衰減。隨著農民逐步市民化，農民理性將最終被市民理性所替代，但長達數千年的農民理性不會簡單消失，而會以新的形式展現在世界上。[注]徐勇：《農民理性的擴張：“中國奇跡”的創造主體分析——對既有理論的挑戰及新的分析進路的提出》，《中國社會科學》2010年第1期。

習近平總書記指出：“在鄉村全面振興中，要尊重廣大農民意愿，激發廣大農民積極性、主動性、創造性，激活鄉村振興內生動力，讓廣大農民在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感。”[注]習近平：《把實施鄉村振興戰略擺在優先位置，讓鄉村振興成為全黨全社會的共同行動》，新華網 http://www.xinhuanet.com/politics/2018-07/05/c_1123085019.htm。因此，“把農民帶回來”，充分發揮農民的治理主體作用和意識自覺，是鄉村振興戰略的應有之意。在鄉村振興戰略構建過程中，要確立農民的核心治理主體地位及與政府和其他社會組織等治理主體之間的合作關系。鄉村振興戰略就是要改變原有鄉村建設和治理在治理主體結構上的單中心性，形成多元治理主體格局。在鄉村振興戰略的決策和實施階段，應當充分考慮農民的需求、認知和參與性，積極推動農民成為社會工程建設的主體。

鄉村振興戰略的治理主體不僅包括各級政府，更應當包括農民和其他社會組織力量，尤其是應當注重農民的主體意識，將農民重新帶回到鄉村振興和治理的場域中來，成為鄉村振興戰略的主體力量。在以往的鄉村建設和治理實踐中，明顯存在單中心、一元化的特征，重視各級政府的作用，而對發揮農民的治理主體作用和意識自覺重視不夠。從鄉村社會的傳統治理而言，鄉村秩序建構的核心理念是強化禮教對人的教化作用，而非特意要改造農民為新人的現代觀念下的意識形態。[注]趙旭東：《鄉村成為問題與成為問題的中國鄉村研究——圍繞“晏陽初模式”的知識社會學反思》，《中國社會科學》2008年第3期。因此，這種行政推動的鄉村治理邏輯帶來了政權整合和鄉村自治相互競爭引發的治理張力。以行政推動為動力的鄉村治理邏輯已經不能夠滿足鄉村治理現代化的需要，不能滿足農民日益增長的對美好生活的需要。在我國鄉村治理現代化視閾下，農民的創造性和自主性應當得到重視，農民應當成為新時代鄉村振興戰略的治理主體。

一是需要梳理政府內部不同的治理主體在職能、工作形式和作用上的異同與特征，更好地整合作為資源輸入方的政府內部機構之間的關系，突出發揮農村黨支部戰斗堡壘作用，把全面加強農村基層組織建設放在更加突出的位置。同時，建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制，發揮群眾參與治理主體作用。健全村級議事協商制度，推進村級事務公開，加強村級權力有效監督，形成鄉村振興戰略的合力。二是農民的治理主體地位和意識自覺對于鄉村振興戰略有著至關重要的意義。在鄉村振興戰略中實現從行政推動到內源發展的轉變[注]郁建興：《從行政推動到內源發展：中國農業農村的再出發》，北京師范大學出版社，2013年。，農民作為鄉村振興的主體和受益者，其參與的主動性和積極性將成為新時代鄉村發展的新動力和內源發展的必然要求。這就要求在鄉村振興戰略的主體治理結構中應當摒棄過去的單中心思維，更加重視農民和其他社會組織的力量，逐漸形成多元共治、良性合作的局面。通過組織力量保障農民參與鄉村發展實踐的有效性。三是培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，創造有利條件吸引城市的資金、技術和人才等要素流入農村，作為鄉村振興發展的帶動力量。

