村委會居委會任期由3年改為5年，背后有何考量

近日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過關(guān)于修改村民委員會組織法和城市居民委員會組織法的決定，村委會、居委會的任期由3年改為5年，成員可以連選連任。本次修改是與2017年10月24日通過的《中國共產(chǎn)黨章程》和中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨的基層組織任期的意見》中關(guān)于基層組織的任期規(guī)定是一致的。至此，基層黨的組織和群眾性自治組織的任期均實現(xiàn)了從3年到5年的更改。這一更改，看似小事，卻關(guān)涉極大，一定程度上表明了人們對基層治理認(rèn)識的轉(zhuǎn)變。

重新認(rèn)識基層組織

所謂“基層穩(wěn)，則國家穩(wěn)”，基層組織自始至終都被認(rèn)為是國家治理成功與否的關(guān)鍵。村（社區(qū)）“兩委”是黨和國家最為基層的組織。他們雖不是正式行政體系的一部分，卻毫無疑問是國家權(quán)力的毛細(xì)血管，對凝聚社會共識，落實國家政策，都具有基石作用。

基層組織始終包括黨的基層組織和群眾組織。今天的基層組織主要是指“兩委”，在城市主要指的是社區(qū)黨支部和社區(qū)居委會；在農(nóng)村主要是指村支部和村委會。社區(qū)居委會和村委會都是群眾性自治組織。無論是在歷史脈絡(luò)下還是在實踐中，它們都在黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

基層組織是連接黨和國家與群眾的聯(lián)系紐帶。受國家與社會二元論的影響，有不少人都困惑于基層組織到底屬于國家，還是屬于社會。但就中國實踐而言，并不存在一個獨立于國家的所謂的社會。甚至于，通常意義上的“基層社會”是相對“基層政府”來說的。

簡單而言，基層社會（組織）本來就是在黨和政府的組織下才得以形成的。在這個意義上，基層組織是黨和國家與群眾的聯(lián)系紐帶。它的底色是“群眾組織”，代表群眾利益，這一點都沒錯。但它同時是接受上級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，在基層政權(quán)的指導(dǎo)下開展工作，有義務(wù)協(xié)助完成行政任務(wù)，這亦是事實。

基層組織是國家治理體系的有機組成部分。改革開放以來，我國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)逐漸確定為“鄉(xiāng)政村治”模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立基層政權(quán)組織，在行政村一級實行村民自治。在這一模式確立后的相當(dāng)一段時間內(nèi)，人們對村民自治/居民自治的功能定位存在一定程度的偏差，認(rèn)為其主要功能便是賦予群眾自治權(quán)利。尤其是1998年村民委員會組織法正式頒布后，絕大多數(shù)地區(qū)的村委會實行海選。現(xiàn)在看來，不得不說這一理解極具誤導(dǎo)性，它將國家與社會、行政與自治簡單對立起來，造成混亂。

事實上，從國家治理體系看，“鄉(xiāng)政村治”是一個有機體，行政和自治只有治理方式的差別，并不存在簡單的對立和替代關(guān)系。哪怕是人民公社時期，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，將基本核算單位建立在生產(chǎn)隊一級，生產(chǎn)隊在組織生產(chǎn)、經(jīng)濟分配等方面亦有一定自主性。只不過，基層向來是行政和自治的交匯點，兩者之間如何有機統(tǒng)一，這是要通過一系列行之有效的機制來實現(xiàn)的。

不客氣地說，以上關(guān)于基層組織的認(rèn)識，或許在我們的文本上一直存在，但在實踐中能夠獲得廣泛共識，卻是走過不少彎路的。這便是基層組織任期改革的背景。

為什么要改任期？

簡單而言，基層組織任期從3年改為5年，主要是從“治理有效”的角度來考慮的。就我國的國家治理實踐而言，“5年”是一個治理周期。比如，我們堅持5年規(guī)劃，以此統(tǒng)攝經(jīng)濟社會發(fā)展的全局工作。黨和國家的各級權(quán)力機關(guān)，也是5年一個周期。在這個意義上，哪怕是為了統(tǒng)一國家治理體系，把基層組織從3年改為5年，也是有必然性的。但是，僅僅是從基層治理實踐出發(fā)，基層組織任期的改變也是有必要的。概括而言，這一變更有以下幾個理由：

首先，有利于基層干部隊伍的穩(wěn)定。以農(nóng)村地區(qū)為例，盡管絕大多數(shù)村莊在20世紀(jì)80年代初就建立了村委會，且1987年即在全國試行村民委員會組織法，政策上的任期規(guī)定都是3年。但在實踐中，絕大多數(shù)地方的村民選舉并不嚴(yán)格，任期也不很穩(wěn)定。村干部的產(chǎn)生受到基層黨委政府的有效控制。在這種情況下，村干部的穩(wěn)定性客觀上是比較好的。有作為的村干部，往往可以連續(xù)干幾十年。事實上，改革開放以來出現(xiàn)的明星村，幾乎所有帶頭人都是幾十年的“老干部”，有些甚至是從人民公社時代延續(xù)下來的“毛式干部”。但1998年村民委員會組織法正式頒布，尤其是2004年農(nóng)村稅費改革之后，各地的村委會選舉越來越強調(diào)“擴大民主”，普遍采用海選的制度設(shè)計，并著力排除基層政權(quán)的干預(yù)。導(dǎo)致的結(jié)果是，選舉越來越激烈。較短的任期雖可以讓群眾多享受民主權(quán)利，但由此產(chǎn)生的村干部隊伍不穩(wěn)定的問題卻愈發(fā)普遍。由于任期比較短，村兩委在有限的任期內(nèi)難以有所作為，部分地區(qū)甚至形成了“一年熟悉、二年干、三年等著換”的現(xiàn)象。

