完善社會(huì)救助“救急難”運(yùn)行機(jī)制的思考與實(shí)踐

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社會(huì)救助作為一項(xiàng)保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度安排，是政府執(zhí)政的法定職責(zé)，也是社會(huì)治理的托底工具。在新的歷史條件下，如何健全社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)兜底保障能力，提高救急解難效能，提升困難群眾獲得感和幸福感，是政府需要正視和應(yīng)對(duì)的一個(gè)重要命題。筆者結(jié)合工作實(shí)際，談幾點(diǎn)思考。

正確理解“救急難”的方針要求

2014年2月，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，首次以行政法規(guī)形式規(guī)定了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)社會(huì)救助制度，構(gòu)建了政府領(lǐng)導(dǎo)、民政統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與的社會(huì)救助體系，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助體系化已經(jīng)完成，進(jìn)入定型發(fā)展、提質(zhì)增效的新階段。在《社會(huì)救助暫行辦法》里，明確提出“社會(huì)救助制度堅(jiān)持托底線、救急難、可持續(xù)”的基本方針，其中，“救急難”是一個(gè)新提法，是在“托底線”“可持續(xù)”的基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)救助實(shí)施效果和實(shí)施方式的新要求，旨在有效防止遭遇急難的家庭陷入絕望無(wú)助的境地，最大程度減少和避免沖擊社會(huì)道德和心理底線的事件發(fā)生。

社會(huì)救助制度體系建立以來(lái)，在保障和改善民生，為經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航方面發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)施效果上與“救急難”的方針要求還有一定差距。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是救助時(shí)效性不強(qiáng)。最低生活保障制度是社會(huì)救助制度體系的核心和基礎(chǔ)，從制度設(shè)計(jì)上看，出于維護(hù)底線公平考慮而設(shè)計(jì)的對(duì)象認(rèn)定和申請(qǐng)審批流程，常因材料多、程序多、周期長(zhǎng)而受經(jīng)辦人員和保障對(duì)象所詬病。臨時(shí)救助制度作為一項(xiàng)旨在解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難的專門(mén)制度，程序規(guī)定與制度定位不完全匹配，有時(shí)在“救急”與“精準(zhǔn)”之間難以兩全。

二是救助碎片化現(xiàn)象仍然存在。《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要建立統(tǒng)一受理社會(huì)救助申請(qǐng)的窗口，一門(mén)申請(qǐng)、一門(mén)受理，及時(shí)辦理、轉(zhuǎn)辦申請(qǐng)事項(xiàng)，這是對(duì)基層社會(huì)救助管理體制和運(yùn)行機(jī)制的一大改革，有利于解決救助碎片化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)困難群眾求助有門(mén)、及時(shí)受助。目前縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政務(wù)大廳都設(shè)立了社會(huì)救助窗口，形式上符合要求，實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)上還是條線分割多頭管理，未能真正實(shí)現(xiàn)一門(mén)受理、資源統(tǒng)籌、信息共享。

三是救助制度運(yùn)用不充分。社會(huì)救助制度體系是多層次的系統(tǒng)架構(gòu)，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)解決基本生活問(wèn)題，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等解決專門(mén)問(wèn)題，臨時(shí)救助解決突發(fā)問(wèn)題，社會(huì)力量幫助解決個(gè)性化突出問(wèn)題，界限清晰又相互銜接。但實(shí)施中重低保輕救助，不少干部群眾只知低保不知其他，存在“一有困難就吃低保、一人生大病全家吃低保”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和執(zhí)行偏差。專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助未充分發(fā)揮應(yīng)有作用，無(wú)形中又對(duì)低保制度形成了綁架和沖擊，加重了低保規(guī)范管理的壓力。