(三)體制機制維度——把現代化融進來

體制機制維度強調設計系統有效、平衡協調的制度措施，改變制度體系之間碎片化和制度內部結構失衡的現象，建立鄉村振興戰略的制度體系與其他制度體系之間的協調關系。它要回答的是，在鄉村振興戰略設計和建構中如何修正、協調和重塑現有的各種制度設計和治理邏輯，這是理論體系的關鍵環節。“把現代化融進來”，就是要將現代精神重新注入鄉村治理的實踐之中，實現農業現代化、農村現代化和農民現代化三位一體的，自治、法治和德治融合發展的現代化鄉村治理體系。

鄉村作為國家治理體系的末梢，其治理體系和治理能力的現代化關乎整個國家治理體系和治理能力現代化的實現。我國現有的鄉村建設和治理經驗在體制機制層面存在如下碎片化問題。首先，現有鄉村建設和治理的政策法規和制度規章不可勝數，但不少制度在出臺之際未能考慮和其他制度之間的關系，容易形成不協調，甚至出現相互沖突、碎片化現象。其次，在鄉村建設與治理過程中容易出現結構性失衡現象。例如，制度的制定與執行、優化之間的失衡，現代農業發展過程中的生產體系、產業體系和經營體系的發展失衡，完善鄉村發展、支撐鄉村穩定和實現鄉村文明的政策失衡等。再次，作為整個國家治理現代化體系的一部分，鄉村建設與振興不可能孤立地發揮作用，必須嵌入整個社會制度體系之中，與其他政治、經濟、法律、文化制度相互協調配合，產生聯動作用。

構建鄉村振興戰略背景下的現代化鄉村治理體系，簡而言之就是“把現代化融進來”，以現代化的精神打造和完善鄉村治理體系。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：要推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統性、整體性、協同性[注]《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，《中華人民共和國國務院公報》2018年第5期。。因此，這里的現代化不僅僅是一種產業布局，而且是一種全方位的社會發展，是社會的重大轉型[注]李強：《從社會學角度看現代化的中國道路》，《社會學研究》2017年第6期。。具體來說，現代化鄉村治理體系不僅包括農業現代化，還包括農村和農民的現代化。一方面，對于農業現代化而言，要加快構建現代化的農業生產體系、產業體系和經營體系；加強新型農業經營主體的培育，推動現代化農業的創新驅動戰略；大力推進農業供給側結構性改革，把增加綠色優質農產品放在突出位置，優化農業要素結構、產業結構和技術結構，推動農業技術化和現代化發展。另一方面，要重視鄉村本身的現代化治理體系的系統化構建。尤其是要重視鄉村振興戰略背景下的鄉村治理體系的構建和體制機制改革，改革目前偏重農業經濟而忽視鄉村發展、偏重農業現代化而忽視農村現代化的機構設置和體制安排，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，加強農村基礎性工作，建立健全自治、法治和德治相結合的現代化鄉村治理體系。實現鄉村自治，是推動村民參與民主政治建設的重要平臺，要建立健全村黨組織的領導，積極推進村民民主選舉、民主監督、民主管理等制度建設，維護農民民主權利；實施鄉村法治，是建設中國特色社會主義法治體系實現全面依法治國的重要組成部分，要深入開展鄉村的法制宣傳和法制教育，增強村民法制意識，運用法律武器保護自身的合法權益；推動鄉村德治，是繼承和發揚古代鄉村治理的優秀傳統，發揮鄉規民約、鄉賢文化的示范引導作用，將社會主義核心價值觀和鄉村傳統文明有機融合注入鄉村治理體系中。

綜上，從價值理念、主體結構和體制機制三個維度構建和分析了鄉村振興戰略的理論內核，但更為重要的是協調三個維度之間的邏輯關系，形成系統性的理論。

“把農村帶回來”“把農民帶回來”和“把現代化融進來”三者的共同作用，其終極目標就是為了調動現代化鄉村發展的內在動力、現代化農民的創造力以及農業市場發展的內在潛力。正如摩爾對農民的革命性作用所強調的那樣：“現代化進程以失敗的農民革命為起點，在20世紀它卻經成功的農民革命而進入高潮。那種認為農民只是歷史客體，是一種社會生存狀態，是歷史變化的被動承受者，而與歷史變革的動力無緣的觀點，已經站不住腳了。”[注]〔美〕巴林頓·摩爾著、拓夫等譯：《民主和專制的社會起源：現代世界誕生時的貴族與農民》，華夏出版社，1987年，第2頁。鄉村振興戰略，無疑是在新時代國家治理體系和治理能力現代化建設下的一場新的革命。在這場革命中，農民、農村和農業都將作為主角登上現代化的舞臺。“使鄉村運轉起來”，必將成為鄉村振興戰略的理論內核和必然要求。