其次，有利于形成穩(wěn)定的治理周期。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)兩級的黨政機構(gòu)及人大代表任期都是5年，基層黨組織和群眾性自治組織的任期改為5年，有利于實現(xiàn)同步換屆。這看似是一件小事，卻很能影響基層治理體系的現(xiàn)代化水平。一方面，基層換屆選舉太過繁雜和頻繁，不僅增加治理成本，且制造審美疲勞，得不償失。另一方面，基層換屆如不同步，會加大“鄉(xiāng)政”“村治”之間縫隙。在基層治理實踐中，一條重要的工作主線是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)和村“兩委”帶頭人密切配合。如果不同步，兩者之間就很難形成工作默契。而一旦將任期固定下來，且各個治理主體同步換屆，就會形成較為穩(wěn)定的治理周期，提高工作的延續(xù)性。

再次，有利于實現(xiàn)治理有效。過去20年的時間，基層組織建設(shè)的重要工作不斷完善和擴大基層民主。無疑取得了良好效果，人民群眾真正實現(xiàn)了民主權(quán)利。但在實踐中，片面強調(diào)基層民主，已經(jīng)威脅到了基層治理有效性的實現(xiàn)。一是危及了黨的領(lǐng)導(dǎo)。相當(dāng)一段時間，“兩委”矛盾演變成為基層治理的主要矛盾。其根源在于，實施村民自治后，由于片面強調(diào)民主選舉的合法性，黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則被忽視，導(dǎo)致村支書和村主任在基層組織中的地位長期得不到清晰認(rèn)定。基層普遍存在“書記大還是主任大”的疑問。這個問題，直到黨的十八大以后，才逐漸得到確認(rèn)，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用得到了加強。二是激化了村莊矛盾。在農(nóng)村，不受控制的海選在客觀上激活了村莊內(nèi)的派系斗爭，也出現(xiàn)了賄選等現(xiàn)象。基層民主有異化的危險。就筆者的調(diào)研看，無節(jié)制的競爭性選舉實際上都在撕裂村莊，這與黨的基層組織建設(shè)方向反其道而行之。事實上，基層黨組織是農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、農(nóng)村利益的整合者、農(nóng)村自治的引導(dǎo)者、農(nóng)村社會穩(wěn)定的推動者。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村委會也應(yīng)該發(fā)揮村莊整合的功能，而非相反。如今，基層組織任期延長，有利于凝聚“兩委”工作合力，激發(fā)農(nóng)村社會的內(nèi)生活力，最終實現(xiàn)治理有效可以說，無論是在學(xué)術(shù)界還是實踐屆，都有廣泛共識。多年以前，各地人大代表就呼吁要延長基層組織的任期。這次全國人大通過決定，是有充分的理論和實踐依據(jù)的。

如何保證改革有效？

此外，這次人大決定，還規(guī)定到期必須換屆，成員可以連選連任。可以說，到期換屆和連選連任是嚴(yán)肅任期制的重要保障。怎么理解呢？

首先，到期換屆是嚴(yán)肅任期制的前提。雖說任期時間延長有利于治理有效，但如果沒有到期不換屆，則很可能影響治理的有效性。本質(zhì)上，換屆本身具有監(jiān)督和限制權(quán)力的意義到期換屆，就意味著一系列的監(jiān)督手段如針對基層組織帶頭人的經(jīng)濟審計將開展，也意味著將最大程度上動員群眾參與監(jiān)督。當(dāng)然，最根本的意義上，換屆本身就是合法性認(rèn)證的過程。基層組織成員是否獲得上級和群眾認(rèn)可，可以通過換屆體現(xiàn)出來。筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地方黨委政府怕?lián)Q屆，因為“逢選必亂”。但是，對于有作為的地方黨委政府而言，換屆恰恰是貫徹黨和政府的意圖，回應(yīng)群眾意愿的良好契機，甚至是系統(tǒng)梳理基層治理體系的機會。

其次，連選連任說明了基層組織的特殊性。允許連選連任，且只要有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并無年齡限制，這是基層組織任期制的重要特征。客觀上，無論是黨支部還是村委會其主要功能都是面對面做群眾工作。與行政機關(guān)的工作不同群眾工作更依賴于基層干部的個人威望和工作經(jīng)驗。因此只要有服務(wù)群眾的能力和動力，且獲得群眾認(rèn)可，“老干部反而更能勝任群眾工作。事實上，在基層治理中，如何有效發(fā)揮動員老干部、老黨員的作用，亦是群眾工作的應(yīng)有之義調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部隊伍的穩(wěn)定與否與村莊治理績效成正比這幾乎是一條鐵律。但凡村級組織帶頭人連任20年的，這個村的村莊治理績效肯定不差。反過來說，如果村級組織帶頭人幾乎從沒出現(xiàn)連選連任的情況，這個村肯定是當(dāng)?shù)氐摹皢栴}村”。

當(dāng)前，全國各地都在提高村干部的待遇，對于普通農(nóng)民而言，擔(dān)任村干部其實是一個有吸引力的工作。一旦延長任期時間，很可能意味著選舉換屆的激烈程度更高。在這種情況下，嚴(yán)肅換屆紀(jì)律，提高到期換屆的嚴(yán)肅性，是保證任期制取得成效的關(guān)鍵。