這些是面上共性問(wèn)題，在江蘇省泗陽(yáng)縣和其他地區(qū)不同程度地存在。究其原因，并非制度缺項(xiàng)，而是要把“救急難”的基本方針貫穿于各項(xiàng)既有制度，從完善運(yùn)行機(jī)制入手，提高現(xiàn)有制度效能。通過(guò)對(duì)社會(huì)救助流程、機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化再造，強(qiáng)化制度間的互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)和經(jīng)辦服務(wù)的互動(dòng)銜接，促使八項(xiàng)救助制度各盡其責(zé)各得其所，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整合增效。

打造社會(huì)救助“急診救助”新模式

綜觀社會(huì)救助制度體系，其中臨時(shí)救助制度最具有救急難的功能特征，靈活性強(qiáng)、適應(yīng)面廣、傳遞作用好，是困難群眾求助的“急診”。因此，要充分發(fā)揮臨時(shí)救助制度在社會(huì)救助體系中的應(yīng)急響應(yīng)、擺渡轉(zhuǎn)介、補(bǔ)充兜底作用，將臨時(shí)救助制度貫穿于社會(huì)救助鏈的前端、中端和后端，形成“急診救助”模式和有效的“救助鏈”，進(jìn)一步完善社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制，提升救急難效果和水平。

2018年8月，泗陽(yáng)縣被民政部確定為全國(guó)社會(huì)救助綜合改革試點(diǎn)縣。結(jié)合泗陽(yáng)實(shí)際，改革試點(diǎn)的主題和切入點(diǎn)確立為社會(huì)救助“急診救助”新模式，著力在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)走出社會(huì)救助救急難的新路子，形成可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，也為后扶貧時(shí)代新歷史條件下社會(huì)救助兜底何以可為破題探路。

社會(huì)救助“急診救助”模式可形象地描述為：遇到急難問(wèn)題先看“急診”（臨時(shí)救助應(yīng)急響應(yīng)）→根據(jù)致困原因再轉(zhuǎn)“門(mén)診”（轉(zhuǎn)介專項(xiàng)救助）→持續(xù)困難的辦理“入院”（納入低保兜底）→仍有困難的跟蹤“復(fù)診”（臨時(shí)救助補(bǔ)充）。

“急診”響應(yīng)。將臨時(shí)救助制度前置，對(duì)遭遇突發(fā)事件、意外傷害或因生活必需支出突然增加導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的對(duì)象，首先實(shí)施臨時(shí)救助，應(yīng)急響應(yīng)，實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制。簡(jiǎn)化辦理流程，實(shí)行分級(jí)管理，救助金額500元以下的，放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主審批。特殊急難情形需立即采取措施的，先行給予救助，后補(bǔ)齊相關(guān)材料，先救急，后解難，先救助，后規(guī)范，及時(shí)解決群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難。

“轉(zhuǎn)診”保障。實(shí)施臨時(shí)救助后，根據(jù)救助對(duì)象的致貧原因和實(shí)際需求，及時(shí)提供有針對(duì)性的轉(zhuǎn)介服務(wù)，幫助救助對(duì)象申辦醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助、殘疾補(bǔ)貼等專項(xiàng)救助，或由政府救助向慈善援助轉(zhuǎn)介。通過(guò)轉(zhuǎn)介，使臨時(shí)救助與專項(xiàng)救助、政府救助與慈善援助、物質(zhì)幫扶與救助服務(wù)密切銜接，統(tǒng)籌整合各類(lèi)資源。

“入院”托底。實(shí)施臨時(shí)救助或?qū)ｍ?xiàng)救助后基本生活仍然持續(xù)存在困難的救助對(duì)象，納入最低生活保障或特困人員供養(yǎng)給予托底救助，做到動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保、應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)、應(yīng)退盡退。對(duì)家庭生活困難、靠家庭供養(yǎng)且無(wú)法單獨(dú)立戶的重殘、重病人員，經(jīng)個(gè)人申請(qǐng)，可按規(guī)定參照單人戶納入最低生活保障。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)政策的有效銜接，形成合力。