三、鄉村振興戰略的行動框架

產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，是黨的十九大報告提出的鄉村振興戰略的總要求。產業興旺，就是要形成現代農業生產體系、產業體系和經營體系，促進農村一二三產業融合發展，在產業化、集約化和競爭性的產業發展推動下，為鄉村發展注入強大的經濟活力和發展動力。生態宜居，就是要通過生態保護和基礎設施建設，優化農村人居環境，建設宜居的美麗鄉村。鄉風文明，就是要通過大力發展農村的醫療、教育、衛生、文化等各項社會事業，健全農業社會化服務體系，通過推進“服務下鄉”和弘揚“鄉賢文化”，增強農村的社會服務供給能力和文明程度。治理有效，就是要構建自治、法治和德治相結合的鄉村治理體系，增強基層黨組織的組織能力，加強村民的民主組織能力和鄉村傳統文化的示范能力。生活富裕，就是支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道，實現農村和城市的公共服務均等化。這五個方面相互聯系相互影響，統一于鄉村振興戰略之中。

為完成上述要求，需要對鄉村振興戰略進行路徑選擇和戰略設計。戰略設計是對本土經驗和域外經驗的理論萃取，也是對路徑選擇和對策舉措的總體引領。本文在系統分析鄉村振興戰略理論內核的基礎上，嘗試引入戰略分析視角，通過制度優化先導戰略、市場要素驅動戰略、多元主體參與戰略和政策工具創新戰略等，構建鄉村振興戰略體系，實現鄉村全面振興。

(一)以制度優化先導戰略保障農村的現代化治理體系

重點研究鄉村振興戰略的制度設計與整合問題，探討認知性、規制性和規范性要素之間的協調運作，促進鄉村振興戰略體系的形成。制度優化先導戰略將確立農民主體地位、以內源發展為主線的原則，對地方政府行政推動的相關制度和體制機制進行優化和反思，增加以農民主體地位和自覺意識、以內源發展為主要動力的戰略轉變和政策體系重構的制度供給。首先，加強不同部門、不同層級以及不同地區間的政府整體性治理體系建設，推動城鄉融合的整體推進與均衡發展。其次，進一步調整干部考核評價的指標設計和權重，完善縱向和橫向問責機制，促進地方政府職能在鄉村振興戰略中的全面履行。第三，以職能分工為重點，調整縣鄉關系及其相應的制度設置，充分發揮縣鄉兩級政府在鄉村振興戰略中的積極性。當前，鄉鎮政府在社會管理和公共服務中的主動性和自主空間并沒有得到根本提升，多作為縣級政府的附屬機關出現，不利于基層政府在施政方面貼近鄉村治理與發展的真實和迫切需求。因此，縣鄉兩級政府應以職能分工為重點，開展行政體制、機構設置和財政體制等配套改革，同時以發揮政府與社會資源的聯動效應為核心，提升政府涉農資金使用的效率和效益。

(二)以市場要素驅動戰略推動農業的現代化發展進程

建立并完善適應市場經濟要求的農村基本經濟社會體制，發揮市場要素在鄉村經濟發展和治理過程中的驅動作用。自黨的十六屆四中全會提出城鄉統籌的概念以來，政府在城鄉統籌的關系中發揮著主導作用，市場作用并沒有得到清晰的認知，這一階段農村仍然是作為城市的附庸，按照現代國家建構的邏輯，通過行政推動的形式進行“鄉村改造”。黨的十九大報告明確提出，“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，這是中央文件首次提出“城鄉融合發展”的理念，從“城鄉統籌發展”到“城鄉融合發展”，鄉村的地位進一步提升。市場要素的作用也被清晰勾勒出來，農村的內源性發展得到充分重視，市場機制在農業現代化發展中的驅動作用也逐漸取代行政，推動“鄉村改造”的邏輯向“鄉村振興”轉變。黨的十九大報告從戰略層面而不僅僅是機制層面，重新認識城鄉關系，成為新的理論指引，市場要素的驅動性在鄉村振興戰略中更加得以彰顯。

農業農村發展是一個具有較大開發空間和發展潛力的領域，需要在城市發展的帶動下激活各種資源，實現城鄉資源要素的平等交換，從根本上扭轉各種資源要素由農村流向城市的單向轉移模式。因此，建立產權明晰、市場化流轉機制完善的土地政策體系，推動市場化要素和組織化要素在農業現代化中的資源配置作用，以土地承包經營權流轉為核心促進農業市場化進程和以農業專業合作社培育為重點促進農業組織化水平，以市場要素進行驅動成為鄉村振興戰略中對政府調控和行政推動的重要補充。

同時，建設現代化經濟體系是農業農村優先發展的內在要求，需要進一步深化農業供給側結構性改革，提高供給體系的質量。堅持市場在資源配置中的決定性作用，積極發展鄉村旅游、休閑農業、電商農業等新產業、新業態，加快“互聯網+”在農業現代化發展中的應用。深入推進一二三產業融合，深度挖掘農業的產業新空間，通過產業興旺實現要素聚集和要素共生，最終在產業化、集約化和競爭性的產業發展推動下，為鄉村發展注入強大的經濟活力和發展動力。

(三)以多元主體參與戰略鞏固農民的現代化主體地位

在鄉村社會從傳統到現代的轉型過程中，政府是避免市場對鄉村社會產生過度侵蝕的重要力量。但是，當政府作為唯一治理主體取代農民成為鄉村社會治理的主體力量時，將會影響到鄉村社會的治理能力和穩定發展。首先，在推進農村公共服務供給的多中心治理格局中，政府要發揮好服務的投入、管理與監督作用，而在公共服務的生產中要引入多元參與和競爭機制，讓社會組織、市場力量成為推動鄉村振興戰略的重要力量，充分發揮農民的治理主體地位和自覺意識。其次，盤活農村資產，積極推動農村的內源性發展，增強農村在鄉村治理與發展和市場機制過程中的造血功能。大力發展新型農業經營主體，激發農民作為鄉村振興主體的積極性和生產活力，激發和保護企業家精神，鼓勵鄉村各類社會主體創業。第三，實現城鄉社會資金與社會人才向鄉村流動是鄉村振興的關鍵點。通過資金和技術要素的生產再造、外界引入，實現以農民治理主體的能力提升為核心改造現有的涉農政策和體制機制，在吸納多元利益與互動增效的導向下，積極培育社會自治能力，推動農村社會管理體制的可持續發展。

(四)以政策工具創新戰略提高農村的現代化治理績效

縱觀農業農村發展政策環境演變，不同時期的農業政策抉擇既是自上而下的策略性選擇的結果，也有經濟社會發展帶來的制度演進的影響。政策工具創新決定了農業政策的治理效果。鄉村振興戰略的實施不僅需要厘清政府與市場、社會的關系，制定旨在促進農業農村發展的公共政策，還需要適當地選擇政策工具，通過行政力量、市場力量和社會力量來落實公共政策。在農業市場方面，建立以城鄉要素平等交換為核心的土地、金融等資源要素的激活和培育政策。建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，實現資源要素的雙向流動和一體化進程，推動城鄉融合發展。在農民參與方面，以公民權利為基礎，推進城鄉人員的雙向流動，實現城市人鄉居化和農民市民化。而城市人鄉居化和農民市民化政策均要超越原有的生存型基本框架，把建立健全農民就業促進體系、提升轉移農民在城鎮生活的政治參與度等納入市民化政策范疇。通過上述政策工具的創新，提高鄉村的現代化治理績效。