“復(fù)診”補(bǔ)充。實(shí)施最低生活保障及其他救助制度之后，基本生活仍有嚴(yán)重困難的救助對(duì)象，再行實(shí)施補(bǔ)充性的臨時(shí)生活救助，同一對(duì)象同一事由一年內(nèi)可給予臨時(shí)救助兩次。

推進(jìn)社會(huì)救助改革試點(diǎn)工作

圍繞打造泗陽(yáng)社會(huì)救助“急診救助”新模式的試點(diǎn)任務(wù)，當(dāng)前和下一階段，重點(diǎn)推進(jìn)四方面工作：

一是制定社會(huì)救助管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。按照社會(huì)救助“急診救助”模式要求，重新梳理、完善、細(xì)化社會(huì)救助工作的標(biāo)準(zhǔn)化流程：鄉(xiāng)鎮(zhèn)一門(mén)受理、審核——縣社會(huì)救助中心核對(duì)、分辦——各部門(mén)審批、發(fā)放——部門(mén)反饋結(jié)果至縣社會(huì)救助中心——縣社會(huì)救助中心統(tǒng)一反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)告知到人。統(tǒng)一操作口徑，明確縣相關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）三級(jí)的經(jīng)辦要求和行為規(guī)范，形成社會(huì)救助管理服務(wù)的地方標(biāo)準(zhǔn)，提升社會(huì)救助工作規(guī)范化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

二是建立社會(huì)救助綜合管理平臺(tái)。以標(biāo)準(zhǔn)化工作流程為依據(jù)，開(kāi)發(fā)社會(huì)救助綜合管理信息系統(tǒng)，將主動(dòng)發(fā)現(xiàn)快速響應(yīng)、綜合救助的救急難運(yùn)行機(jī)制納入信息系統(tǒng)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)運(yùn)行，通過(guò)信息化方式將社會(huì)救助一門(mén)受理、協(xié)同辦理、分辦轉(zhuǎn)辦、告知反饋、歸口管理的流程固定下來(lái)，用技術(shù)手段強(qiáng)化上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)同資源統(tǒng)籌、信息共享，保障社會(huì)救助工作有序運(yùn)轉(zhuǎn)，提高社會(huì)救助工作效率和質(zhì)量。

三是完善家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)在現(xiàn)行申請(qǐng)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)橫向聯(lián)通12個(gè)部門(mén)、縱向?qū)邮∈锌h三級(jí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大信息核對(duì)數(shù)據(jù)項(xiàng)和適用范圍，并接入社會(huì)救助綜合管理平臺(tái)。對(duì)縣級(jí)審批的社會(huì)救助對(duì)象實(shí)行“凡進(jìn)必核”，在申請(qǐng)人授權(quán)委托前提下，依法開(kāi)展家庭收入財(cái)產(chǎn)狀況的大數(shù)據(jù)比對(duì)，為精準(zhǔn)救助陽(yáng)光救助提供依據(jù)。注重核對(duì)結(jié)果運(yùn)用，完善社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒和守信激勵(lì)辦法，推動(dòng)營(yíng)造良好的社會(huì)救助信用環(huán)境。

四是深化社區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)救助將社會(huì)救助工作融入全要素網(wǎng)格化社會(huì)治理，合理劃分網(wǎng)格，配備專兼職網(wǎng)格員，通過(guò)日常巡查走訪，逐戶梳理網(wǎng)格內(nèi)居民的困難狀況和救助需求采集信息，登記造冊(cè)，排查風(fēng)險(xiǎn)，分類(lèi)管理，把救急難工作觸角延伸到網(wǎng)格，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早救助同時(shí)開(kāi)通熱線電話、微信公眾號(hào)等信息渠道，方便困難群眾咨詢求助。探索建立困難人員基礎(chǔ)信息庫(kù)，參照貧困劃分標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)確定特困對(duì)象、低保對(duì)象、低保邊緣對(duì)象、低收入對(duì)象支出型貧困對(duì)象等困難人員，為多層次的按需救助提供信息支持。